第三章 行政权力

第一节 行政权力概述

一切行政活动都是通过行政权力的运行来实现的。“行政管理的生命线就是权力。权力的获得、保持、增长、削弱和丧失是实践工作者和研究者所不能忽视的。忽视了这点，其后果几乎可以肯定就会是丧失现实性和导致失败”。无论就逻辑而言还是从实践来看，如果一个行政机构缺乏相应的权力，那么这个行政机构在行政管理中就会丧失实际的效力。因而，行政权力是一切行政现象的基础。人们对于行政权力的探讨由来已久。它作为一种权力现象，既有一般权力的共同特征，又有着不同于其他权力的特殊内容、结构功能和发展规律。

一、行政权力的涵义

在人类社会生活当中，凡是有组织的地方都存在权力现象。一般说来，权力是根据行使者的目的去影响他人行为的能力，其内容包括主体、客体、目的、作用和结果等方面。人们依据不同的标准，将权力作了多种不同的划分。如果就其性质而言，权力可以划分为政治权力、经济权力、社会权力等等。不言而喻，行政权力属于政治权力中的一种。

那么，什么是政治权力呢？简而言之，政治权力就是某一政治主体依靠一定的政治强制力，为达到某种目标而在实际政治过程中体现出来的对于政治客体的制约能力，凭借这种制约能力，政治主体拥有对于社会价值的支配手段。在这里，政治主体主要指政府、政党和其他社会政治集团、社会政治人物等。社会价值是指具有某种社会效用的东西。它既包括像财富、人力资源、自然资源等经济方面的东西，也包括诸如地位、机会、知识、荣誉等非经济方面的东西，还包括政治权力本身。

行政权力作为政治权力的一种，它是国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。行政权力的这一定义，包括以下五个方面的主要内容：

第一，行政权力的主体必须是国家行政机关及其工作人员。

通常，人们对于行政权力主体的理解是不尽一致的，这有狭义、较狭义、广义之分。狭义的理解认为，行政权力的主体就是狭义的政府，亦即国家行政机关。较狭义的理解认为，除国家行政机关之外，立法和司法机关或者其中的某些机构都可作为行政权力的主体，原因在于立法和司法机关当中都有执行性的行政事务存在，也就是说，行政主体应该是广义的政府。广义的理解认为，行政权力普遍存在于各种公共组织当中，因而行政主体也就等于是公共管理主体。照此说法，不仅政府，就连非政府组织、政党和各种社会团体也都可以成为行政权力的主体。

我们认为，行政权力主体应该是国家机关中的一种，即专司行政管理职能的行政机关。至于其他国家机关、非政府组织和其他各种社会组织，它们为开展其业务活动，也具有负责组织管理工作的机构。对于这类机构，我们称之为“准行政主体”。“准”表示程度上虽不完全够，但可以作为某类事物看待。“准行政主体”所拥有的管理权力尽管和行政权力有诸多相似之处，但不具备行政权力的全部功能和特征，故只能把这些权力叫做“准行政权力”，或曰“行政性权力”。现代治理理论从管理的公共性特征角度，把行政主体和准行政主体都归为公共管理主体的范畴。

第二，行政权力的根本目标，是通过执行国家的法律和政策有效地实现国家意志。

国家意志集中体现国家利益。不管国家利益是代表全社会，还是代表某些强势集团，抑或代表某种社会阶级，从形式上看它都以公共利益的面目出现。公共利益既不简单等于某种社会集团或党派利益，也绝不是各种不同社会利益的简单相加，而是体现为在国家意志形成过程中各种政治势力意志的合力状态。在现代社会中，公共权力通过一定的宪政制度安排而体现为国家权力，公共利益则通过一定的宪法原则而体现为国家意志。公共利益和公共权力都是某种特定的力量均衡结构。在实际的政治力量对比中，强势集团往往占据优势地位，所以从本质上讲，国家意志主要代表的是社会强势集团或阶级的利益。尽管如此，又由于行政权力的“公共性”是其在全社会获得合法性的基础，国家利益也不得不以公共利益的面貌出现。是故，执行国家意志并实现社会的公共利益，属于行政权力的内在要求。作为力量对比的均衡结构，公共利益不可避免地会带有时间和空间方面的相对性，公共权力自然也会受到时空结构的限制，超越时空就有可能失效。因而，行政权力在实现国家意志的过程中还必须体现出时空范围内的有效性。卓有成效是每一个国家行政机关所必须追求的。如果说实现以公共利益为核心的国家意志是行政权力根本目标的话，那么效率问题就是一切行政权力的直接目的。

第三，行政权力的作用方式主要是强制性地推行政令。

行政权力要有效地执行国家意志，其所推行的政策、法律、法令等都应当是行政客体所能够顺利接受，并且是必须接受的。为此，行政权力就不仅需要合法性的基础，它同时也离不开必要的强制手段。恩格斯在论及权威的作用时就曾经认为，一方面是一定的权威，不管它是怎样形成的，另一方面是一定的服从，二者都必不可少。不管社会组织的条件如何，组织管理中权力运行的“首要条件也是要有一个能处理一切所管辖问题的起支配作用的意志”。马克斯·韦伯更是明确提出，持续的行政管理不仅需要行政客体对于行政权力及其权力主体合法性的承认，而且，需要物质报偿和社会荣誉两种显示个人利益的手段，需要“那些必要时要应用有形的暴力所需要的履行职责的手段：人的行政管理班子和物的行政管理手段”。当然，行政权力作用方式中并不排除非强制的手段。即便如此，强制力也是作为行政管理的一种基本依靠力量而经常存在的。至少，行政管理的持续和有效实施总是以暴力的威慑作用为后盾。从行政法意义上讲，行政主体所拥有的权力在起作用过程中转化为具体的行政职权。行政职权的内容主要包括行政立法权、行政命令权、行政决定权、行政检查监督权、行政制裁权、行政强制执行权、行政裁判权等。这些内容无一不带有强制性色彩。

第四，行政权力的客体包括所有的居民及其所组成的各种社会组织和集团，囊括领土范围内的整个社会。

众所周知，国家权力具有普遍性。国家权力的普遍性主要是通过行政权力对全社会的普遍作用而体现出来的。作为国家权力的重要组成部分，行政权力不像政府之外的其他组织权力那样囿于一定的范围，这就决定了行政权力客体的普遍性。对于其他准行政权力来说，其客体都或多或少有一定的局限性，或者是局限于某个单独国家机关的某些情况，或者是限于社会上某一个单独的组织、团体及其成员。行政权力的限度只是在于，它在规范和调控社会公共事务的同时，一般不涉足具体社会组织的内部事务和社会成员的私人事务。这是行政权力功能性质的限度，而非其客体范围的限度。对于行政主体而言，它在管理整个社会的过程中，依据社会事务的性质而确定自己的权力限度。对于行政客体而言，它既接受行政权力对于其所涉及的公共事务的管理，同时本身又存在具有自主性领域。

第五，行政权力的性质是一种由社会上少数人行使的管理权力。

在人类历史上，从传统农业时代到近世工业时代，再从工业时代到当今的信息时代，行政权力的实施都是由少数人推行的。这种现象实际上是一种社会分工的结果，即权力所有者和行使权力的管理者之间的分工。相对于执行者而言，权力所有者是一个多数人的集合。在政治社会中，权力所有者表现为社会中强势集团的整体，而权力的执行者则由占社会少数的管理者来担当。行政权力的这种性质在现代社会表现得尤为明显，这和当今社会权力来源的重大变化有关。就一般意义而言，权力的来源主要有三：人格、财产和组织。在当代，“权力愈来愈少地产生于拥有财产，正如权力愈来愈少地产生于人格一样，其首要原因是组织的兴起。确实，在政府中，源于组织的权力已大范围地超过了源于财产和人格的权力”。由于组织技术上的需要，组织管理需要由特定管理知识的职业管理者来承担，这就决定了行政权力主体更加明显的少数人特征。多数人的参与只能让少数管理者行使权力的方式有所改变，但改变不了少数人管理的本质。

二、关于行政权力的主要学说

自从国家产生之日起，行政权力就成为国家治理社会、乃至国家政权体系本身运作所不可或缺的重要权力手段。随之，人们对于行政权力的认识与研究也便开始展开并随着历史的发展而不断深入。

（一）早期分权学说

人们对于行政权力的认识最早发端于分权学说。一般认为是亚里士多德（Aristotle）开了分权学说的先河。他在《政治学》一书中将国家权力分为三种机能：议事、执行和审判。古罗马的波利比阿（Polybius）在描绘古罗马体制特征时，又孕育了元老院、执政官和平民大会之间相互制约的思想萌芽。虽然古代的三种权力与近代以来的三权分立内容有许多不同，当时执政官的执行权力与现代行政权力也不能等量齐观，但是无疑的，早期分权学说所描述的执行权力属于行政权力的重要组成部分。

（二）三权分立学说

近代意义上的分权学说是从洛克（John Locke）开始的。而集分权学说之大成、明确划分国家权力的是查理·孟德斯鸠（Charles Montesquieu）。他把国家权力划分为三种：立法权代表国家的一般意志，行政权主要执行国家意志，司法权则主要在于保护民众的利益。后来，人们又将三权分立深化为立法、行政和司法三种权力的机构分立、职能分工和人员分离的诸项具体内容。现代政治学进一步发展了以三权分立为代表的分权学说，通过研究分权之后出现的权力不平衡现象，强调了分权基础上权力制衡的重要意义，人们对于行政权力的认识也日趋深化。战后初期美国著名行政学家保罗·阿普尔比（Paul Appelby）就是这方面的著名代表人物。

（三）政治与行政二分法

一般认为，近代德国学者乔汉·布隆赤里（Johann Bluntschli）较早提出了将政治与行政分开的思想。行政学创始人伍德罗·威尔逊以及社会组织理论之父马克斯·韦伯都对此做了进一步的继承与发展。美国政治学家古德诺全面阐明了“政治与行政二分法”的理论。古德诺认为，国家只有政治与行政两种权力。其中，“政治与政策或国家意志的表达相关，行政则与这些政策的执行相关”。这种区分是与资本主义民主制度的要求分不开的。二分法与三权分立相对应，它把行政权力作为一个独立的领域来看待，促成了行政科学的诞生，从而为对行政权力的专门研究奠定了基础。然而，进一步的研究表明，政治与行政二分法对于权力所进行的分割过于简单化，在解释复杂多变的权力运行时显得力不从心。因此，它先是遭到管理决策学派的反对，后来又遭到新公共行政学派的反对。但是，管理决策学派和新公共行政学派对于政治权力和行政权力之间的关系，并未能给出令人满意的解释。经过长期的探索，20世纪末期出现的新管理主义又在政治与行政二分法的基础上，对于政治权力与行政权力之间的交互作用进行了专门研究，提出了国家治理权力问题，在一定程度上克服了政治与行政二分法的局限性。这也可以说是对政治与行政二分法的新发展。

（四）五权宪法学说

五权宪法是孙中山先生在借鉴西方三权分立学说的基础上，结合中国的政治传统所创立的一种学说。五权宪法将国家权力分作立法权、司法权、行政权、监察权和考试权五种。这是孙中山在总结西方历史并看到了三权分立的弊端之后，为克服行政权力膨胀趋势而提出的设想。五权当中的考试权就是指国家录用公务人员时要通过考试选贤任能，监察权也就是要对行政官员进行监督。可见，在三权基础上所增加的考试权和监察权，实际上是从三权之中的行政权里分离出来的两大权力。五权宪法学说表明，孙中山对于行政权力的复杂特征已经有所察觉。

（五）议行合一学说

议行合一理论既不同于三权分立学说，又不同于政治与行政二分法的学说，这是马克思主义的观点，认为行政权力与立法权力是统一的。法国巴黎公社首创了议行合一的先例。公社兼有立法和行政两种权力，并统一行使这两种权力。马克思对这种形式给予了充分肯定，后来列宁又对此进行了进一步阐述。随着社会主义理论与实践的发展，议行合一理论日臻完善，其形式也渐趋多样化。在议行合一的权力结构当中，民主集中制原则成为权力运行的基本原则。后世的社会主义国家比之巴黎公社虽然有所改变，分别设立行使立法权力的代表机关、行使行政权力的执行机关和行使司法权力的司法机关，但执行机关由代表机关产生，对代表机关负责，向代表机关报告工作，并接受代表机关的制约与监督。这从原则上讲仍属于议行合一。可见，议行合一在当代并非是议行不分，而是在现代社会权力的所有者与执行者分离条件下解决二者关系，保证权力执行者切实执行权力所有者意志的重要理论。从理论上讲，议行合一不仅可以克服行政权力失控的现象，而且更能够体现民主原则。它把政治上的民主与行政上的权力集中统一特性有机地结合在一起。

（六）组织权力学说

组织权力学说是组织理论产生之后出现的一种权力学说。它从组织的角度来研究行政管理权力的各个层面。从一般组织的共同意义出发，这种学说把行政权力视为组织中的权力。组织权力学说所着意研究的是行政权力作为一般组织权力的功能和特点，其主要代表人物包括阿道夫·贝利（Adolf Berle）、赫伯特·西蒙、约翰·加尔布雷思（John Galbraith）、米歇尔·克罗齐埃（Michel Crozier）、诺顿·朗（Norton Long）、詹姆斯·马奇（James March）和杰弗里·普费弗（Jeffrey Pfeffer）等人。他们认为，组织权力普遍存在，其重要功能在于建立和维持特定的秩序。根据普费弗等人的总结，组织权力学说倾向于把权力看成是一种结构现象。在组织权力学说中，一个明显的特点是表现在对决策问题的重视。行为主义研究方法在美国社会科学界兴起之后，以赫伯特·西蒙为代表的行政学家看到了政治与行政二分法的缺陷，认为它没有表达出行政权力的本质内容。他们认为，行政权力不简单表现为纯粹的执行，决策同样是其重要的基本功能。诺顿·朗则把行政权力放置于整个政治权力之中进行研究。普费弗等人在研究决策权力的基础之上，进一步探讨了组织内部的权力与政治问题，提醒人们注意在决策过程中权力的地位和作用。

上述种种学说，从不同的侧面对于行政权力作了一定程度的分析，并在一定程度上揭示了行政权力的本质和运行规律。然而，由于它们大多并非是对行政权力所做的专门研究，因而面对复杂的行政现象，这些学说对有些问题还不能做出令人满意的解释。因此，作为专门的行政科学，有必要全面正确地解释行政权力的实质与特征，并阐述其运行规律，对行政权力做进一步的研究。

三、行政权力的结构

行政权力结构建立在行政管理活动中权力分工的基础之上，它指的是行政权力整体性的关系状态和有序性的活动过程，既包括行政管理中权力安排的静态结构，也包括行政管理中权力运行的动态活动过程。

（一）行政权力的静态结构

行政权力的静态结构是指行政权力与其行使主体结合之后所形成的一种网络架构。它表现为行政权力关系及其制度安排的总格局，是行政管理活动赖以展开的基本框架。构成行政权力静态结构的首先是纵向的层级结构。行政权力的层级结构简称层级制，它与行政组织体系的金字塔结构相一致，表明行政权力主体在垂直方向上的差异，是组织直线权力的体现。马克斯·韦伯将这种结构称为科层制或官僚制。

构成行政权力静态结构还应当包括横向的部门结构。但是，行政权力的这种横向结构往往被人们忽略。必须看到，除去垂直方向上的差异外，行政权力尚包括水平方向的差异，这主要来自行政管理活动所需要的专业化分工，表现为功能、资源、技术、信息等方面的差别。横向结构属于组织职能权力关系和参谋权力关系的结构，此类权力关系同直线权力关系相比，不能不说是有限的。一方面，此类权力是由直线权力分割的结果，另一方面，它们若无限扩张，便可能削弱直线权力。所以，横向权力关系在行政权力结构中的定位非常重要。

（二）行政权力的动态结构

广义而言，行政权力是一种政治权力。因而，它和政治权力一样，其动态结构也是由权力作用的方向、方式、轨道、层次、时间和结果等要素结合在一起所构成的权力运行模式。虽则行政权力的这种模式离不开静态结构的框架，但它所构成的动态结构却更能够体现行政权力的实际内容。

第一，行政权力是一种矢量，其作用方向和轨道具有明显的指向。在行政权力运行过程中，它的作用呈现出自上而下的方向，其轨道呈伞状放射。这种结构恰恰与行政权力金字塔式的组织结构相一致。之所以如此，是因为行政权力的发生机制和国家意志的形成相关。统治集团的意志通过社会意志的形式集中到一个最高点，行政权力才开始发挥作用。也正因为如此，行政权力的势能很高，作用范围很广。为了政令统一，为了使国家政策得以普遍地有效贯彻，行政权力运动必然表现为一种自上而下的方向，并作用于放射状的层级轨道当中。

第二，行政权力的运行呈现明显的层次性，其中间过程存在许多中介。行政权力运行的这种层次性通过行政组织的层级结构体现出来。国家行政体系从中央到地方再到基层按照严密的层次进行划分即是如此。法约尔、韦伯等人就此进行过经典论述。行政权力的层次性使得行政管理的主体和客体之间不能简单发生直接作用，而是要经过若干中介的传递过程。因此，在行政权力的实际运行过程中，其“衰减”或“折射”就不可避免。在行政管理实践中，要解决好管理层次问题，就必须把握上述因素的变化。与行政权力衰减问题相关，尚存在一个层级化地补充行政权力的问题，这就是政治权力对于行政权力的逐级授权。因而，处理好代议立法权与行政权力的关系，也是行政权力运行层级结构的重要内容。

第三，时间在行政权力动态结构中是一个必不可少的因素，此乃行政权力的动态结构和静态结构之间的最大区别。行政权力的运行必须在有效时间内起到应有的作用，否则将失去其活动的意义。所以，行政效率问题就成为行政权力运行的基本原则和直接目的。行政效率与行政权力作用的方向以及行政权力的层次性等因素都有着直接的关系。行政权力方向的偏差或层次过繁都会影响到行政权力运行的时间，进而影响到行政效率的高低。于是，行政权力动态结构当中的层次因素和时间因素之间存在某种冲突。法约尔所提出的“跳板原则”就是针对这一问题的方案。

第四，行政权力动态结构中还应该包括权力作用的结果，这是反映行政权力结构效应的因素。行政权力作用的结果主要体现为行政权力客体服从于主体的状况，亦即社会成员及其所赖以存在的组织对于政府的服从情况。结果的如何反映行政权力强度的大小及其运行状况，也是检验行政权力之目的和公众需要之间距离的重要标尺。在实际的行政管理过程中，行政权力作用的结果表现为政府绩效，对行政权力作用结果的测量演变为专门的绩效评估技术。

四、行政权力的特征及其与其他权力的关系

（一）行政权力的特性

通过对行政权力内容的分析可见，行政权力具有一般国家权力所表现出的合法性、强制性和普遍性等特点。然而，我们同时也看到，行政权力具有独特的结构，这又是它不同于一般国家权力的，也就是说，行政权力还有着自己独自的特性。这些特性主要表现在：

1．公共性。作为一种国家权力，行政权力本来就属于公共权力，公共性自然是其主要特征。它的运作集中体现为公共管理和公共服务等活动，其目的在于提供公共物品、维护公共利益。但因为集体物品的非排他性，行政权力的公共性又引发一系列问题。我们认为，公共利益乃公众利益制度化的表现，是一种动态平衡结构。而作为公共权力之一的行政权力，就是公共利益制度化的重要手段。至于行政权力采取什么样的制度化机制才能体现公共利益，则又是一个众说纷纭的问题，或曰通过市场式的廉洁高效机制来实现，或曰通过政治性的公众参与机制来实现，或曰通过应变式的惠民机制来实现，或曰通过解制式的政府活力机制来实现。实际上，这些模式都是在不同时期或不同领域行政权力组织机制和运行机制的不同表现，并不存在非此即彼的选择。各种模式都是围绕行政权力的公共性而产生的制度化机制。

2．手段性。行政权力本身不是目的，而是实现目的的手段。行政权力要实现的目的并非产生于行政系统本身，而是来自于行政权力之外。从法理上讲，行政权力属于派生性的权力，是经公民政治授权或经立法权力委任之后产生的，它必须执行赋予它权力的公民或国家立法机关的意志。所以，威尔逊在其行政学的开山之作《行政学之研究》当中就曾揭示道：行政管理就是“政府的执行、政府的操作”。毫无疑问，行政权力也具有决策功能，但这种决策功能不同于立法决策权或政治决策权。从整个国家权力的运行过程来看，行政权力是在立法权力的输出功能之后起作用的，行政决策属于国家权力输出过程中的决策。如果说输入过程是国家目的的形成过程，那么，输出的过程乃是通过一定的手段实现该目的的过程。行政权力所充当的正是这种手段。它与政治权力相比，不能不说更加带有策略性和手段性。

3．自主性。行政权力的自主性首先是其相对独立的特性，也就是说，行政权力与其他国家权力和社会组织、公民个人的权利不同。这些不同主要表现在两个方面：即相对于社会权力的独立性和相对于统治权力的独立性。行政权力相对于社会权力的自主性源自于其公共性。马克思认为，“正是由于私人利益和公共利益之间的这种矛盾，公共利益才以国家的姿态而采取一种和实际利益（不论是单个的还是共同的）脱离的独立形式，也就是说采取一种虚幻的共同体的形式”。这也就是说，行政权力所代表的利益，是独立于社会上各种单个的或集体形式存在的特殊利益之外的，公共政策应该免受个别势力的直接干预。行政权力相对于统治权力的自主性，主要指它在执行管理国家事务和社会公共事务的功能时，必须保持社会公平，而不能偏向于某个强势集团。作为执行国家法律的权力，它必须坚持非人格化的原则。否则，社会分利集团将会导致大量排他性政策的出现，违背政府提供公共物品的原则。而且，如果分利集团的增多“加剧了利益分配斗争、增加了法律的繁文缛节、强化了政治统治、激化了讨价还价、造成了协议的复杂性”，这将大大降低社会活动的效率和经济生产率。行政权力自主性还有一种更为具体的表现形式，即行政权力在行使过程中所表现的自由裁量性质。对于相当一部分需由行政主体自己决定是否采取行动和如何采取行动的职权，法律只规定原则，行政主体可在法律范围内以合法手段自由行使之。当然，由于行政权力独立于社会权力和统治权力的特性，加之其本身手段性所带来的操作性、技术性和事务性，它也存在用自身利益置换公共利益的可能性；自由裁量权的不当使用，也可能会损害公民权利和其他公共利益，这些都属于非常态的行政权力自主性。但是，行政权力作为执行国家意志的手段，并不是而且也不能是完全脱离于政治权力之外的东西。所以，行政权力的自主性也只能具有相对意义。

4．一元性。行政权力的一元性表现在三个方面：其一，在一个国家内，拥有和行使行政权力的组织系统只能是一个，否则，如果存在其他主体的干扰，行政权力的强度、轨道和效能都将受到影响，这最终还会影响到行政权力目标的实现。其二，在一个国家的行政系统内部，只能存在一个权力中心。政出多门必然带来行政客体的无所适从。由于行政权力作用方向和方式的特殊性，集中和统一就成为行政权力的固有特点。所以，首长负责制是一般行政管理机关的领导原则。其三，行政权力的一元性还表现在行政权力主体与客体之间的不可逆性，亦即行政权力运行的单向性。行政权力作为国家权力的输出端，其运行是从较高势能点出发的自上而下的线性运动过程，其原因在于行政权力要执行的是已经集中了的国家意志。

5．时效性。如果说立法权力重在公正表达公共利益，司法权力重在明了界定公共利益的话，那么行政权力则主要是要有效地执行国家意志，以迅速实现公共利益。所以，时间就成为行政权力结构中重要的坐标，效率也才成为行政权力所追求的直接目的。注重时效是行政权力明显的特征之一。当然，从时间角度看，时效还有短期、中期和长期之不同。所以，注重时效并不一定意味着单纯追求时间距离的长短。否则，行政权力的运作就会出现短期行为，不利于行政管理长远目的的达成。这也就是说，效率和效能是两个互相关联的概念，效能更加偏重于行政权力运行的结果和长期效应。时效的概念应该包括效能在内。时效性还涉及效率和民主的关系问题。需要指出的是，不能将效率和民主两个概念进行简单对立，也应该看到效率的追求和民主的发展之间并行不悖的关系。这里所涉及的其实是人类政治社会长期存在的公平与效率之间的二律背反问题。这种二律背反在当代社会通过权力分工得到了一定程度的统一。立法权力和司法权力是达成社会民主与公正的必要途径，行政权力是实现效率的必备手段。可见，民主与立法权力密切相关，公平和司法权力密不可分，效率与行政权力紧密相连。一个国家的制度结构在保证行政权力时效性的同时，对于民主和公正的制度安排也不可偏废。行政权力与立法权力、司法权力之间在权力分工基础上的有机关系，正是现代社会实现民主与效率相结合、公平与效率相结合的必由之路。

6．膨胀性。行政权力还有一个很重要的特性，即自我膨胀特性。这种特性表现为两种情况：一种是行政权力的自然增长，由行政权力的结构功能正向发展所决定，属正常状态；另一种是行政权力的恶性膨胀，就如帕金森定律和彼得金字塔原理所揭示的那样，属异常现象。行政权力的自我膨胀导源于行政权力的自身结构、行政权力的性质以及行政权力客体的状况。行政权力的运动是自上而下的放射结构，且每经过一层中介，其放射都要扩大一定的范围；而由于自主性的逻辑，各级权力的行使者又常常产生扩大权力的本能冲动，这就使行政权力具有一种无限延伸的能力；随着社会的发展，行政权力作用的对象也必然日益增加，行政权力也就随之扩大，这样又自然会带来行政权力结构的变化，形成连锁反应。如此三种因素相互作用，行政权力的膨胀就成为不可避免的事情，对行政权力的制约和以精简为主要内容的行政改革也就成为政治学和行政学永恒的主题之一。

（二）行政权力和其他政治权力的关系

1．行政权力和立法权力

行政权力和立法权力同属国家权力，但二者之间是有区别的：（1）从权力的性质和作用结果看，立法权力是各种社会权力集中的直接体现，其方向和轨道是多数人向少数人的集中，在整个国家权力回路中是输入的过程和阶段；行政权力则是由少数人向多数人的扩散，在整个国家权力回路中是输出阶段。（2）从权力的功能看，立法权力的功能在于制定国家的法律和政策，其作用在于根据社会发展的情势和规律，概括出社会活动和各种集体行动的准则与规则；行政权力则是要执行国家法律，推行政府政策，其作用在于将立法权力确定的制度规则和一般准则再具体应用于行政权力客体，即行政管理的对象。（3）从权力的价值原则看，立法权力追求民主，行政权力追求效率。

2．行政权力和司法权力

二者也同属于国家权力，所不同的是：（1）权力运行方向不同。行政权力运行的方向是自上而下的，司法权力的行使则带有某种平行性，它可以视作国家权力运行过程当中的平衡调节器。（2）主体在权力体系中的独立性不同。行政权力的下级主体受上级的指挥与控制，司法权力的各级主体则独立行使审判权。（3）权力的作用和功能不同。行政权力是要积极地去实现国家意志，而司法权力主要在于消极地保障国家意志的实现不受干扰。行政权力的作用一般是主动的，而司法权力的作用一般是被动的。（4）从权力的价值原则看，司法权力追求公正，行政权力追求效率。

3．行政权力和政党权力

如果说行政权力与立法权力和司法权力的区别是国家权力内部区别的话，那么其与政党权力的区别则属于国家权力与其他政治权力之间的关系问题。行政权力和政党权力的区别在不同社会制度下的表现是不同的。在现代民主政治条件下，行政权力和政党权力之间的区别是相当明显的：（1）权力的目的不尽相同。行政权力的目的在于执行国家意志，实现社会公共利益或保证社会利益的实现，此乃所谓普遍主义的价值取向。政党权力的目的则是执行本党集体的意志，其所要实现的目的只能代表社会当中部分人的利益，即所谓特殊主义的价值取向。（2）权力结构不同。一般说来，行政权力是国家权力运行回路的一部分，但政党权力却自成回路，本身就有一套完整的权力输入和输出系统。（3）权力的合理合法程度不同。行政权力作为国家权力的重要组成部分，它具有自然的合法性基础，其对于国家意志的执行，在社会看来是天然的合理而且正当的。政党权力属于一种集团性权力，它没有必然的合法性，需由法律专门规定，其在社会当中的合理性和正当性也是有限的。（4）权力客体不同。行政权力的客体是整个社会，而政党权力的客体只限于党内。（5）权力手段不同。行政权力拥有暴力威慑的后盾，且主要通过法律手段行使权力，而政党则依靠意识形态等符号力量，主要通过纪律手段行使权力。

五、行政国家——20世纪行政权力发展的独特现象

历史地看，行政权力萌芽于原始社会的管理权，是人类社会组织分工发展的结果。作为国家权力的重要组成部分，它是随着国家的产生而出现的。行政权力产生以后，经历了一个由传统向现代的不断发展过程。传统行政权力是与农业社会发展状况相适应的行政权力。它在内部结构上表现为个人权力大于职位权力，人格权威大于职务权威；在外部权力关系上表现为和立法、司法权力交织存在，与宗教、宗法权力的连结也根深蒂固；在功能上与国家政治权力的统治职能及社会组织的经济功能亦无明确界限。现代行政权力是与现代工业社会发展状况相适应的行政权力。马克斯·韦伯曾对现代行政权力进行了专门研究和经典概括。现代行政权力内部分化相当完备，不仅科层分工严谨，而且职位权力大于个人权力，法律权威大于人格权威；其外部权力关系呈现出明显的自主性，在和其他国家权力明确分立的同时，也和社会组织的权力保持相对独立，公私分明和非人格化的运行使其成为典型的法理型权力；其功能也因同政治统治的剥离和经济经营的脱钩而表现为显著的公共性。如同工业社会的发展速度一样，现代行政权力的发展也是突飞猛进的，这导致在20世纪出现了一种特殊的现象——行政国家。

近代国家形成以后，出于对绝对主义专制制度的深恶痛绝，人们提出“管得最少的政府就是最好的政府”，在政府与社会关系方面提倡自由主义的同时，在政府权力内部结构方面也极力推崇分权与制衡的原则，来尽可能限制行政权力。然而，后来的历史发展证明，行政权力并没有按照人们想象的方向去发展。进入20世纪以后，在工业化和都市化潮流的冲击下，经济生活瞬息万变，科学技术日新月异，社会生活方式不断改变，政治结构大幅度调整，国际格局变幻不定，从发达国家开始，在世界范围内逐渐出现一种普遍的现象，那就是行政权力的急剧扩张，行政国家登上历史舞台。

行政国家在当代的发展已经不仅仅是结构上的庞大而已，它正在沿着管理、政治和法律三个维度扩张，这从本质上而言对于个人自由是一种潜在的威胁。20世纪行政权力的扩张主要有三种情况，一种情况是纯粹的行政权自身扩张即“自由裁量”活动，另一种情况是行政权向立法权的扩张即“委任立法”猛增，再一种情况是行政权向司法权的扩张即“行政司法”突显。此外，行政权力在扩张过程中也不断侵蚀着各种经济与社会权力的领域。不同于古典自由主义警察国家的福利国家开始出现，亚当·斯密“看不见的手”开始为弗雷德·钱德勒“看得见的手”所取代。公共事务的扩张带来了公共利益的扩大化，行政管理机构在其规模、作用和自主权方面都明显增大，行政管理与民主政治之间的张力也凸现出来。

简而言之，20世纪的行政权力已不再仅仅是担负“守夜警察”的角色，它从“政治侍女”的地位一跃上升到执政治牛耳之位。在行政制度充分发展的国家，行政事务、政府职能、官员制度都相当发达，以自由裁量权、委任立法权和行政司法权为主要内涵的行政权力扩张，使得国家活动几乎遍及社会生活的各个方面。对于这种情况，英美法学家形象地将其概括为“行政国家”是恰如其分的。美国行政学家沃尔多又对此进行了专门的系统描述。

如何认识“行政国家”现象呢？早在20世纪初期，列宁在看到行政权力扩张的消极作用时，曾经提出了一个著名论断：“民主适应于自由竞争。政治反动适应于垄断。”他把行政权力扩张现象概括成垄断资本主义的必然产物。许多人也因此认为，行政国家现象是资本主义世界政治反动的表现之一。后来，西方有些学者又提出了所谓“行政的政治”等概念，以此来否定政治与行政二分法学说对行政权力特征的某些描述。对此，究竟应该如何判断呢？我们认为，行政国家现象是历史发展的必然产物。它有积极的一面，同时又有消极的一面。但是，它并没有使行政权力的本质和特性发生根本改变。一味地肯定或否定行政国家现象都是有失偏颇的。

首先，行政国家的出现，是大工业时代科学技术突飞猛进和生产力迅速提高所导致的结果。随着工业革命的完成，社会经济高度发展，社会分工因此越来越细，公共事务迅猛增加，行政权力的社会管理功能日益扩大。其结果是，人类社会由传统农业社会演进到了现代工业社会。在工业时代，国家治理活动也改变了原有的面目。政务纷繁，公务扩张，社会对于管理的需求膨胀导致了行政权力的自然增长。从20世纪初期开始，世界范围内发生了一场“管理革命”。这场管理革命首先是从经济领域开始的。它源于财产所有权和经营管理权力的分离，在此基础上形成了所谓“没有财产权的权力”，亦即具有相对独立意义的组织管理权力。与此同时，统治与管理之间的区分打开了自主政府部门的新篇章。随着管理权力的扩张，管理者渐趋支配整个社会，政府权力涉足经济与社会的领域也越来越宽。行政国家现象便是这场管理革命的产物。

其次，应该看到，与行政国家现象相伴而生的行政越权现象，是在行政权力增长过程中自身的恶性膨胀造成的。它是行政权力自然膨胀过程中所产生的负效应。所以，面对行政国家现象，关键的问题在于如何控制行政权力。这既为现代立法权力和司法权力提出了新的要求，又迫使传统行政权力进行某种分解与转移。譬如将预算权和审计权从行政权力中独立出来，就成为时代的新要求。再如各种非政府组织在公共事务管理中的作用，也成为时代发展的新趋势。同时，正确处理行政国家现象，还需要增加公民对于行政权力的各种直接控制方式，如信任投票、舆论监督、参与管理、社会自治等也都势在必行。

最后，必须强调指出，行政权力在由“守夜警察”的消极身份转变为社会积极干预者身份的过程中，其本质特征并没有发生根本改变。毋宁说，行政国家现象的种种表现，正是由行政权力的本质特征所产生的，是行政权力自主性、膨胀性等特征所造成的。所以，不能由行政国家现象的出现而抹杀行政权力固有的特性，更不能因此将行政权力和其他政治权力混淆起来。

六、21世纪的行政权力展望

行政权力随着经济、政治、科技和文化的发展而不断发展，受到社会经济制度、政治制度和社会非正式制度的制约。传统行政权力与现代行政权力是一种典型意义上的划分。传统行政权力是以传统农业社会为基础的，现代行政权力则与近现代工业社会相适应。然而，即便是在现代化的工业社会，传统行政权力的痕迹也并非是荡然无存了。在由农业社会向工业社会过渡的国家里，行政权力的发展状况就更为复杂。此时，传统行政权力的特征依然部分地存在，而现代行政权力的特征已大量出现，但却尚未完全具备。于是，在转型期社会，行政权力的现代性与传统性两种特征就盘根错节地交织在一起。这种转变中社会的行政权力可称为转型期的行政权力，是20世纪行政权力发展的一种重要现象。值得注意的是，在20世纪后半叶出现了后工业社会的端倪，21世纪伊始信息社会又以超乎想象的速度进入人们视野，这使得本来就复杂的行政权力更加扑朔迷离。如何把握行政权力在21世纪的发展趋势，成为行政学的前沿问题之一。

信息时代的到来，使得社会发展呈现出和工业时代根本不同的特征，更遑论农业时代。未来学家阿尔温·托夫勒（Alvin Toffler）早就指出：“创造财富的新系统的出现，削弱了旧权力系统的每一根支柱，最终改变着家庭生活、商业、政治、民族国家以及全球权力本身的结构。”随着权力基础的变化，权力的结构、特性、关系、规则都在变化，行政权力也在经历一个转移和转换的过程。在较早进入信息社会的发达国家，行政权力发展循着固有的逻辑开始进入一个更高的阶段，后现代的思想与实践业已开始进入行政管理领域。与此同时，由于经济全球化趋势的加剧，科技创新和信息传播速度迅速提升，加之为克服数码鸿沟而采取的积极努力，发展中国家也开始步入信息社会的门槛。这样，发展中国家本来就复杂的转型期行政权力变得异常斑驳。观发达国家新型行政权力之滥觞，察发展中国家行政权力新的转型之端倪，我们可以预测21世纪行政权力发展的基本趋势。

（一）权力结构的扁平化

在20世纪下半叶，随着信息社会的孕育，以沃伦·本尼斯（Warren Bennis）为代表的一批学者，早就断言了韦伯官僚制模型行将就木。20世纪80年代开始，随着社会其他部门与等级制度分道扬镳，新公共管理学派也开始关注公共管理当中“等级制度的没落”问题，提出“集思广益的协商”模式取代“命令控制”模式是一种必然趋势。世纪之交，在美国举办的“再造政府”全球论坛上有人断言：“21世纪的政府很可能会将更多的政策制定权和管理职责移交给政府治理的较低层次。”从现实的发展来看，在社会网络化、经济模块化、技术电子化和组织团队化情势的推动下，行政权力结构扁平化的趋势日益呈现出来。“完成各项任务的组织将不再是实际上主要由上面控制的等级金字塔”，而将是“交织在一起的网络，在这些网络中，控制是宽松的，权力是分散的，决策中心是多元的”。行政权力扁平化的主要表现是：上下级之间、人与人之间的权力距离日渐缩短，权力中心逐渐下移，尽可能地缩短决策链以减少决策在时间和空间方面的延迟问题，尽可能地减少管理层次和中间环节以提高施政效率，最大程度地面对权力客体以体现便民原则和人本价值。行政权力扁平化实质上是一种动态化的权力结构状态，其影响力更多来自知识、信息、人格和社会资本。

（二）权力分配的均等化

信息社会人们的自主性空前增强，工作方式和生活方式的变化也使人们强化了独立思考和行动的能力，人们开始更自觉地关注高层次的需求，包括发展事业的机会、个人兴趣、独立自主和影响决策的权利等。权力均等化的需要应运而生。权力均等化是组织理论中的一个概念，在行政管理中它意味着更广泛的权力分配，就是在行政权力分配过程中更加突出公平和均衡的价值，坚持以人为本，贯彻机会均等的原则，扩大公众在从事公共服务、管理自己工作和生活等方面的参与权，让权力有更多的人执掌，适当增加人性化社会因素在权力资源中的比重，形成决策民主化、沟通网络化、管理分权化的权力模式。宏观而论，在国家行政管理体制方面，权力均等化的关键是努力保障市场主体的公平竞争，包括维护公民权利和地区间发展权利的均等诸多方面，其基本目的在于实现公共服务水平的均等化。在行政体系内部，权力均等化的关键问题是行政权力在地区之间和政府不同部门之间的分配关系问题，也就是财政关系和制度安排的平衡问题。就此意义而言，权力均等化可以看作是行政权力在政府间关系方面的一种走向，是处理府际关系的新策略。

（三）权力行使的共享化

信息社会的重要特征之一就是资源共享。资源共享造成利害相关，利害相关又导致权力相互依赖。信息时代行政权力对于社会提供的公共服务就是在这种权力相互依赖关系中进行的。行政权力共享化首先是一种包容意识，即对社会多样性的兼容；行政权力共享化更是一种伙伴关系，即政府、民营部门和民间社会的有机结合；行政权力共享化还体现为参与施政，即公民对于公共管理活动的直接参与。行政权力的这些共享机制是弥补其因等级化运行而发生衰减的重要方式，其效果是在分享过程中实现增权，加强治理能力。质言之，行政权力共享化是政府与社会关系在权力行使过程中的一种具体模式。在丰富的内涵当中，行政权力共享化的核心内容是国家治理过程中的伙伴关系。联合国大会早在1996年关于公共行政发展的决议中就强调了这一点，千年首脑会议和《千年宣言》又将其列为新世纪公共行政发展的重要议程。2003年第四届政府创新全球论坛主题就定为“市民、商界和政府：为实现民主与发展的对话和合作”，突出了伙伴关系的价值。2004年，联合国公共行政专家委员会专门提交了一份报告，题目就是《为实现千年发展目标而强化公共行政：建立伙伴关系的办法》。从新世纪开头的发展趋势看，在“公私伙伴关系”的带动下，以关系平等、观点分享、知识互补、伦理互信的合作伙伴关系为基础，行政权力共享化在全球范围内广泛发展开来。

（四）权力运行的透明化

权力透明化是权力共享化逻辑的必然结果。行政权力透明化本质上是一种制度设计，它集中表现为在法律制度框架内的政府信息公开化。据不完全统计，截至2002年，全球已有50多个国家进行了信息公开化立法，其中在1993到2002年十年间立法的国家和地区高达34个，超过200年间总数的一半，这不能不说是一种新的趋势。2005年第六届政府创新全球论坛的主题确定为“增加政府工作透明度和公众参与”。概括地说，作为一种制度设计，行政权力透明化的目的是确保公众的权利和利益不受侵害。行政权力透明化至少有三个基本方面：一个方面是作为权力主体的政府信息公开化，即政府有责任和义务公开信息，并以低成本传播信息；另一个方面是作为权力客体的公众依法享有信息自由权利和表达自由权利，这里包括寻找、接收与传播信息的权利；再一方面是权力载体的电子化，电子技术、信息技术和网络技术在作为权力运行透明化支持条件的同时，其所带来的电子政府、电子政务和网络传递本身也成为权力运行透明化的基本要件。此外，信息安全本身也应该属于透明化的应有之义。这些方面结合起来，透明化的权力、公开化的运作、阳光下的行使、监督中施政，将是21世纪行政权力运行机制的发展方向。

（五）权力约束的法治化

前述透明化是行政权力运行的重要约束机制，但只是其中的一部分。约束行政权力的根本出路在于法治化。现代法治首先意味着政府守法，并意味着政府尊重公民权利和自由，更意味着法律面前人人平等。这就要求限制行政权力，用宪政制度和法治原则对行政权力的发生、配置、行使、监督等方面进行全方位的制约。早在1959年，当国际法学家会议试图解释当代法治涵义时，专门论述了法治原则在行政权力领域的应用：“法治原则不仅要对制止行政权力滥用提供法律保障，而且要使政府能有效地维护法律秩序，借以保证人们有充分的社会和经济的生活条件”。无论人们怎样界定，制约政府权力以保障公民权利的法治都成为良治的基本要素之一。进入新世纪，联合国《新千年第一个十年国际发展战略草案》在把良治作为理想目标时，又对良治内涵进行了勾勒，指出“良治包括法治、国家制度有效性、公共事务管理的透明度和问责制、尊重人权以及所有公民在影响其生活的决策方面之参与”。显然，法治是良治目标的第一要件，是新千年国际发展战略的重要组成部分。

（六）权力价值的合意化

进入21世纪的网络化时代，在合理合法基础上，行政权力的价值更突出了合情问题。合情问题也就是以人为本的问题。以人为本并非是与非人格化的理性原则完全对立的东西，而是和以物为本不相容的管理理念，强调的是对人性的理解和尊重，注重的是人的权利与自主，追求的是人的全面发展，目的是为了实现社会的全面进步。《联合国千年宣言》提出新千年要在全球努力实现维护人的尊严、平等与公平的价值和原则，提出：“我们决心使每一个人实现发展权，并使全人类免于匮乏。”2005年5月在韩国首尔召开的第六届政府创新全球论坛上，人本理念进一步得以深化，使人们对善治的追求从20世纪的技术和结构层面进展到伦理和文化层面。纵观治理理论与实践的发展，从有效治理到民主治理，再到人本治理，不能不说是人们对行政权力发展规律认识的进步。以人为本的行政权力就是合情化、合理化、合法化有机统一的行政权力，简言之就是合意化的行政权力。具体而言，行政权力的合意化表现在三个主要方面：其一，合意化意味着行政权力合法性的进一步增强，摒弃单一的工具理性，做到价值理性和工具理性并重，以公共理性为基础；其二，合意化意味着行政权力共识机制的形成，认定公共利益是公民与政府共商形成的社会共识，而非由行政主体单方面判定；其三，合意化意味着行政权力回应性的增强，行政主体主动、积极、程序化、制度化地对行政客体的要求做出反应，最大限度满足公民需求。须知，行政权力价值合意化、人本化的实现殊非易事。权力是要求客体按照主体意志行为的能力，而以人为本则强调对公民人格与权利的尊重，二者之间存在某种张力。人本化的过程就是从制度和文化上缓解并销蚀这种张力的过程。为此，在微观方面要正确处理行政权力和人格尊严之间的关系，在宏观方面要正确处理政府治理和公民权利之间的关系。化解了权力与权利之间、政府与公众之间的张力，实现了行政权力价值的人本化，才能真正实现国家对于社会的和谐治理。

总而言之，扁平化、均等化、共享化、透明化、法治化与合意化是21世纪行政权力发展的大势所趋。伴随着全球化时代的深入发展，行政权力的这些趋势在世界各国程度不同地显现出来。历史的机遇使发达国家先行一步，而发展中国家行政权力发展的任务就显得异常艰巨。面对着传统、现代和后现代的混杂局面，行政权力的发展至少需要四个方面的进程并行：首要的是改革弊端，排除传统社会所遗留的其他权力对行政权力的不必要干扰；同时要防患于未然，制约由工业时代所造成的行政权力自身无限膨胀；而且要与时俱进，赶上信息时代行政权力发展的步伐；另外还需要未雨绸缪，引入以人为本的可持续发展价值，应对后现代行政权力发展中可能出现的问题。这样，才能使行政权力在新的世纪里真正实现公正、廉洁、高效的运转。