第二节 行政权力分配

行政权力结构的层次性和行政权力目的的可分性，决定了行政权力不可能铁板一块地进行活动。它需要划分为若干系统和层次，并在此基础上进行分工，这就必然带来行政权力的分配问题。实际上，行政权力分配乃是行政组织内部的结构分化和功能分割问题，而行政机构的设置和职能配置就是行政权力分配的外在表现形式。

一、行政权力分配的方式与途径

（一）行政权力的分配方式

1．结构性分配。这是根据行政权力的层次性而对其所做的纵向垂直性分割。此种分配所形成的结果是行政组织的结构权力。结构权力使行政主体呈现出层级性的差别。结构性权力的大小应该与其所在权力层次的高低成正比，层次越高，权力也就越大。在结构性分配过程中，影响行政权力层级性的最直接最主要因素就是其权力幅度的大小。因此，处理好管理层次与管理幅度之间的关系，就成为行政机构设置的基本问题。

2．功能性分配。这是根据行政权力所承担的任务及其客体的状况而对它进行的横向水平分割。此种分配所形成的结果是行政组织的功能性权力。功能性权力使行政主体呈现出职能上的差别。功能性权力的大小往往同功能本身的重要程度呈正比，功能越重要，权力也就越大。行政权力的功能性分配在具体行政组织当中，就表现为行政机构设置中部门与部门之间的关系安排。

结构性划分与功能性分割是行政权力分配的两种基本方式。这两种分配方式使行政权力主体在每一个层次、每一个部分都拥有相应的权力。作为行政权力总体运行过程的行政管理活动，就是在这些分配基础上实现的。

（二）行政权力分配的途径

行政权力的分配主要是通过逐级授权的途径实现的。所谓行政授权，就是较高层次的行政主体授予下级行政主体以一定的责任与管理权限，使下级行政主体在上级的监控下获得某种自主行使的权力。这种授权是按照行政权力的层级性逐级实现的，上级行政主体通过法律或条例，将行政权力按照层级原则授予下级，逐级类推，然后由各级领导负责完成相应的任务。行政授权不仅仅是行政权力结构性分配的主要途径，而且在行政权力的功能性分配中也是常见的基本途径，其用途很广，形式多样。对此，本章下一节将专门论述。

行政权力分配的另一种途径是所谓权力下放。这是现代社会许多国家为实现治理活动的因地制宜或因事制宜，而对行政权力进行的一种分配。权力下放与逐级授权不同。行政权力一旦下放后，上级行政主体只做一般原则上的指导与检查，不过多干涉下级行政权力的具体行使。比较而言，逐级授权只是为了执行任务的方便而采取的一种措施，它一般不影响上级行政主体原本拥有的行政权力。权力下放不像逐级行政授权那样，可以经常性、普遍性地运用。它只存在于一定条件下行政权力的结构性分配当中。

行政权力分配的再一种途径就是权力“外放”。所谓“外放”，是针对权力下放而言的。与权力下放旨在解决行政主体内部相互之间的权力关系不同，权力外放主要在于解决行政权力主体和社会权力主体之间的关系，实际上也就是行政组织与社会经济组织之间功能的重新划分。由于行政权力外放涉及政府与社会的关系，触及国家治理过程中带有根本性的问题，所以它只有在国家行政权力体制进行根本调整时才大量出现。世界上曾经出现的关于“大政府”“小政府”的讨论，中国行政改革中的政府职能转变，都涉及这种权力分配途径。

行政权力分配还有一种常见的途径即地方自治。这是中央和地方之间行政权力分配的特殊形式。这种特殊的权力分配途径在不同国家有着不同的情况。在单一制国家中，地方自治权力往往是由中央政府规定的，这种自治权力与中央政府的权力相一致。为了提高行政效率，或由于某种政治原因，地方自治权力的大小可能会因国家政策不同而有所增减。此其一。其二，在复合制国家当中，尤其像美国、瑞士等联邦制国家，其地方行政机构的自治权力往往是地方所固有，待中央政府成立之后通过相互约定而保留下来的。在相互约定的情况下，地方自治主体所拥有的行政权力是中央政府所不能随意侵犯的。

（三）行政权力的再分配

行政权力的分配不可能是一劳永逸的事情。因为社会变化不断带来行政权力客体的变化，人们的认识也在不断地深化和提高，行政权力自身也有一个逐渐发展的过程，所以，行政权力分配还涉及一个不断的再分配问题。行政权力的再分配一般有两种情况：一种是外源型行政权力再分配，即随着整个社会利益的调整和政治权力的再分配而进行的行政权力再分配。由于社会政治经济状况发生了重大变化，社会利益结构的重新组合引起经济体制的变革，或引起政治体制的变革，或者是引起政治体制、经济体制同时发生变革。在这种情况下，行政权力由于受到来自行政体系外部的巨大压力，需要进行变革性调整。此乃行政管理体制的全面改革。另一种是内源型再分配，即在既定的政治、经济体制之内，由于行政体系内部的权力主体或对象发生了局部变化，行政权力需要做小幅度调整，在计划、组织、人事和服务的产出等方面发生相应变化。这种情况称作行政改组，主要表现为机构的改变、撤销、合并甚至扩大等，且属于行政组织内部经常发生的保持平衡的行为。行政改组的主要原因可以概括为六个大的方面：“（1）机构所在的地区扩大，人口增加或者接受服务的人数增加；（2）由于面临新问题，机构的职责有了改变；（3）某项政府计划的宗旨有了改变；（4）新技术、新设备和先进知识的影响；（5）人员资格有了改变（通常指提高）;（6）由于上级有所行动，常使下属单位发生改变”。

可见，行政权力再分配并不总是带来体制的根本变革。与行政权力再分配的两种情况相适应，作为其外在表现形式的行政改革表现为两种情况：一是作为外源型行政权力再分配表现形式的突破性改革，即新旧行政体制的交替；二是作为内源型行政权力再分配表现形式的经常性改革，即行政体系通常所进行的小幅度的个别调整。两种形式的行政改革，都推动了行政权力的不断发展。

（四）行政权力的人格化

行政权力主体包括人的因素，行政权力的客体也包括人的因素，行政权力的运行只有靠人才能实现。这一方面要有行使权力、发号施令的人，另一方面也要有服从命令、听从指挥的人。因此，在行政权力分配过程中，权力与人的结合就成为关键的一环。这种结合过程便是行政权力人格化的过程，行政权力人格化的过程通过人事行政过程而得以实现。无论是结构性行政权力，抑或是功能性行政权力，都包含着一系列的职位，这些职位都是需要人来承担的，行政权力的分配最终也是将权力授予特定的人。只有在人发挥了作用之后，行政机构才具有活的动力，整个行政权力主体也才能运转起来。

但是，从本质上讲，行政权力分配的对象是特定的行政职位，而不是具体的人。人只有在取得了一定的职位之后，才拥有行政权力。这种与职位相联系的权力就是职权。虽然整体的行政权力属于公共权力，但当其分解为具体的职权之后，它就与占据一定职位的人的利益产生了相关性。这样，如果没有对于拥有自己利益、占据相应职位的人的约束，滥用职权的现象就不可避免会出现。所以，马克斯·韦伯在论述行政权力时特别强调非人格化的意义。他认为，行政管理必须采取合理的形式主义，用义务的压力取代感情的支配，用人人平等的观念取代因人而异的做法，用非个人制度的规则取代个人号令，以对法和制度规范的服从取代对个人命令的服从。行政权力非人格化的根本在于制度化。“行政管理就是在法律规则限制之内，并且根据一些得到团体制度许可的、甚至没有违迕团体制度的、可以普遍标明的原则，合理地维护团体制度所规定的利益”。当然，由于韦伯过分强调义务的压力和团体的利益，其非人格化论断也遭致许多攻击。实际上，人们对于韦伯的批评在很大程度上反映的是行政权力人格化与非人格化之间内在的张力。如果我们充分考虑权利义务之间应有的对应关系，将个人的情感和利益也纳入权利义务关系当中，韦伯所谓非人格化的制度安排也未尝不是有效的解决方案。

鉴于人格化与非人格化之间的冲突，在行政权力分配过程中必须认真处理好权力、机构、职位和个人之间的关系，建立合理界定权利义务关系的制度化机制。所以，与制度化相应的“普遍标明”的原则，就成为行政权力分配过程中必不可少的了。

二、行政权力分配的原则

在行政管理实践中，确保行政权力的合理分配，是各级行政主体有效行使行政权力的基本前提和重要步骤。为此，行政权力分配必须遵循相应的分配原则。

（一）程序必须合法

合法性是行政权力的重要特征，也是其运行的根本保证。行政权力分配首先必须严格按照合理—合法的规则进行。只有程序合法，行政权力才能保证有明确的法律依据，也才能获得行政客体乃至全社会的认可与接受，从而也才能具有足够的权威。行政权力的合理—合法性要求：第一，上级行政主体在分配权力的过程中要本着合理的行政目的，依照明确的法律法规来进行分配，不得随心所欲；第二，应兼顾层次性与功能差异两种因素，适当进行权力分配，过大或者过小都是不足取的；第三，行政权力分配不能以人为基础，必须以事为准绳，从而保证权力的稳定性。

（二）职权必须分明

在行政权力分配过程中，每一个层次、每一个部门的权力都必须做出明确无误的规定。权限划分既要考虑到行政主体内部上级的权力控制能力和下级的权力承受能力，又要考虑到行政客体的范围等问题。行政权力分配的对象既不能有职无权，也不能权大于职。职位与权力要保持切实的统一，否则，就会引起行政组织内部的矛盾，甚至会发生权力争夺现象，导致某种无序化状态，影响行政管理活动的正常进行。

（三）权责必须一致

比职权更本质的东西是职责，也就是与职权相应的责任和义务。权力与责任、义务是不能分离的。行政权力来自公民及国家政治机关的授权，也来自上级行政机关的授权。因此，要对其授权的主体负责，行政权力所要负起的责任既包括政治层面的责任，也包括管理层面的责任。每一级的行政权力主体既要对公民、宪法及国家政治权力负有相应的政治责任和义务，又要对它的上级机关、行政法规和行政制度负有相应的责任。权责分离的现象，无论有权无责抑或有责无权，都是在行政权力分配过程中所应该防止的。不仅如此，权力的大小也必须同责任的大小相一致。权大于责会导致权力滥用，责大于权会导致工作无法开展。所以，在行政权力的分配过程中，还应该把握权力与责任的匹配。行政责任一般是通过法律后果表现出来的，权责一致是实现法治行政、建立法治国家的重要步骤。

（四）权利必须明确

行政权力主体完成职责的过程就是承担义务的过程。人们知道，没有无权利的义务，也没有无义务的权利。因此，权利和利益问题在行政权力分配过程中也是一个不容忽视的因素。行政权力分配必须考虑每一个行政主体在恪尽厥责后应得的利益和应该享受的权利。满足了这些要求，行政权力的行使才能获得现实的动力。需要指出的是，和权利与利益直接相关的应该是行政责任，而不能简单根据权力的大小来进行分配。否则，不仅责任无定，行政权力分配过程本身还会成为官本位滋生的土壤。

（五）内容必须全面

在行政权力分配过程中，各级行政主体都应获得与其权力层次及功能相一致的全面的职权。权力主体在人权、财权和物权各方面应该齐备，缺一不可。行政主体既要有权指挥一定数量的下级人员，又要有权调配和使用一定数量的物资或一定数额的资金。同时，各级行政权力主体在如上所述的职位、权力、责任和权利、利益等方面，也必须实现完整的结合。唯有在分配时保证内容的全面，行政权力才能成为完整统一的体系而发挥作用。

三、行政权力分配过程中的相关问题

（一）行政权力分配与政治授权的关系

行政权力是一种执行性的权力，它来自于人民及其代议机关，这便是政治授权问题。

政治授权也有层次之分。譬如在中国，全国人民代表大会与中央行政机关之间、地方各级人民代表大会与地方各级行政机关之间，都存在政治授权关系。这种授权与行政权力分配过程中的行政授权是不同的。行政权力分配是行政权力体系内部不同层次主体之间的权力分配，而政治授权则是行政权力的外部来源。不同层次的政治授权可以看成是对行政权力在多级分配过程当中能量消耗的补充。政治授权和行政授权之间的区别，实际上是立法权力与行政权力之间的关系问题。

（二）集权与分权之间的关系

与行政权力的两种分配方式相适应，行政权力分配当中的集权与分权关系也包括两种情况。一种是结构性权力的集中与分散问题，即国家行政机关内部中央与地方、上级政府与下级政府之间的关系。另一种情况是功能性权力的集中与分散问题，即在行政职能和任务方面权力主体对于客体之间的关系。前者乃“集”与“分”的关系，后者乃“收”与“放”的关系。无论是集分关系，还是收放关系，都必须使权力在集中与分散之间保持一个恰当的度。行政权力过于分散会使行政工作迟滞不前乃至宏观失控，行政权力过于集中又有出现专制甚至是独裁的可能。随着社会公共事务的逐渐增多，行政客体日益庞大，行政环境更加复杂多变，上级行政机关又无力事事过问，适当地分散权力给下级主体或客体也是大势所趋。

（三）权利与义务之间的关系

在行政权力分配过程中，还有一个现象值得注意，那就是行政主体因为特殊需要，具有某些不受一般行政法规约束的权力，这些权力美国行政法将其称为行政特权，而法国习惯上称其为“公务优先权”，我国也有人把它叫做行政优先权。行政特权实际上是一些法定的特殊权力，它主要有几种情况：（1）某些行政主体为保卫国家利益、维持公共秩序，有权在特殊情况下采取必要的措施，包括一些同保护人身自由、集会和言论自由等公民权利相冲突的紧急状态；（2）某些涉及国家安全、对外关系等方面的行政决定或行政措施的审查权，往往有专门的国家机关去执行；（3）某些担任特殊公职的行政人员，如在行政机构中执行监督、审查或准司法职责的行政人员，享有某种保护其工作进行的行政豁免权；（4）行政主体还拥有获得社会协助权以及其他的非常情况下的自由裁量权等。

行政特权是一种很特殊的权力。它的授予，固然能满足工作的某种需要，但处理不好又可能导致非法侵害公民的正当权利。实际上，行政特权的特殊还表现在另一个方面，特殊的权力意味着特殊的权利，它是以特殊的义务为前提的。对于牺牲相应权利的公民而言，他们需要行政主体尽到特殊的义务来交换。行政主体与客体之间这种特殊的权利义务关系也仍然是一种对应关系。行政主体不能只享有特殊权利而不履行特殊义务。从法理上讲，“行政权一旦形成，便与公民权利结成一种既互相依存，又相互对立的关系。在行政主体与相对方形成的关系中，一方权力（权利）的实现，要求另一方履行相应的义务。每一方既是权利主体又是义务主体，双方的权利义务在总体上应是平衡的。”因此，行政特权的授予必须谨慎，既要有特殊的需要作为前提，又要有特殊的责任义务作为基础，执行时也要有一定的制约机制，而且还必须符合宪法的规定。在行政权力分配过程中，绝不因为行政特权而导致行政机关或行政人员不受任何法律约束的“特权”现象，导致只拥有行政特权而不尽特殊义务和责任的“特殊公民”。