第四节 行政权力行使

国家行政管理的目的与使命只有通过行政权力的运行才能实现。行政权力运行的过程就是行政主体分配和行使权力的过程。行政权力的行使过程即行政权力主体对客体施加影响、并使客体按照主体意愿采取行动的过程。这一过程包括计划、组织、用人、指挥、执行、控制、监督和反馈等一系列具体行为。行政权力的行使需要一定的基础和手段，采用相应的运作方式。在不同情况下，行政权力行使的程度会有所区别，这种差别反映出一个政府的效能。为保证政府廉洁高效地运转，必须注意克服行政权力在行使过程中出现的负效应。

一、行政权力行使的基础、手段和影响力

（一）行政权力行使的基础

行政权力行使的目的在于让行政客体服从行政主体。这种服从是与行政权力的基础分不开的。行政主体拥有了相应的资源，操控了相应的事物，便具备了支配客体的资本。亦即是说，行政主体获得了相应的权力基础，也就拥有了使行政客体服从的手段。由于权力基础的多样性，行政主体行使权力从而对客体施加影响的手段也是多种多样的。按照相应的基础来划分，行政权力大致可以概括为以下几种情况：

1．结构性权力。结构性权力即组织权力，其基础是行政组织的层级结构和组织分工，以及由此所带来的地位差异。一般而言，“权力来自一个人在分工中和在机构的联络系统中所处的地位”。行政组织在社会学意义上称作科层制，其结构常被人们比作金字塔，这些都是就其层级性而言的。科层组织结构具有强有力的内部约束机制，它通过层级制度安排，使每一级行政主体都拥有相应的权力，每一个组织成员都有其适当的地位。层级越高，地位越重要，权力也就越大。与此同时，与科层结构相一致的组织目标结构，也构成强大的功能权力体系，把权力运行和组织目标的实现紧密联系起来，把权力责任、资源控制和利益的实现紧密联系起来。根据权力运行的双峰对称原理，“组织只有赢得内部对其目标的服从时才能赢得外部的服从。其外在权力的大小和可靠性取决于内部服从的程度”。行政客体对于结构性权力的服从源于行政组织自上而下的层级约束力。

2．制度性权力。这种权力的基础是行政组织结构所赖以运行的制度规则、制度安排，也包括一些程序性规范和行为准则。需要清楚的是，结构和制度是两个不同的概念。早在20世纪50年代，西蒙就明确区分了团体（group）、组织（organization）和制度（institution）之间的涵义。20世纪末期，新制度主义又着力区分了组织与制度两个不同的概念。行政主体通过集体行动的规章制度，可以迫使客体按照主体的意愿去行动。法律和伦理是制度性权力的两种基本形态，二者的有机结合构成合法合理的权力。合法—合理权力是现代行政管理的基础。既合法又合理的权力在社会看来才是具有正当性的权力，行政客体对于制度权力的服从是和这种正当性分不开的。

3．报酬性权力。报酬性权力起源于交换的不平衡性，此种权力的基础是行政主体对于资源的控制，而这些资源又正是客体所希望得到的东西。如果主客体双方实力相当，彼此存在相等的依赖或影响，那就说明主体缺乏权力基础。在大多数情况下，资源匮乏是行政管理中不可避免的问题，于是便产生了相互依赖关系，产生了权力与服从的关系。正如普费弗所揭示的，“一个影响相互依赖性质和程度的至关重要的因素是资源的匮乏”。行政主体一旦控制了资源本身或控制了取得资源的途径，它就拥有了相应的权力，创造了相应的权力格局。譬如在人力资源方面控制了工资报酬、职位和升迁的途径，也就获得了人事权力。行政客体对于报酬性权力的服从是一种不对称的依赖或某种摆脱依赖的愿望，因为他们希望得到相应的资源，就不得不依赖于某种既定的资源分配格局。

4．强制性权力。强制性权力的基础是行政组织所拥有的威胁和惩罚手段。恩格斯讲，“文明国家的一个最微不足道的警察，都拥有比氏族社会的全部机构加在一起还要大的‘权威’”。这一方面说明了法律的意义，另一方面就是说明强制性权力的威力。行政主体可以依赖权力集中的势能，利用物理的力量进行制裁或威胁，强迫行政客体服从就范。这种权力最原始的形式就是体罚、鞭笞等手段的运用。现代社会则以科层的强制势能为主，暴力通常只是一种后盾，而法律则是必要的依据。强制性权力离不开对于人身自由或公民权利的限制，因而在现代文明国家中，其使用自然也离不开一定的限度，必须依法进行。行政客体对于强制性权力的服从是因为他们惧怕惩罚，惧怕失去自由与权利。

5．象征性权力。从一定意义上讲，“组织权力是由组织符号体系的结构所构成并得以再现的”。在行政管理过程中，象征性的符号资源可以成为行政权力的基础。构成这种基础的资源包括风俗、伦理、舆论、宗教及意识形态等文化精神方面的因素，也包括语言、仪式和氛围等行动方面的象征性因素，还包括徽标、建筑物、设施设备等物质方面的象征性因素。著名权力分析大师哈罗德·拉斯维尔曾对权力的象征性资源进行过专门分析，他甚至还专门强调了象征性资源的物质表现形态。普费弗在分析组织权力时，亦曾对构成象征性权力的主要因素进行了概括。应该说，象征性权力是行政权力最原始而又常新的基础性资源，人们对于这种权力的服从主要是由于对象征性符号的精神敬畏。

6．知识性权力。知识性权力来源于专业、技术和信息等知识性资源，集中体现为专家所拥有的知识技能和信息处理能力，故也有人称之为专家权力或信息权力。专家所掌握的关于人、事件或其他有助于预测未来行为方向的信息资源，以及作为专家对这些信息处理结果的知识，是行政权力的重要基础。能够带来权力的知识不仅包括有关工作程序本身的技术知识，而且也包括对组织社会系统理解的知识。“如果我们把知识看作权力，那么对可交易信息的不同拥有就给予利用障碍阻止其扩散的人以可观的利益”，而且，“对信息的拥有造成了等级性的交易结构”。就此意义而言，现代行政管理的重要特征在于，知识就是力量，信息就是权力。人们的服从来自于对专家知识水平的认可和信息资源的依赖。

7．关系性权力。关系性权力的基础是与行政主体相关的人际关系、社会网络、非正式组织等，这种资源是行政权力运行的重要社会资本。有人说，权力是由一个人在交流与社会网络中的地位决定的。由于关系可以创造机会，增加施展权力的余地，现代思想家米歇尔·福柯（Michel Foucault）干脆把权力视作复杂的、不断变化的关系域，每个人都是其中的一个元素。在这里，人际关系处理技巧和行政客体的情感支持是关系性权力的基础。行政客体对于关系性权力的服从是基于一种非正式约束。

8．人格性权力。行政活动是通过人的行为体现出来的。人格性的行政权力取决于具有充任行政主体资格的个人。他们的才能、品德、智慧，处事风格、技巧、作风等，甚至体格特征，都可以构成一种影响力使客体服从。榜样的力量可以看作是这种权力。即所谓“其身正，不令而行”。人格性权力集中体现为个人魅力。魅力一词原本来自神学，其意义是具有与生俱来的优雅风度。但人格性权力又不局限于个人魅力，它同时也包括与个人特质相契合的情势。人们对于人格性权力的服从来自于特定情势下对作为行政主体的人的尊敬与爱戴。

（二）行政权力行使的手段

构成行政权力基础的各个方面是权力运行的重要资源。有了这些资源，行政权力的行使就拥有了各种相应的手段。但是，仅有这些资源，行政权力还不足以自动运行。需要构成行政权力资源的要素采取一定的组合方式，在行政主体意志的推动下，行政权力手段才能活动起来。

1．权力压力。在行政权力行使过程中，行政主体会运用强制性权力基础，通过物理学、生物学和心理学等方面的力量，以威胁、限制和恫吓等形式，让行政客体在物理、生理和心理上不可或缺的需要遭到破坏，或处于危险境地，而行政客体要保证其自愿选择和行为的能力，又离不开这些需要。这样，当行政客体不得不满足的需要到了被剥夺的危险境地时，权力的压力就开始起作用。一般情况下，将施加压力的方式用于阻止人们的行为或行为倾向，比用来迫使人们按照给定方式行动更为有效。因为有压力就有反作用力，所以，在行政管理过程中采用这种权力方式需要谨慎从事。又因为这种权力手段会伤及公民权利，故压力的使用必须严格限定在法律允许的范围之内。

2．权力控制。权力控制是行政主体通过结构权力和制度权力资源，以行政法规、命令、指示、规定、章程、要求等形式，按照行政组织的层级结构明示，要求权力客体依主体的愿望行事。行政主体在使用这种权力手段时的假定是，人的行为程序原则上是可以编制的，可以通过外部影响保证行为的方向。当行政主体的愿望引起客体的行为和倾向改变时，就说明行政主体控制了行政客体。控制手段多用于让行政客体按照主体给定方式行动的情况下，是行政权力运行过程中所普遍采用的方式。在行政主体采用控制手段持续存在的状态下，久而久之，行政客体受控的行为方式就会变成自动的行为方式，故权力控制手段较适合程序性的事务管理。

3．权力操纵。权力操纵是指行政主体通过限制信息供应、进行信息误导或蒙蔽性宣传等手段，隐瞒或部分隐瞒事实真相及行动目的，从而影响权力客体，并使权力客体采取行动以满足权力主体的意愿。“当掌权者对权力对象隐瞒他的意图，即他希望产生的预期效果时，就是企图操纵他们”。因而，权力操纵的重要特征就在于其“隐秘性”。它主要通过心理活动施加影响，“不仅促使受影响的人做别人想叫他做的事情，而且迫使他自愿做这件事情”。当然，操纵也可能通过物质利益的诱惑来完成。不管采取何种手段，在目的上的隐秘性是操纵的关键之所在。一旦“隐秘性”不复存在，“自愿”即告消失。由于权力操纵在伦理上的问题，这种方式不可避免会引起怀疑和不信任。即便是善意的操纵，即便是综合运用权力行使的其他手段，就其广延性、综合性及强度而言，操纵的效果都是有限的。滥用操纵手段必然带来行政权力的危机。

4．权力诱导。如果行政主体提出呼吁或劝告，并提供相应的理由和诱因，行政客体根据自己的价值观和目标，经过自主思考或独立估量之后，接受行政主体的意见并将其作为自己行动的依据，那么，这种权力运作就是成功的诱导方式。诱导自然离不开物质利益的诱因，但物质诱因的使用重在奖励而非剥夺。虽然诱导方式也和操纵方式一样运用知识性权力资源，但它是在理性说服的条件下发生的，靠的是循循善诱和谆谆教导。因而，诱导方式在伦理上被认为是一种良好手段，其应用范围比其他权力手段要广泛得多。但因受到价值判断的影响，这种权力行使方式和行政权力本身的正当性密切相关。如果行政权力的合理性与合法性丧失或部分丧失，权力诱导手段就开始失去效力。和其他权力手段相比，权力压力带来的服从是被迫的，而权力控制带来的服从尽管自动，权力操纵带来的服从虽然自愿，但都不像权力诱导方式那样，其所带来的服从是自觉的。

（三）行政权力的影响力

为实现国家意志，达成行政目标，行政权力必须依赖各种资源，采取各种手段和方式。从行政主体的角度看，客体按照主体意愿行动的数量与质量，表明了主体自己影响力的状况。而站在行政客体的角度，权力主体所施加的影响不见得都是自己乐于接受的。尽管行政权力的强制性可以造成某种不得不服从的效果，但这种服从未必都是心悦诚服。要分析不得不服从和心悦诚服之间的关系，就必须弄清权力和权威两个不同的概念。

人们知道，权力是主体根据自己的目的去影响客体行为的能力，而权威则是权力和威信共同作用的结果。毋宁说，权威是主体令客体服从的一种权利资格，它是建立在主客体双方认同的基础上的。赫伯特·西蒙就认为，“权威关系包括上级和下属的行为。只有当双方当事人的行为确实发生时，他们之间才存在权威关系。”而真正理解权威的关键性问题在于“信服”，在于“对与特定决策有关事实前提或价值前提的一种信任”。可见，权力和权威之间有着明显的区别。它们是：

第一，权力主要指一种力量，依靠这种力量可以造成某种特定的局面，使客体的行为符合于主体的目的；权威则主要是一种社会心理过程，它依靠某种威势或威望来取得信任与赞同。

第二，权力通常是以强力作为后盾，具有某种强制性；而权威则主要是以合法性、正当性、合理性作为依靠，具有一定的影响性。

第三，权力的作用不一定带来服从的结果，客体的对抗和不服从是时常发生的；权威所起的作用则往往是心悦诚服，客体一般是基于认同而进行的服从。

可见，虽然权力和权威之间具有相关性，而且在多数情况下权力和权威是一致的，但由于它们之间存在着区别，故在特殊情况下，二者之间也可能发生分离。从历时的情况看，专制时代权力和权威分离的现象比较突出，民主时代权力和权威一致的现象较为普遍。伯特兰·罗素（Bertrand Russell）在分析这些现象时指出：“就大多数臣民而论，服从权力超出单一部落的国王的最初原因是恐惧，而不是赞成。”而到了自由民主的公民社会，乾坤就倒转过来了。从共时的情况看，权力和权威分离的一种情况是，权力在组织活动中不起作用，不为客体所接受，导致有权力而无权威现象的出现；另一种情况是，某些人并不处于一定的权力地位，但却拥有相当大的影响力，出现无权力而有权威的现象。因此，在行政权力行使过程中，行政主体应该力求权力与权威的统一，并保证合法性与合理性的统一。从法理上讲，一切行政手段都应该是合法的。行政权力作为一种国家权力，其区别于其他权力手段的根本之点就在于此。然而，任何权力手段都未必具有天然的合理性，物理的强制并不意味着价值的正当。因此，行政权力手段的正当性与合理性就成为行政主体所不得不经常考虑的问题。

二、行政权力行使的程度

（一）行政权力的行使程度与政府治理能力

行政主体在行使权力过程中，由于所采用的行政手段的权威性与正当性不同，其所获致的服从状况不尽相同。也就是说，行政主体对于行政客体施加影响的过程，会表现出不同程度的差别。行政客体对于行政主体可能服从，也可能部分服从，还可能不服从。行政权力客体服从与主体的状况，一般也就是社会成员对于政府的服从状况。在这里，完全服从一般是不多见的，而不服从的情况也只有在反政府的过程中才会出现，经常见到的情况是部分服从。部分服从又有程度不同的差别。如果客体对于主体的反应能够通过正常渠道发生反馈作用，或者社会公众能够保持正常的参与政府的活动，公民普遍拥护政府的政策，那么这就说明行政客体的服从度是比较高的。如果行政客体对于行政主体的正当性表示怀疑，社会公众不满意政府的政策，常常通过非正常的渠道抗议政府，如非暴力反抗或局部暴力抵抗等情况的发生，那么这就是行政权力的服从度较低的表现。

分析可见，行政权力程度实际上是行政权力关系的一种表现形式。一切权力关系，都包含三种不同的属性，行政权力也不例外。一个是权力的广延性问题，即服从权力主体命令的客体数量，涉及权力控制的跨度、权力主体与权力客体在数量上的比例等；另一个是权力的综合性问题，即权力主体能够控制的权力客体活动领域的数量和范围，也可以看作是权力主体掌握权力领域的数量和范围；再一个是权力的强度，即权力主体发号施令在权力客体那里遇到阻力的大小，也就是在综合性问题所涉及的领域内权力主体能够做出有效选择的程度。这三种属性归根结底表现为权力客体对于权力主体的服从情况。

行政客体对行政主体服从情况的差别，就表示了行政权力行使过程中不同的实现程度，简称行政权力程度。它是成功的权力行动与行使的权力行动之间的比率。行政权力程度同成功的权力行动之间成正比例关系。尽管对行政权力程度进行数量化计算的难度极大，但是，有一点是可以肯定的：当成功的权力行动是零数时，行政权力程度即为零。事实上，当行使的权力行动是零数时，根本就没有意义，谈不上行政权力的行使问题。

行政权力程度是一个综合指标，它涉及权力行使的数量分量、广延范围、强度密度、成本代价等问题，既包括行政权力在运行过程中的增值，也包括其在运行过程中的损耗。它不仅反映政府工作的效率，而且也反映政府工作的能力。效率和能力的统一便是政府的效能。所以，有效政府必须是既有效率又有能力的政府。

在思考行政权力的行使程度及其相关的政府治理能力时，人们免不了要涉及政府的“大”、“小”、“强”、“弱”等问题。其实，所谓“大政府”和“小政府”，并没有明显的界限。它们之间的主要区别在于政府治理的规范性原则、职能范围、行为方式、实施方式和成本规模等方面，这些都属于表象性的东西。根本的问题还要看政府治理的有效性，要看政府在集体行动和资源获取及资源分配等方面作用的效果如何。

（二）影响行政权力行使程度的因素

行政权力的行使程度是由多种因素决定的。首先，行政权力目的与手段的合理性与正当性是一个根本的因素。行政权力在行使过程中所凭借的资源、选择的方式及其与行政目的之间的关系，行政客体对于行政权力目的的认同等，都属于这方面的影响因素。目的之合理性与正当性直接影响到行政权力自身的权威性。行政权力的目的直接体现为政策目标，这是与国家目标相关的，其合理性与正当性也就反映了国家权威的合法性。拥有合法性的国家权威往往体现了能够为社会公众所接受的价值体系。合法性的政策目标是行政客体之所以服从的前提。行政权力目的的合理性与正当性也会影响到行政手段的正确与否。而不同的行政手段，又能产生不同的行政管理效果。当然，在某些情况下，正确的目的也可能产生某种不正确的手段。但是，从整体上讲，保证行政权力目的与手段的合理与统一，是实现有效政府的首要前提。

其次，影响行政权力行使程度的另一个因素是行政权力的强度。强度的大小取决于行政权力的结构，更取决于行政权力的基础。行政权力的结构无论是静态方面还是动态方面，一般是相对稳定的，只有在改革调整时期才发生明显变化，影响到行政权力强度。而行政权力的基础则经常以变量的形式出现。如前所述的行政权力的各种基础，基本上可以概括为两个大的主要方面，其一是分配的基础，其二是个人的基础。所谓分配基础，是指与职位相关的行政权力。它是通过行政权力分配而来的，在行政权力行使过程中体现为职务权威和法的权威。这种基础虽然与行政权力结构相关，也具有相应的稳定性，但因为行政权力人格化与非人格化的张力集中体现于此，所以其变动性也相当突出。加之，不同层次上及不同功能方面的职位权力，其权威的大小也是不一样的，因而在行使过程中的作用也各不相同。所谓个人基础，是指作为行政权力主体的个人自身可能带来的某种权力，包括品质、经验、知识、专长等方面的影响力。个人权力在行使过程中体现为人格权威和技术权威。这种权威的大小是因人而异的，所以，用人是行政权力行使过程中非常重要的环节。个人权力在行政权力行使过程中的作用不容忽视。在现实中，经常出现一种现象，因其在位人员不同，相同职位权力的行使程度也会有所不同，原因就在于此。

再次，影响行政权力实现程度的因素也包括行政客体的潜在能力问题。作为行政客体的个人，其财富的多寡、教育水平的高低、文化知识的多少和技术能力的强弱，都在很大程度上影响到行政客体的认知与行为能力，影响到客体对于政府政策与法令的认同与反应程度。就作为行政客体的社会集团与社会组织来说，它们潜在能力的最佳组合与整体效应，对其每一个成员能力的发挥都有很大的影响。

复次，影响行政权力实现程度的因素也包括行政权力作用的范围。范围的大小需要视权力强度、权力基础、权力手段、社会发展水平等情况而定。超越行政权力的能力发展，无视行政客体的认同，而一味追求过大、过宽的管理范围，行政权力在行使过程中就有可能发生衰减或衰变，影响行政权力的最终实现。所以，不论“最小的政府就是最好的政府”这一命题是否正确，我们至少可以认为，大政府未必就是好政府。

最后，影响行政权力实现程度的因素还包括行政环境问题。无论是政治环境、社会环境、文化环境和国际环境等外部环境，抑或行政文化、行政氛围等内部环境，都对行政权力的行使起着一定的制约作用。其中，一个国家的政治遗产和经济发展阶段是影响行政权力行使程度的重要因素。

三、行政权力行使过程中的负效应及其克服

（一）行政权力行使过程中的负效应

在经济与社会发展过程中，行政权力具有双重作用。一方面，它在维护社会秩序、推动经济发展和增进公共利益、保障公民权利方面会起到积极的能动作用。另一方面，行政权力也可能带来社会矛盾，阻碍经济发展、损害公共利益，甚至侵犯公民权利，起到消极的负面作用。所以，对于行政权力行使过程中有可能产生的负效应，必须引起足够的重视。行政权力的负效应是行政主体在行使权力过程中所产生的某种结果，这是一种违背公共利益和行政根本目的的现象。它主要表现为：

第一，利益倒错，公仆变成为主人。行政权力的根本目的是要实现表现为国家意志的公共利益。但是，由于行政权力在特定条件下的自利性，又由于行政权力在行使时必然有一个人格化的过程，亦即是说，行政科层制结构中需要安排大量拥有固定职位、并领取一定薪俸的公职人员。他们不可避免地都有自己的特殊利益。如果缺乏相应的利益协调机制和权力制约机制，公职人员不能通过正常渠道满足自己的利益要求，那么，在行政权力行使过程中，他们就有可能为了追求自己的特殊利益而置国家利益于不顾，用公共行政权力去满足私人的需要。加之在历史跨入文明社会的门槛后，权力“决定几乎所有的由社会所拥有的剩余产品的分配”。这样一来，行政腐败现象就很容易发生，公共管理者有可能变成贪官污吏，甚至由社会公仆变成社会主人。

第二，权力角逐，手段变成为目的。行政权力虽然是由社会中少数人行使的权力，但它应该是为全体社会公众服务的权力。从本质上讲，行政权力只是实现国家目的的一种手段。但是，由于行政权力自身的层次性能够带来利益的差别，加之行政权力又拥有有效的行为手段，这样，在行政权力行使过程中，人们就容易产生“权力崇拜”意识。在权力崇拜意识的支配下，人们有可能为追求权力而互相角逐，全然不顾自己肩负的使命，甚至把权力追求作为自己一切行为的主要目的，不择手段地往上爬，最后达到自己所不能胜任的职位。组织理论中著名的彼得原理就解释了这种现象。权力角逐的结果，会导致行政权力手段与目的的本末倒置。这比在官僚制度中因人们过分遵从而带来的组织“目标置换”要更为严重。

第三，权力僭越，职权扩张为特权。行政权力作为政治权力的一种，同样具有能够对社会价值进行权威性分配和再分配的功能。正因为如此，公职人员有可能利用手中的权力攫取私利。在正常情况下，行政权力不仅具有集中统一的特性，而且存在一种自然增长的趋势。当遇有权力行使对象不明、范围不清或其他有利可图的情况时，行政越权现象就更可能发生。而当遇有不利于自己的情况时，行政权力主体又总是尽量利用权力进行规避。这就是为什么特权现象在行政权力行使过程中时有发生的根本原因。

第四，传统惯性，导致权力滥用。在行政权力既归少数人所有、又归少数人支配行使的社会形态中，利益倒错、权力角逐和特权化等腐败现象是司空见惯的事情。在现代民主社会，行政权力本质上归全体公民所有。这本来是人类历史的重大进步，但由于经济与社会发展水平的限制，由于社会分工结构的制约，由于行政权力本身集中的特性，公共行政权力又不得不由少数人来行使。因此，在相当长的历史时期，行政权力依然保留着许多原有的特性。另外，这里还有行政文化传统的影响在起作用。正如恩格斯所言：“人们从小就习惯于认为，全社会的公共事业和公共利益像迄今为止那样，由国家和国家的地位优越的官吏来处理和保护”，所以，在行政权力行使过程中，上述腐败现象在一定范围和一定程度上还会有所发生。这种死灰复燃现象系由多种社会“基因”所导致的遗传现象。现代社会中行政权力的拥有者要正视这种现象，既不能惊慌失措，也不能掉以轻心，关键是要建立完善的权力制约机制，以防止并纠正行政权力行使的负效应。

（二）行政权力的制约机制

行政权力行使过程中负效应出现的原因多种多样，有政治背景的影响，有经济发展的制约，有社会心理的助虐，有文化积淀的掣肘，但更主要的还来自于行政权力作为权力自身的特性。

由于行政权力自身具有膨胀特性，在不受约束的情况下，其结果会是非常危险的。其实，任何权力在不受约束的情况下都会产生腐败。早在18世纪，孟德斯鸠就向人们揭示了这一规律。他明确指出，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。到了19世纪，约翰·阿克顿勋爵（Lord John Acton）又进一步将其概括为权力腐败定律，即“权力导致腐败，绝对权力绝对腐败”。这一定律到20世纪上升为政治理论的主要命题之一。正因为如此，对于行政权力的制约必须是与行政权力同生并存的东西。这就要求人们在完善行政权力的同时，必须建立完善合理的制约机制，以求最大限度地防止和克服随时可能出现的负效应。

行政权力的制约机制首先包括他律机制。孟德斯鸠认为，“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。分权与制衡是现代政治权力安排的必然规律。所以，他律机制在行政权力制约机制中带有根本性质。他律机制也就是其他政治权力以及行政客体对于行政权力主体的制约，这主要包括立法权力和司法权力等行政权力之外的国家权力的监控、政党政治权力的监督、舆论权力的监督、公民和公民集团的监督等多种形式。需要清楚的是，监督制约绝不等于干涉内部事务或越俎代庖，而是要通过法律制度形成一套规则体系，并形成发现违反规则和纠正违反规则的机制。这样，才能真正适应现代政治经济与社会发展的趋势，实现法治行政。

行政权力的制约机制还包括自律机制，即行政权力自身所应具备的防范措施与制度等，这主要包括利益协调机制、行政责任机制和行政伦理机制。行政权力的自律机制意味着，行政主体内部的利益分配与利益协调必须有一套健全完善的制度，行政主体必须具有明确的责任与义务并忠实履行之，公务人员必须忠诚努力、遵守纪律、执行法律、履行行政职责、服从上级指挥、尊重公民权利、关注社会未来。这里需要指出的是，自律机制必须是建立在相应的权利义务关系之上的机制，自律机制还必须和他律机制有机结合起来，行政权力才能真正得到制约，其行使也才能真正符合于公共利益，从而达成推动社会进步、实现社会和谐之目的。