第三节 国家形式

国家形式包括政权组织形式和国家结构形式。前者是对国家权力进行横向的配置，体现立法机关同行政机关、司法机关以及其他国家机关之间的关系与原则。后者是对国家权力进行纵向的分权，体现的是国家整体与组成部分，中央与地方之间的关系与原则。不同的国家由于不同的历史、文化、民族、政治、经济等原因，国家形式也不同。国家形式的选择、确立和改变，直接影响到一国的政治统治和社会治理模式；相反，国际以及国内政治、经济形势的变化也会导致国家形式的发展和变迁。“二战”后，随着国际、国内形势的变化，各国国家形式的发展变化各具特色，但也存着趋于一致的变迁路径。由于战后经济复苏、国家重建的需要，各国都走向了国家集权、强化行政权、弱化代议机关权力的路径。到了20世纪80年代，全球又出现了分权的趋势，代议机关的权力得到加强，行政权受到制约。下面选取几个典型的现代国家为例，对“二战”后政权组织形式与国家结构形式的发展进行阐述。

一、政权组织形式

（一）君主立宪制

1.英国

（1）国王地位的弱化

英国是世界上最早确立君主立宪制的国家。这种体制也曾为法国、比利时、荷兰等许多国家所效仿。英国现代政治体制的发展，以“光荣革命”为里程碑。英国的宪政之路是渐进的，属于典型的保留王室的君主立宪制。通过宪政改革，一方面在民主法治上迈进一步，另一方面也缓和了古老王权与民主制度的矛盾。因此，议会逐渐成为权力的核心。尽管国王从此走下了神坛，但是国王仍保留了相应的权力。“在维多利亚女王时代，君主立宪制才最终确立。已经是虚君的君主制与民主的代议制的议会完美地结合在一起，为民主服务。”19世纪，特别是维多利亚时代的英国被称为“日不落帝国”。“二战”后尽管所谓的“帝国”逐渐解体，但是英国国王仍然是加拿大、澳大利亚、新西兰等英联邦成员国的国家元首。

“英国宪法的习惯，有所谓‘国王不能为非’（The King can do no wrong）的原则。这个原则，依着英国人的解释，即指国王对于他的私人行为与公共行为俱不负责任之意；该国王的公共行为（如颁布命令等）率须预征国务员同意，由国务员副署，始发生法律效力；未经副署者，法律上既不能发生效力亦当然无责任可言；既有副署，则负责任者便为国务员而非元首；若元首不征得国务员同意而有任何违法行为（譬如元首私自杀人），即是一种私人行为；对于此种行为，国务员虽不负责，而在英国法律之下，却亦无任何法院或其他机关得施元首以任何处分。”国王的权力，如同议会和内阁的权力一样，过分地集中会导致极权，过分地限制又会形同虚设。有学者评价撒切尔政府和布莱尔政府具有首相制政府和总统制政府的特点，同时，也对这种首相极权感到担忧。但就英国的实际情况而言，出现极权的可能性是很低的。“由于英国有着深远的民主传统、反对党的存在及其监督、人民的秘密投票、社会中各种压力集团的影响、公开的新闻监督、下院会议逐渐公开等一系列有形、无形的措施，都是出现极权主义的障碍。要改变一个国家的历史传统是很难的。”王权在英国历史上一直是各个阶级和党派团体利益的平衡砝码。

伊丽莎白二世时期，她享有任命首相的权力，但这完全是形式上的。女王邀请赢得大选的党派领袖到白金汉宫并授予他形成政府的权力，这仅仅是从仪式上完善首相地位的权威性。但是国王在任命和废除首相等方面却是重要的政治角色，与上议院和下议院一起对国家进行统治。由于没有实质性的权力，今天将其地位称为“国王的领土，首相的统治”。君主制在英国盛行一方面是因为公众本身更容易接受多样化的统治角色，他们认为这样会具有更强的制衡作用；另一方面是国王本身不具有实质权力，这样反而更能与公众亲近。但是近些年君主政制并不那么受到欢迎，皇室家庭争吵、分裂和离婚是主要的原因。尽管这是普通家庭都可能发生的问题，但是却不足以继续支撑皇室的模范地位。此外，皇室涉及的恶意纳税和在媒体哗众取宠的表现也使民众极为反感。这些都会成为影响国王地位的消极因素，因为君主政制是依靠政治的支持而存在的。

（2）上议院权力的削弱

英国并未制定成文的宪法典，而是以成文的宪法性法律、不成文的宪法性惯例以及有关宪法问题的判例等形式规定根本问题。英国是议会主权国家，也是最早出现内阁形式的国家，而正式规定则是在1911年颁布的《议会法》中。1949年，英国对《议会法》进行修改补充。1949年《议会法》的最大贡献在于，将1911年《议会法》第二章第一部分改为：一般议案经下议院连续两次会议通过，并至少在上议院会议结束前一个月送至，若未在上议院获得通过，可再次提请议案，若仍未通过，下议院可将议案直接提交国王批准法律。并且将上议院审查的期限改为一年。从这样的变动可以看出是对上议院立法权的进一步限制。尽管如此，上议院仍然掌握着诸多重要的权力，例如上议院的司法权。上议院具有上诉案件的管辖权，在2005年《宪法改革法》颁布以前，同时也是英国的最高司法机关。上议院的判决也对英国所有法院具有约束力，直到1966年上议院发表《惯例声明》而破例。

1999年的《上议院法》排除贵族世袭继承上议院议员席位，以及2011年通过了男女有平等继承王位权利的议案，推翻了前几个世纪关于只有男子有权继承王位的法律，如《王位继承法》《终身贵族法》。从英国宪法的修改可以看出，这个一度辉煌的民族，在不断改革，以不适应当代社会，使“民主”的地位在其政治和法律的发展过程中日益提升。这样的改革是数十年各个党派和各个利益集团斗争的结果，尽管是不得已而为之，但仍取得了卓有成效的进步。许多学者在思考英国是否能够制定一部成文宪法，并力图探索其途径与阻碍，其实这不仅仅是个可行性的问题，同时也是个必要性的问题。英国将最高司法权从议会中分离出来是各界人士多年努力的结果，是不得已而为之的决定。这一决定说明当一种改革真的面临迫切需要的时候，在各界人士的共同努力下，无论经过多少年，最终是可以实现的。

（3）最高司法权的改革与发展

长期以来，英国的最高司法权掌握在上议院手中，2009年的《最高法院规则》颁布以后，英国也有了独立的最高法院。尽管在案件管辖权问题上，英格兰、苏格兰和威尔士具有各自的特点，但是这不会影响英国设立最高法院的划时代意义。英国设立最高法院的影响因素来自多个方面，首先，工党上台以后继续采用保守党的经济政策，被认为放弃了应有立场，因此对宪政进行改革是彰显左翼力度的重要手段，上议院绝大多数席位由保守党占有，致使工党的决策屡遭拒绝，这是工党对上议院进行改革的重要原因，而宪政改革也是英国最高法院司法改革的根本原因；第二，上议院拥有最高司法权，使立法权和司法权掌握在同一主体手中，违背了司法独立的原则，因此经过长时间的议会辩论，2005年《宪法改革法》规定设立最高法院，并于2009年颁布《最高法院规则》；第三，上议院实行贵族世袭制违背了英国民主社会的理念，遭到了民众的抵制，民众要求司法独立的意愿为最高法院的设立提供了强大的动力。此外，欧洲一体化趋势不断加强，体现在政治、经济、文化、法律等各个方面，这也对英国最高法院司法改革起到巨大的促进作用。

①2005年《宪法改革法》

a．《宪法改革法》颁布的背景

英国对于上议院进行改革的议题已经讨论了百余年。2005年《宪法改革法》的出台也经历了各方利益代表的长期辩论。早在1873年，执政的自由党政府试图通过《司法法》来废除上议院的司法权，而随后执政的保守党则推迟了该法的生效时间，直至最终废除了该法。上议院司法权存废的议论与斗争，一开始就是保守与革新势力实力消长的晴雨表。总体上，上议院司法权一步步在缩小，但上议院仍然做出种种积极的努力来维护和保留其权力，如力图使其司法高度职业化、精英化，确保司法独立、审判公正等。1998年，《欧洲人权公约》成为英国法的渊源，对英国政府与司法间的平衡产生实质性的影响。法官解释法律时，为与传统相结合，导致了大量与政府意图相冲突的先例判决。为解决面临的困难，继续推进宪政改革的进程，英国政府于2003年6月宣布了司法体制改革的计划。

2003年1月21日，英国国会议事录中记载了对于《联合委员会改革报告》的讨论情况。《联合委员会改革报告》致力于建立一个强大的、实际的、赢得广泛支持的上议院。在此次议会辩论中，由杰克·坎宁安（Jack Cunningham）议员和威廉·黑格（William Hague）议员代表联合委员会回答其他议员的质询。首先，杰克·坎宁安议员指出了议会改革的长期性和冲突性，并提到改革报告附件中许多关于改革的重要标志，如1671年，下议院断言它对征税有唯一的控制权事件和改革议会法案，等等，这些改革都是在争论中产生的。他强调改革最重要的任务是解决上议院的地位、功能和权力。埃里克·福斯（Eric Forth）指出，报告提出了7个投票项是一直存在的工作，并对完成目标的时间和可能性提出质疑。杰克·坎宁安议员指出，报告中规划的目标和时间是经过具有专业知识、经验和判断能力的议员制定的，并接受了联合报告上所列举团体的严格指导，不仅参考了充足的证据参数，还考虑到皇家专门调查委员会、白皮书、公共行政管理委员会的报告。

报告的第三部分是议会五种类型的尝试；第四部分是议会的组成、任期和过渡性安排。对于这几个重要部分，委员会的商议和决定贯穿整个报告拟定的过程。上议院改革是议会、政府和联合委员会共同努力的结果，而不是某一个部门的决定。需要强调的是，报告没有继续维持现状，而是决定移除世袭贵族成员，代之以建立一个法定的独立任命委员会（Appointments Committee）来平衡各个区域、种族、年龄的议员的资格，这是议员在投票时要谨慎考虑的。大卫·克莱兰（David Clelland）反驳道，报告采用的方法和实际情况才是更需要进行解释的地方。杰克·坎宁安议员回应，这次改革是一个历史的机遇，使上议院继续扮演补充下议院的重要角色，应当从历史的范畴去考虑这次改革，并补充强调，这个报告在提交议会决定前已经经过仔细慎重的思考了。

马克·费希尔（Mark Fisher）提出，对于刚刚提到改革任命上议员最好的方法是否有预先判断和衡量？是否反对一个完全选举的内阁？杰克·坎宁安议员认为这是对他的话的误解，他的意思是如果在不得不任命的情况下将会有一个新的安排，而且是不可选择的。很明显一个完全选举产生的议会是不会发生的，如果那样的话，随着独立派的产生，主教们和司法委员将会被移除，因为他们不具有代表因素。因此需要一个新的、更好的、更具代表性的系统，正如报告中所描述的。

安德鲁·麦金利（Andrew Mackinlay）提出，当委员会考虑到两院关系的时候，是否考虑部长作为特殊措施的制定者或有特殊职务的人，来回答两院问题或者通过议会控制立法呢？这是其他大部分威斯敏斯特型宪法和议会的模型。杰克·坎宁安议员回应并没有考虑这样的设计，委员会不希望上议院是复制下议院的，并提出了几个疑问。一个完全选举产生的上议院是否会接受现在的地位、功能和权力，以及既有的惯例和束缚？选举产生的议员是否会主张更多对于下院和政府的权力？一个新的独立任命委员会是否能给上院带来更大的合法性和代表性？独立性和独立派怎样在上院改革中确保其安全地位？这样的安排足够承受长时间吗？他认为下院不能忍受作为竞争对手的上院拥有类似的权力。他指出大众并不关心议会讨论的核心是什么，而是迅速提供更好的治理、权力组成的防御体系以及他们社会和经济幸福的增长。他以美国滑稽演员乔治·伯恩斯（George Burns）的话结束此次问询会：知道如何管理国家的人却在忙于开出租车和理发，这是非常糟糕的事情。

接下来由威廉·黑格议员来回答对报告的质询，他提到1649年，统治者相信上议院是没用的、危险的，因此决定将其废除。这种想法也被今天一些人接受，即使这是附随军事独裁的。报告认为，没有任何证据支持一院制，世界各个主要国家已经将宪法基点放在自由和民主上，大多数都采用两院制。皮特·魏舍特（Pete Wishart）提示大家注意，根据1995年国际议会联盟的调查，共有178个立法机关，127个一院制。威廉·黑格说：尽管像平壤只有一个立法机关，但是更多国家不是这种组织形式，而委员会报告中强调坚持自由和民主的观念。议会上下两院的权力不是零和博弈，而应当作为一个整体。迄今为止上议院改革减少了英国地理上的代表性，形成了一个以东南线为中心的集体。对于世袭贵族唯一的尊敬就是让他们分散遍布于整个英国。

埃里克·福斯问：代表性在某种程度上是政治迷雾吗？一个人可能找到各种方式、各个议会成为代表，无论性别、种族、地域、职业、政治、宗教或其他的东西，但是要实现代表性是不可能的。威廉·黑格说，从数据上看，要达到每一个类型的代表是不可能的，但让人们通过一种方式感觉到他们被代表或者被联结是可能的。委员会一些阁下相信上院的权力将保留，正如他们在议会法中所写的规则一样，但实际上，上议院的这些权力经过历史实践，很少与那些写下来的相对应。回溯18世纪，上院与下院享有平等的权力，除了财政方面，如果他们愿意，他们能够完全扔掉法案。但是他们只在18世纪收到国王的命令时做过一次，因为任免权已经超过他们实际应有的权力。

从此次议会记录可以看出英国议会制改革艰难的过程，而这只是英国宪政改革道路上的一天，查阅英国国会议事录可以发现，一部法律的颁布需要经过数次讨论，听取各方意见，以达到对该法有充分的共识。

b．《宪法改革法》的内容

英国议会制改革的直接产物就是2005年《宪法改革法》，它不仅划清了英国上议院行政权和司法权的界限，还明确指出应颁布《最高法院规则》。《宪法改革法》在“序言”中称：“本法对大法官办公室进行修改，并规定其职能；建立英国最高法院，取消上议院的上诉管辖权；规定了枢密院司法委员会的管辖权及枢密院院长的司法职能；规定了法官制度，及其任免和惩戒；及与此相关的目的。”从“序言”可看出《宪法改革法》废除了上议院的最高司法权，设立最高法院代之，此举是在各界人士的推动下完成的。无论最高法院需要多久形成成熟的体制，应当说，这一改革是英国司法的进步之作，议会的职责本不在于此。从代议制度的表现形式来看，英国、德国采用议会制；法国采用“半总统半议会制”；日本采用内阁制；美国虽然有国会，但是采用的是总统制；俄罗斯虽然有联邦委员会和杜马，采用的也是总统制。代议制度是以“民主”为核心价值观的，无论各国以何种制度体现，代议制度作为间接的民主形式是保障人民基本权利的手段和途径。因此将最高司法权从英国议会剥离以后，可期待一个更加完善的英国议会制度。

2005年《宪法改革法》第四十五条对《最高法院规则》的制定进行了规定，（1）最高法院院长可以规定《最高法院规则》，并掌握法庭进行的实践和程序；（2）制定《最高法院规则》的权力包括根据不同案件、程序类型、管辖制定不同条款；（3）院长行使制定《最高法院规则》的权力时必须确保：（a）法院注重便民性、公平性、高效性，（b）规则的制定与表述都得简易化；（4）院长在规定规则之前应当与以下人员商议：（a）司法大臣，（b）第五款列举的机构，（c）院长应当将咨询的适当名额分给该规则将影响的团体的代表；（5）依照第四款应当咨询的机构团体有：（a）英格兰和威尔士律师总理事会，（b）英格兰和威尔士法律协会，（c）苏格兰律师联合会，（d）苏格兰法律协会，（e）北爱尔兰律师总理事会，（f）北爱尔兰法律协会。

②2009年《最高法院规则》

a.《最高法院规则》颁布的背景

英国上议院的贵族世袭制已有近千年的历史。它主要依赖于贵族政治和神职人员的地位。但是，这与英国民主宪政的核心是相悖的。随着民主思想的传播和民主观念的加强，英国民众对于改革上议院议员世袭制的呼声越来越高。因此上议院贵族世袭制的改革被提出以后，得到了既得利益群体以外的党派及民众的大力支持。从19世纪开始，英国上议院的权力逐渐衰弱，“行政集权时代的英国议会并不是一个可有可无的政治机构，相反，它在提供人民主权向政府治权的合法性转换、内阁政府的立法和政策的权威性认定、提供政党合法活动的一种体制框架、作为公民向政府‘诉苦’（陈述民情）的必要场所等方面仍然具有其他机构无法替代的作用，更何况议会在法律上至今依然保留了‘议会主权’的形式地位”。

虽已经过多次改革，但近几年的改革措施是最为彻底的。一方面有工党积极推进改革进程，另一方面下议院采取多项应对改革上议院的措施。更重要的是，随着英国选举制度的不断完善，无论是内阁成员还是民众，都拥有较为完善的选举权，能够充分表达自己的想法，这也是废除世袭制的重要因素。上议院放弃了最高司法权，其职能逐渐向行政方面转化，正如2006年女男爵海琳·海曼当选上议院议长，但并没有担任最高法院法官，这是英国宪政改革重要的一步，得到了广泛的支持。

尽管社会各界要求司法独立的呼声越来越高，但是真正赋予它法律的意义并非易事。2003年9月8日英国国会对于司法独立问题进行讨论，各个党派和角色分别表明了对这一改革的立场。莱斯特勋爵（Lord Lester）首先提出问题：如何通过建立英国最高法院和司法任命委员会保障司法独立。他强调司法独立不仅是一个正确的司法体制的要求，也是法治的基本要素，这不仅是对法官、律师，也对每个人都很重要。这是政府改革司法行政的前提。生活在民主法治的社会是幸运的，但是社会的发展变化也要求我们改变管理体系。司法体制改革不仅是从设计上加强，更要以一种培育和扶持司法程序的方式仔细地实施，给公众以信心。

艾伟仪勋爵（Lord Irvine）是一个平民主义的内阁大臣，这一特性决定了他可以控制公共权力的滥用。他的离开留下了一个丧失权威，时而没有独立性的政府。但是，仅仅靠强加给部长一个法律责任来促进司法独立是行不通的，这个责任应当适用于整个政府。不管怎样，法官在需要保护司法权威时能够维护自己的权利是必要的。政府各个部门和公众之间的相互信任和尊敬非常重要，尽管机构改革的建议是合理的，但是政府一开始错误地处理改革建议，毫无疑问地毁坏了公众和司法对改革的信心。因此前法官伍尔夫勋爵（Lord Woolf）继续作为英格兰和威尔士首席大法官的消息受到了欢迎，人们相信这可以使司法独立得到保障和司法系统效率提高。

伍尔夫勋爵提出，司法任命委员会的建议可能过度受政治家的影响，他说“如果政府能影响谁是任命委员会的成员，谁来任命，它就影响司法”。一个独立的司法任命委员会应当对直接任命的下级和推荐的上级任命负责。委员会成员的任命方式是重要的，委员会不需要法官来主持，不能被法官左右，因为它将导致合作主义的形式。但它需要包括高级法官的重要比例，以在工作中咨询法律问题。它必须被看作是明显独立的，任命程序的标准必须是经过良好的设计和透明的。伍尔夫勋爵强烈反对咨询文件中任何委员会成员的推荐机构是英国政府宪法事务部，而不是一个完全独立于政府的机构。预算和人事的问题也很重要，他认为最高法院如同澳大利亚高级法院和美国联邦法院一样，应控制它自己的预算，对法院人事和服务负责。

但是，莱斯特勋爵认为改革方案没有请教司法部长，违反了法治原则，司法部长应该被授权参加内阁和内阁委员会的所有会议，以对法律和公共政策提出权威的建议。实际上他对这些改革做了多年的工作，深切期望政府的改变。毫无疑问他支持政府建立一个司法任命委员会的建议，用英国最高法院代替上议院法官，建立一个多样化的司法制度，结束政府对高级法官的任免权。他曾说，内阁部长不应任命法官和作为终审法官。宾咸勋爵（Lord Bingham）也曾说过：“上议院法官是裁判者而不是立法者，也不属于他们能做一点贡献的议会。”他们正确的职责是审判而不是政治的，法官应当被咨询法律上的公共政策，但他们不应当是立法者。

把最高法院移到合适的地方可以克服上议院严重的场地缺乏问题，场地缺乏阻碍法官拥有足够的辅助人员并阻碍公众拥有适当设备，而单独设立最高法院，高级法官和公众的需要都将不再受到议会大楼中场地缺乏的约束。独立品质是法官从独立条款中获得的，这个条款是宣称自我掌控、有个人主见、经受过坚定的独立观念训练，但是这个独立条款缺乏多样性，它没有规定此种潜在判断才能的特性，法官和律师辩护的经验是作为一个好的法官不可缺少的条件。这个需要的品质能被独立条款之外的专业训练所提供，包括事务律师、进入法院的人、已成为著名学院教授、学者的人或公务员。司法独立包括法官个人的独立，反映在任期保障上，由法官主持法庭的机构独立，包括政府的行政和司法部门机构间的关系，这不意味着法官是免责的，或者没有任何对法官表现的评估，但是它意味着机构的设置必须考虑法官的经验、能力、独立性，以及相互的信任、尊重和信心。当然，“好的资格”不仅指智力上的资格，而且指独立和公平的行为和品质，也包括性别、种族、经历和经验方面。

b．《最高法院规则》的内容

英国上诉法院常任高级法官菲利普斯勋爵，作为英国最高法院第一任院长，根据2005年《宪法改革法》赋予的权力和规则，制定了2009年颁布的《最高法院规则》。第一部分是关于基本问题的解释说明和范围的规定，第二部分是关于上诉申请的规定，第三部分是关于上诉的初始准备工作，第四部分是关于听证和裁决程序的规定，第五部分是关于一般案件审判程序的规定，第六部分是关于特殊案件审判程序的规定，第七部分是关于诉讼费用的规定，第八部分是关于过渡性安排的规定。

第一部分值得注意的是最高法院审判案件的范围。国会关于苏格兰最高司法权的问题进行了充分的讨论。苏格兰国家党议员安娜贝尔·尤因（Annabelle Ewing）向政务次官（国会秘书）莱斯利（Leslie）提出，英国政府宪法事务部的顾问是否反对英国新的最高法院的管辖权包括苏格兰刑法的上诉。莱斯利说政府2004年1月公布了一个大概的回答，英国政府宪法事务部网站也公布了全部的回答。政府已经提议英国新的最高法院管辖权不包括苏格兰刑法的上诉，大多数顾问都同意，但包括苏格兰的社会法和行政法的上诉。安娜贝尔·尤因说，英国政府宪法事务部部长上次与苏格兰长官见面讨论英国最高法院的建议是什么时候。莱斯利说是2004年2月20日。安娜贝尔·尤因问，是否英国政府宪法事务部部长已经会见苏格兰律师协会、苏格兰律师公会、地方司法官机构、苏格兰法官、苏格兰法律援助委员会的代表，讨论英国最高法院的提议。莱斯利说部长已经会见了苏格兰律师公会、苏格兰法官的代表讨论这个问题。与苏格兰律师协会和其他响应建立最高法院的部门已交换了意见。但与地方法官和苏格兰律师援助中心无任何会议。最终经过讨论决议，英国最高法院对英格兰、威尔士和北爱尔兰的案件具有最高司法权，而不能受理苏格兰刑事案件的上诉审。苏格兰高等法院为苏格兰的终审机构。苏格兰的法律体系具有独特性，因此在议会讨论中并没有强加给苏格兰接受最高法院刑事诉讼终审权的义务。

第二部分到第五部分是审判的一般程序和事宜，此处不作赘述。第六部分规定了特殊案件和例外适用情况，主要是《人权法案》的问题。如果一个上诉案件与1998年《人权法案》第四部分相冲突，应当给国王21天对此问题的关注时间，如果国王愿意调整，相应的部长或者其他人应当相应地调整。如果审讯中第一次出现这种问题，应当注意下放管辖权的问题。最高法院下放管辖权时，处理上诉请求或者参考推荐信应当与规则相一致，但是法院应当给出特别的指示。特别是关于1998年《苏格兰法案》的第33部分，1998年《北爱尔兰法案》的第11部分或2006年《威尔士政府法案》第96、99、112部分。最高法院应参考下放管辖权问题的相关意见。直接指导参考资料有1998年《苏格兰法案》附件6的第33和34段，1998年《北爱尔兰法案》附件10的第33和34段，2006年《威尔士政府法案》附件9的第29和30段。相关长官提出的参考意见是用于归档和给其他在程序上有潜在利益关系的长官以通知。

第七部分是关于费用和成本的规定。在国会讨论时，安娜贝尔·尤因提出，随着最高法院在苏格兰和英联邦其他国家的建立，英国政府宪法事务部有必要对民事诉讼费用可能产生的变化进行评估。莱斯利回应，由民事诉讼引起的英国最高法院的费用将与英格兰和威尔士、北爱尔兰的相关费用一致。政府正在做的工作是通过苏格兰的行政法，发展一个适合苏格兰的资金提供途径。第八部分是关于过渡性安排的规定。英国最高司法权一直掌握在上议院手中，要使最高法院完全将其取代，还需要实践的检验和法律的完善。《最高法院规则》最后的过渡性安排规定，若是法院或者司法常务官有指示，可以对规则进行必要的修改。

③最高法院的发展趋势：欧盟法的影响

英国最高法院已于2010年7月28日对奥布莱恩（O’Brien）诉司法部的案件作出裁定。从该裁定可看出英国最高法院受到欧盟律和欧洲法院的影响。奥布莱恩是一个律师，1978年3月1日被任命为兼职法官，他一直连任，直到2005年3月31日退休，与其他兼职法官一样拿到一笔劳务费用。但是，与全职法官不同，兼职法官没有退休金。2005年9月29日，他到就业仲裁处诉请被告（前身是英国政府宪法事务部）给予他与其他类型法官一样的退休金。他的请求是依据欧洲众所周知的兼职工人条款和欧洲关于兼职工人的框架协议。欧洲立法寻求兼职工人与全职工人的平等待遇。框架协议第2条第1款说该协议适用于有合同和法律范围内雇佣关系的工作者，协议在成员国有效。第17条是关于预防兼职工作者不利待遇的规定，英国于2000年将其转化为国内法，但是却排除了对兼职法官权利的适用。

奥布莱恩主张他属于欧洲立法定义的工作者的范围之内。他强调，即使没有这个案件，兼职法官也是在英国国内法范围内有劳动合同和雇佣关系的工作。欧洲立法不准许国内权威机构武断地使用如第17条规定一样的条款来分离工作者的地位。奥布莱恩在就业仲裁处获得了成功，但是却在上诉审查中因超过时效的问题被驳回请求，因此他将此案上诉到最高法院。奥布莱恩和被告在提交的意见书中都认为涉及的欧洲法对他们有利，但是他们强调，如果最高法院不能通过意见书进行审查，那么应当向欧洲法院求助于关于欧洲法的规定。

最高法院全体一致地同意将此案求助于欧洲法院。法庭请求欧洲法院考虑两个问题：一是框架协议第2条第1款对于工作者的定义，国内法是否可以对兼职法官另作规定，或者是否有其他对本案具有决定性的欧洲法规；二是如果兼职法官有第2条第1款所述的劳动合同或者雇佣关系，国内法是否可以对全职和兼职法官区别对待，或者不同的兼职法官享有不同的退休金。英国最高法院求助于欧洲法院主要有以下几个原因：首先，法院不想直接通过国内法裁判此案，在请欧洲法院考虑的问题中，也没有陈述英国国内法。其次，欧洲法的问题有三点是非常清楚的：第一，欧洲法没有一个明确的关于工作者的定义；第二，框架协议影响国内法对工作者的定义；第三，国内法不是剥夺或赢过欧洲潜在立法，或者以另一种方式挫败它，避免歧视的立法目的都是应当受到尊敬的。再次，欧盟法的法律体系也没有给成员国自由裁量权的范围以明确的指导，对于国内法如何变通会损害欧盟法也不是很清晰，因此这个问题必须请求欧洲法院进行考虑。

这是2009年英国最高法院成立以后处理的涉及欧盟法对英国法影响的典型案例，无论是英国议会改革还是最高法院的设立，其实都受到欧洲一体化趋势的影响。欧洲法院的职责是负责条约的解释和保障法律得到遵守，监督共同规则的统一适用，实现共同体法律和条约的目标，因此可以对共同体依法作出裁决。欧共体法律的一体化主要取决于欧洲经济的一体化，尽管次贷危机给欧洲经济带来了重大打击，但是在欧洲各国加快调整本国经济的同时，也加强了一些国际市场的联系与合作，这就在无形之中促进了法律的一体化。从另一个角度看，英国长期以来由上议院掌握最高司法权，违反了三权分立的原则，也违背了《欧洲人权公约》。随着欧盟成员国关系日益密切，英国的这种司法制度势必遭到挑战。在2004年，对《宪法改革法草案》进行激烈讨论的同时，欧盟成员国签署了《欧盟宪法条约》，欧共体的法律一体化进入了一个新阶段。尽管欧盟立法和欧洲法院判例对英国最高法院的裁判产生影响，但这不是对英国司法独立性的破坏，而是欧盟法律一体化的体现。

“欧盟虽然有自己的立法机构，如欧盟委员会和欧洲理事会及其下属的具有法律创制职能的各个委员会，但由于它没有一个像主权国家那样的最高权力机构，故它的立法权限和立法范围是十分有限的。进一步说，它的制定法渊源非常有限，欧盟内部大部分法律关系及其对外法律关系的调整实际多是通过欧洲法院的司法创制予以完成。”从近几年英国最高法院的实施情况来看，它已经取得英联邦大部分地区的最高司法权，而要解决如苏格兰刑事上诉权的问题，还需要更长的时间。尽管欧洲法律在创立之初是以国际组织的形式开始的，也曾被否定了立宪主义的特征，但是却不能否认司法改革受到宪法改革的影响，尤其是在欧共体法律一体化的笼罩下，欧盟国家的司法改革具有特殊的发展轨迹。

（4）行政权力的扩张

“进入20世纪，议会主权不断受到挑战，行政权力不断膨胀，构成英国国会变迁的主线，特别是2006年7月首次选举产生上院议长，以及具有1400年历史的大法官被废弃，更是英国议会‘议会主权’到‘行政集权’变迁的历史性标志。”第二次世界大战以后，工党推行福利和社会改革政策，但上议院以2年搁置否决权加以拖延。1949年，英国对1919年《议会法》进行修改，将上院通过下院议案的期限由2年改为1年，这是对上院权力进行限制的重要措施。

在英国，内阁通常直接被称为政府。英国是典型的由单一的政党掌握绝对多数比例控制议会和组织独立内阁的国家。“二战”后，除了20世纪70年代有两次例外，英国下议院的选举通常都是投给工党或者保守党。这样使得上议院丧失了实质的作用。如果一个政党拥有下议院的绝对多数席位，所形成的内阁显而易见。因为在何种情况下内阁与议会采取什么样的的活动模式已经基本形成规律，即由多数党形成内阁，例如2005年大选中工党赢得646席位中的356个席位，显而易见紧接着工党将组织内阁。那么需要关注的是由谁出任首相和内阁成员。工党自1997年开始执政，2005年赢得大选后，仍然保留之前的首相和大部分内阁成员。

“综观战后英国政治发展的特点，一是贵族的克星——工党，在1945—1979年间三次上台执政，在政治上与保守党平分秋色；再是英国两大政党连续三十多年实行‘共识政治’，为争取选民的支持竞相实行社会改革。在这种形势下，即便是保守党也不得擅自更改剥夺贵族地主政治和经济特权的政策，不列颠贵族失去了可靠的保护者，社会地位和影响一再降低。”

政府是一个复杂的组织，因此需要正式的或非正式的机构讨论问题、解决争论、作出决定。内阁和内阁委员会即为了政府的利益而随之成立，并组成英国政府部门。内阁和内阁委员会讨论问题实行集体负责制，这能鼓励大家坦诚地发表自己的观点。所有的政府部长受内阁和内阁委员会决定的约束。但是在决定作出之前，若是各部部长对于此事件有意见，可以代表本党派参与讨论。集体负责制还意味着，一个决定一经宣布，所有的部长即有责任和义务忍受或者保护它的实施。每一个委员会的领导都是本党派的领袖，副职则属于另一个党派。在影响联合委员会且某个委员会本身不能解决的问题上，委员会领导和副职领导有权向联合委员会提出。

英国随着内阁制的确立，首相的地位也稳定下来。“对于英国统治阶级来说，政府工作效率关系到资产阶级的总体利益，这比任何抽象的宪法原则更重要。为了实现其政治、经济和军事目的，统治阶级宁愿让首相和内阁掌握国家主要权力，占据政治中心。”因此从20世纪初开始，内阁机构大量增加以及内阁权力不断扩张。“二战”结束后，随着殖民地解放运动的发展，各地对于自治权力的要求不可控制，统治者逐渐将权力下放到地方。因此，英国政府为了加强对地方的管理，相应设置中央地方管理局等机构，以确保对地方权力的规制。直到撒切尔政府时期，许多重要的权力由首相或大臣集中行使，对许多较大的部门也进行直接控制，以削弱内阁的权力。

“首相按照自己的意志决定什么项目可以在内阁讨论，什么项目不应该讨论，他有权召开内阁委员会，任命内阁委员会成员，并可对此秘而不宣，无论是对公众，还是对议会，甚至对内阁的其他成员都可以藏而不露。”20世纪70年代以来，首相办公室的地位不断上升，大臣们在提出意见之前往往先向唐宁街10号进行咨询。英国加入欧盟使首相赢得了更多的尊重，同时指示内阁权力逐渐削弱。庆幸的是，随着科学技术的发展，首相的行为会有很多途径受到传媒和大众的监督，这是有效防止首相集权的新方式。

2.日本

（1）《日本国宪法》较之《明治宪法》的民主进步性

①《日本国宪法》的制定和实践

1945年第二次世界大战结束，日本无条件投降，并接受了《波茨坦公告》。《波茨坦公告》第十条规定：“吾人无意奴役日本民族或消灭其国家，但对于战罪人犯，包括虐待吾人俘虏在内，将处以法律之裁判，日本政府必将阻止日本人民民主趋势之复兴及增强之所有障碍予以消除，言论、宗教及思想自由以及对于基本人权之重视必须成立。”第十二条规定：“上述目的达到及依据日本人民自由表示之意志成立一倾向和平及负责之政府后，同盟国占领军队当撤退。”

日本宪法学家芦部信喜指出：“日本国政府曾以为，《波茨坦宣言》并没有要求必须采用国民主权主义，因此可以维持国体，并且还认为，《波茨坦宣言》的要求未包括修改《明治宪法》，这样即使不修改宪法，也可以通过运作宪法来建立合乎宣言意旨的新政府。不过，由于《波茨坦宣言》（第12款）应被解释为要求采用国民主权的原理（根据制宪资料，且盟国军队总司令部也作此解释），为此，应当说，维持《明治宪法》不加修改便不可能。”

麦克阿瑟草案主张一院制，但《日本国宪法》沿袭《明治宪法》实行两院制。《日本国宪法》相对于《明治宪法》，体现了国民主权，更加尊重基本人权和和平主义。但是就其性质而言，存在“强加宪法论”的说法，即《日本国宪法》并非日本国自主制定，而是根据美国的意思表示完成。这一说法要分为不同层面分析，一方面，宪法作为国家的根本大法，不应当受到其他国家意思的干涉；另一方面，日本制定《日本国宪法》是在“二战”的特殊条件下，是一场世界大战终结的产物。因此《日本国宪法》相对于其他国家的根本法就具有特殊性，也致使它的未来不断向着日本国本身的法制特点去修改。例如《日本国宪法》最为重要的第9条，规定日本放弃战争和不保留战争力量。实践中，日本在不违背这个条款本身的情况下，通过其他的方式建立相应的武装力量。《日本国宪法》保留了天皇制，但是天皇已不具有《明治宪法》中的权力。日本典型的政党派别分为拥护自由民主主义和支持传统的天皇制及军国主义的两股势力。1947年以来《日本国宪法》修改甚少，最大的特点就是通过颁布一系列关于防卫厅和反恐的单行立法（以填补其“不保持陆海空军及其他战争力量”的条款），以及《地方自治法》《地方公务员法》《地方税法》等单行法律。

日本主张修改宪法的主要是自民党，但是自民党执政的基础正是《日本国宪法》。在野党则通过反对修宪，主张《日本国宪法》所体现的国民主权、自由及和平主义的观念来反对自民党。可见，《日本国宪法》的修改与否，更大程度上变为自民党与在野党斗争的筹码。当修宪代表一方利益时，必然遭到反对党的批判。正因为如此，《日本国宪法》的修改话题才缕缕不绝。为推进宪法修改，2007年5月通过“国民投票法案”，并于2010年5月18日实施。这部法律的正式名称是“关于日本国宪法的修改程序的法律”（平成十九年5月18日法律第51号），又叫“国民投票法”。这部法律所规定的并不是国民投票的一般内容，而是宪法修改之时所必须进行的国民投票。根据《日本国宪法》第96条，“若要修改宪法，修宪提案不但必须得到众、参两院各2/3以上议员的支持，还必须获得过半数国民投票者的赞成”。

②围绕《日本国宪法》第9条的争论

“自1990年以来，《日本国宪法》第9条是否禁止‘集体自卫权’的行使一直成为重要的争论焦点，按照政府（内阁法制局）的解释，在宪法上虽然未禁止保留集体自卫权，但其行使是被禁止的。”从此解释中可以看出，解释者在“未禁止”即是许可，“保留集体自卫权”而不是“行使集体自卫权”之类的字眼上咬文嚼字，显见其重建自卫力量的意图。美国在“二战”后制定麦克阿瑟草案是符合当时的战争利益的，但是在美国改变对日策略的时候，便允许日本顺势改变宪法的内容。可见，《日本国宪法》本身的制定，并不符合所谓“根本法”的制定宗旨和目的，该宪法在发展的过程中一方面需要满足美国的要求，另一方面要满足本国的利益。

对于第9条修改的呼声自始有之，自卫队（SDF，Self-Defense Forces）的建立也从根本上打破了这一条款。当1954年自卫队首次被提出的时候，日本政府并不是以修改宪法的方式，而是通过解释第9条来赋予自卫队合法的地位。这样不仅避免了成立防御武装力量，还避免了各界利益团体矛盾的激化。可以看出日本政府是支持修改第9条的，民众也显示出愿意接受的倾向。但是一方面为了维护宪法的至高权威，一方面为了保障国家的军事力量，对此宪法解释持怀疑论者也没有更好的选择。日本在20世纪80年代晚期即大力发展战略防御计划（SDI，Strategic Defense Initiative）。于2003年，发展弹道导弹防御（BMD，Ballistic Missile Defense）系统，这不仅是武器技术的进步，而且一方面这种组织的需要促进了自卫队的稳固，另一方面使得相关的法律框架进行完善。由于弹道导弹速度的特殊性，要求决策体系能够及时有效地工作。但是日本对行使的条件和必要的程序作出规定，即只有在日本政府受到武装攻击的条件下，由首相签发并经得国会的准许，给予自卫队指令而完成。

尽管《日本国宪法》具有“和平宪法”之称，但是随着宪法的实施仍然暴露出某些条款的被迫性和临时性。以日本宣布放弃战争的条款为例，《宪法》第9条规定：“日本国民衷心谋求基于正义与秩序的国际和平，永远放弃以国权发动的战争、武力威胁或武力行使作为解决国际争端的手段。为达到前项目的，不保持陆海空军及其他战争力量，不承认国家交战权。”日本政府于1954年通过颁布单行法《防卫厅设置法》来逐渐弱化此条款的现实作用。1992年通过了《协助联合国维护和平行动法》，让自卫队真正走出了国门。2001年颁布了《反恐怖特别措施法案》，这一法案的通过遭到了国民集会抗议。2003年日本国会参议院通过了“有事三法案”：《应对武力攻击事态法案》《自卫队法修改案》《安全保障会议设置法修改案》。尽管这一法案的通过遭到了党内外一些提倡《和平宪法》精神之人士的反对，以及社会团体和学生的抗议，但是借由伊拉克战争这一背景通过“有事三法案”，是成熟的时机和现实的需要。2006年日本通过法案将防卫厅升级为防卫省，这一修改使自卫队在级别上得到提升，在权力上得到加强。其实2005年日本即试图通过修改宪法将自卫队改为自卫军，但未成功，2012年又提出此议案。

尽管第9条并没有阻止日本建立武装力量，但是的确起到了一定的抑制作用，并节约了相应的军事经费，有利于国民经济的发展。《日本国宪法》所主张的国民主权、尊重人权和自由以及和平主义的精神，也着实相对于《明治宪法》有了巨大的进步。“多数民众期望修宪的理由，与其说是宪法修改论所主张的宪法存在缺陷和‘弊端’等否定性的意见，倒不如说是国民对日本的政治现实脱离民意的‘政治不信任’的表现。因此，与希望修改《宪法》第9 条相比，国民更希望的是对诸如首相公开选举和国民投票制度的采用、载入知情权之类的修改。”在《和平宪法》颁布半个多世纪以后，日本对成立自卫军已经势在必行，有学者也提出，这样的修宪只是解决自卫军在宪法上的合法性问题，笔者认为，即使现在自卫队已经行使自卫军的职责，但一旦自卫军的规定入宪，其权力必定再次扩大。

修改宪法本身并无好坏之分，一方面不应当死守宪法原本的条文，另一方面也要避免成为执政党实现利益的工具。就第一个方面而言，一个国家，尤其是像日本这样的发达国家，经过半个世纪的发展，在各方面都有了相当大的变化，即使是宪法，也应当允许它在适当的范围内，向着更符合社会发展的方向有所变化。尽管普遍认为日本民众对于修改宪法的态度是消极的，但是这本身就是民众的特点，其对于大部分的变动都是体现出保守性。而这样的反应并不能说明修宪是不利于社会发展的或者民众是不希望向着有利方向发展的。在这一时刻正是需要立法者作出果断的决策，为民众选择更适合的宪法体系。第二个方面的隐患是指，日本改宪派通常声称要维护生存权与自卫权，强调《波茨坦宣言》中“无意奴役日本民族或消灭其国家”，《日本国宪法》序言规定“全世界国民平等地均享有免于恐怖和贫穷，在和平中生存的权利”。但是这不足以支撑一部和平宪法再次重获战争的条款。无论是就联合国还是某个国家的法律而言，这都将是和平主义的倒退。

（2）天皇地位的变化

1889年的《明治宪法》是日本君主立宪制的开端。由于当时的神权主义盛行，天皇掌握了至上的权力，包括立法、司法和行政方面。因此，尽管《明治宪法》较之以往具有较大的民主性和自由性，但存在明显的军国主义色彩。“1945 年10月成立的币原内阁成立了以国务大臣松本丞治为委员长的宪法问题调查委员会（以下称‘松本委员会’）。松本委员会对于天皇总揽统治权的大原则未加修改，修改的主要内容仅是强化议会对天皇和政府的控制，向议会权力强大的英国式议会君主制转型。”1946年占领军总司令部拟定麦克阿瑟草案，并经讨论修改，形成了《日本国宪法》，于1947年5月3日施行。《日本国宪法》第1条规定，天皇是日本国的象征，是日本国民整体的象征，其地位以主权所在的全体日本国民的意志为依据。第3条规定，天皇有关国事的一切行为，必须有内阁的建议和承认，由内阁负其责任。第4条规定，天皇只能行使宪法所规定的有关国事行为，并无关于国政的权能；天皇可根据法律规定，对其国事行为进行委任。可见，《日本国宪法》的颁布对日本天皇的权力产生了实质性的剥夺，形成了象征天皇制。

1946年《每日新闻》显示85%的人支持象征天皇制，反对的仅占13%。1993年《朝日新闻》显示1959年—1982年民众对皇室亲近感的变化，起初持积极情感的人数从60%下降到41%，起初持消极情感的人数从26%上升至46%。2002年每日新闻社显示，80%的民众对现有的天皇制度表示满意。例如，日本地缘政治学教授小牧实繁（Saneshige Komaki）在“南亚地缘政治学”中将澳洲归为南亚进行讨论。他以天皇制为基础分析日澳政策，主张日本而不是澳洲作为领导者。在其文章中可见天皇宿命论和精神鼓舞的痕迹。日本几乎是单民族国家，天皇在早期帝国统治及民主进程中所产生的影响是深刻而久远的，这不会因为政治体制的改变而颠覆。天皇对国民的政治心理和行为的影响不可替代。

（3）议会制度的变化

日本是议会内阁制国家。国会为最高权力机关，也是国民意思的代表机关，主要体现在国民作为国家主权者选举产生国会。《日本国宪法》第43条第1款规定：“两议院由选举产生的代表全体国民的议员组成之。”“此所谓‘代表’，系指议员在法律上不受特定选民或党派等的指令所拘束，应立于全体国民的视野自由的讨论、表决。”国会享有立法权，《日本国宪法》在这一点上较之《明治宪法》有明显进步。一方面，《日本国宪法》规定国会立法以外的立法不被准许，除有特别规定外；《明治宪法》第8条和第9条允许不经议会参与的行政立法与法律具有同等效力。另一方面，《日本国宪法》规定国会为唯一立法机关；《明治宪法》第6条则承认天皇的裁量权。因为在《明治宪法》中，议会制民主主义并未作为基本的原则，贵族院与众议院居于同等地位。议会与内阁的关系，实质上反映的是议员与执政党的关系问题。《明治宪法》第4条规定：“天皇为国家元首，纵览统治权，依本宪法规定实行之。”《日本国宪法》第65条规定：“行政权属于内阁。”相比之下，现行宪法一方面承认作为合议体的内阁制度系宪法上的制度，另一方面明确指出合议体内阁系直接担当行政权者。

①国会会期的争议

国会会期根据会议不同共分为三类，即普通会议、临时会议和特殊会议的会期。普通会议每年一次，在1月举行，为期150天。普通会议作为核心会议，国会成员详细讨论次年的预算和实施预算所需的立法。2010年4月16日，日本“关于政权选择时代政治改革课题的建议”对国会和地方议会进行了讨论。“建议”指出“二战”后的国会是“竞技场型国会”，它反复进行不追究只言片语和没有任何许诺的国会答辩。相对于国会讨论，程序和审议日程等问题成为了最大的讨价还价的对象，产生了严重的“国会审议的空洞化”和“国会法案处理的机关化”等问题。与明治宪法不同，日本国宪法没有对会期制度作明文规定。一部分人支持，《国会法》第68条规定“会期中没有决议的案件，不得在下一个会期继续”。也有部分人认为，是否采用这项原则应由国会来裁量，也可以废止这项原则而采用会期连续原则。因此“会期”问题成为执政党和在野党讨论的重要问题，也引起了各界人士的关注。

②国会审议空洞化

有学者认为1918—1932年间日本并非真正的责任内阁制，“第一，其内阁制中的海陆两长须各为海陆两军的军人，其人选往往须得海陆军首脑的同意，是以海陆两长实对海陆两军负责，而不对议会负责。第二，日本海陆两长有所谓‘帷幄上奏权’（即关于海陆军事直接向天皇奏陈之权）；所以关于海陆军事，海陆两长又向天皇负责，而内阁并不能向议会负责。第三，依照该国宪法，宣战、媾和及缔约，在实际上虽亦为内阁之权；但内阁于行使这种权力时须得枢密院的同意，而可不问议会的向背；换言之，关于这类大事，内阁即不须向议会负责。因上种种，日本的制度，即在1918—1932年间，离纯正的责任内阁制度尚远。1932年以后，军部的力量益增，议会更不能科内阁以责任”。

国会议员由年满20岁的公民经直接选举产生，且同属于一个政党。政党是政治活动的基本单位。因此可以说日本实行党派政治。首相由国会从成员中选出，并组织内阁。由内阁控制政府的行政部门。国会作为唯一的立法机关，所有立法须经国会的批准。虽然上议院和下议院分权，但是下议院在立法、决定首相人选、预算和缔结国际条约等方面具有更大的权力。根据宪法规定，议会是最高权力机关，也是唯一的立法机关，但是议会作用的实践却不尽如人意。由于两院议长通常由内阁总理大臣任命，因此导致内阁总理大臣与议长均属同一党派，这就使议会的作用降低，而行政权则不断扩大。

执政党的事前审查是国会审议空洞化的重要原因。“在健全的议会内阁制下，立法机关的法案审议必须遵从公开性和透明性的大原则，并且接受质问”，“对于法案的审查，不能将执政党审查与国会的立法功能混同，应当由常任委员会及其他议会行使全体会议特别是严密审查的使命”。1960年，自由民主党的岸信介内阁修改日美安全保障条约，遭到了在野党的反对，岸信介内阁不顾反对意见，日本国民掀起了维护宪法原则的安保斗争。这不仅是内阁与议会之间的权力制衡，也是日本战后首次全国性反战和平的大规模民主运动。1998年内阁提出日美新防卫合作计划的法案，遭到了共产党和社会民主党的反对。但是自民党和自由党成立联合政权，参众两院于次年通过该法案。可见，议会的立法权时而成为执政党统治的工具。

2009年的大选带给日本政治和决策进程很大的改变，将致使产生新的国会成员类型。自由民主党结束了半个世纪的执政地位。民主党上台以后废除了自民党政府的“事前审查”程序。但是并未对政府支持的法案的国会审查程序进行改革。可见，国会审查模式的发展方向还不具有确定性。

③“扭曲国会”现象

“扭曲国会”是日本两院制的一个难题。《日本国宪法》第六十七条第二款规定：众议院与参议院对提名作出不同决议时，根据法律规定举行两院协议会亦不能得出一致意见时，又在众议院作出提名的决议后，除国会休会期间不计外，在10日以内参议院仍不作出提名决议时，即以众议院的决议作为国会决议。可见众议院在首相提名时具有优越权。《日本国宪法》施行以后，日本出现多次众议院与参议院首相提名不同的现象，如1955年、1989年、1998年、2007年、2008年等。“在法案审议时，不适用众议院优越原则。在两院协议会上成立的法案可经两院再次审议通过。两院协议会上未获通过的法案由众议院经2/3以上的议员同意可通过。然而，宪法上并没有明确规定两院协议会上不能达成一致或执政党在众议院不能确保2/3以上席位的情况。”

一旦发生“扭曲国会”现象，在野党作为参议院基于党派利益，势必阻挠执政党提出的建议或者法案，不利于相关政治和法律工作的开展，甚至导致首相的频繁更迭。因此日本政府经常通过组建联合政权来提升国会的立法能力。这样一方面保障了执政党和政府的执政基础，另一方面避免一些政策差异和权力斗争。实际上民主党和自民党作为两大党，支持联合政权的并不多，因此有学者提出“朝野合作”才是大趋势。日本的行政权并不像美国和法国总统一样强势，因此要确保参众两院过半数是相对难的，这也是权力制衡和决策效益之间的平衡。

④日本国立图书馆对国会的辅助作用

日本国立图书馆（NDL，National Diet Library）是国会图书馆，同时也是日本的国家图书馆。其主要任务是帮助国会提供调查、分析和信息。国立图书馆的研究和立法参考局（调查局）是向国会成员提供有关立法事项的综合背景资料、权威的分析和评估和事实信息。在过去的十年中，国会成员快速增长的调查问题成为调查局最大的挑战。除此之外，国会成员需要快速地回复、定制的调查报告和技术性分析。不断变换的政治环境、政策的制定程序和立法程序的变化也是调查局需要攻克的困难。因此就需要更多的专家，他们必须对这些有足够的掌握能力，并能将政策、立法与修正案联系起来。因此随着年长的国会成员退休，新的国会成员选举进来，他们更重视教育、专业和政见的表达。但是调查局所提出的意见必须是客观的、没有政党偏见的，即使这种意见也是不断变化的，也要保持准确的政策信息。可以说，调查局对国会和民众起到了一定的连接作用。

（4）内阁制的发展

①内阁宪法调查会及宪法问题研究会的性质

以1950年朝鲜战争为契机，日本重新设立警察预备队，并得到美国的支持。1954年正式建成自卫队，《日本国宪法》第9条的争议正式被提起。日本重新建立武装力量的行动，处于违宪状态。因此自由党、改进党都成立了“宪法调查会”，并提出改宪法案。日本政府称《日本国宪法》是在盟军占领下指定的，并非体现日本国民的意志，以及远东委员会有关重新审查宪法的政策和进行再军备的必要性和可能性。宪法调查会在成立之初就具有强烈的改宪色彩，这引起了学者的不满。因此，1958年，包括大内兵卫、清宫四郎在内的若干学者提倡成立宪法问题研究会。宪法问题研究会强调其性质是以学问为中心，这从本质上区别于宪法调查会以政治为中心的特点。“但是宪法问题研究会明确表示将与宪法调查会基于特定立场‘调查’宪法的行为进行斗争，其成立对政府和内阁宪法调查会而言是一个重大的打击。”

②内阁制的发展实践

日本内阁办公室创立于2001年，主要是为了扩大内阁权力以及维护首相的执政效率。内阁办公室是由首相领导，因此其相对于其他部门来说，更加完全地效力于首相。内阁办公室、各部部门、各个代理处或委员会构成政府的核心部分。2011年，日本政府即运作于此金字塔型权力结构之中。控制三者之间关系的责任掌握在内阁成员手中。与许多国家类似，大多数行政机构的工作人员最初参加工作都是经过国家公务员考试录取的，而不是政府任命或者因为所属某个党派受到限制。

在1945—2009年间，英国经历了12任首相，而日本经历了31任首相。日本很难持续长寿的内阁。他们平均的服务年限非常短。大臣部长们频繁地被更换使得他们不能有效地领导自己的部门。反而是部门中资深的公务员对政策制定的影响力更大。“二战”以后，盟军占领需要依靠现存的官僚主义去实现改制，因此官僚主义在《日本国宪法》颁布以后并未大量削弱。尤其是1955年自由民主党执政以后，官僚主义规则的传统重新加强。自由民主党除了1993—1994年间，执政近半个世纪。有学者将此频繁的内阁重组现象归因于复杂的执政党组成部分。

自由民主党类似于一个联合的党派，首相必须与不一定效忠于自己的内阁大臣合作。内阁和党内职务被认为是首相可支配的维持执政权的力量。这种联合政权存在的一个重要问题是，当轮到小党派享有党内职务时，党派领袖将对首相施加压力要求重组内阁。有时，他们甚至想替换首相的职位。

日本善于向优秀制度学习，同时，又勇于在不适应本国现状的时刻坚决舍弃，在国家政权的组织形式上仍然使用适合自己的议会内阁制，而在民主意识、人权、司法制度等层面接受美国宪政先进制度的影响。正如美国人类学家鲁思·本尼迪克特在《菊与刀》中描绘的日本民族具有两重极端而看似矛盾的性格：“日本人生性极其好斗而又非常温和；黩武而又爱美；倨傲自尊而又彬彬有礼；顽梗不化而又柔弱善变；驯服而又不愿受人摆布；忠贞而又易于叛变；勇敢而又怯懦；保守而又十分欢迎新的生活方式。”

（二）民主共和制

民主共和制是现代法治国家普遍采用的较为典型的政权组织形式。由于各国具体历史条件的差异，“二战”后各国的民主共和制又具有了各国自己的发展特点。下面以德国、美国、俄罗斯和法国的民主共和制的发展路径为例分析。

1.德国

德国议会制经历了漫长的发展历程，如果仅从1848年成立的法兰克福国民议会算起，德国的议会制也已经历了160多年的演变发展了。1945年至1990年，德国一分为二，处于两种社会制度及政治制度之中。西德在政治体制上仿效了英国和美国，政府与议会的关系是仿照英国威斯敏斯特体系，即总理和政府成员由议会多数党议员聘任，政府对议会负责，议会有权对政府表示建设性不信任，政府有权建议解散议会；在司法机关与立法、行政机关的关系上仿效美国实行三权分立，即三方地位平等，各自独立行使其职权。东德采用苏联体制，即人民议会为最高国家权力机关、唯一的制宪和立法机关；人民议会选举国务委员会主席即国家元首、最高法院院长和总检察长，并可随时罢免。最高法院为最高审判机关；检察院为法律监督机关。1990年10月3日，东西德合并，统一后的德国采用原西德的政治制度。这里考察联邦德国议会制在“二战”后的发展，主要是考察西德的议会制。

第一，1949年至2007年，国家权力向行政权集中，出现去议会化趋势。

德国实行两院制的议会制度，联邦议院和联邦上院的职责各不相同。它的一个突出特点就在于联邦上院本质上并非一个代议机构，但却享有并行使着议会的权力。联邦上院的成员不是由选民选出的民众代表，而是由各州的州政府成员组成，包括州长以及3个市州的市长和市政委员会组成。实际上联邦上院是16个联邦州的代表机构，参与联邦的立法与行政管理。在联邦立法或联邦行政事务中代表各州的利益，是协调联邦政府与州政府、州与州关系的合议机构。与其他实行议会内阁制的国家相比，德国联邦上院享有的权力较大。联邦上院成为联邦政府制衡联邦议院的主要手段。联邦政府通过议院多数党团控制议院立法工作的规划和日程；可借提交法案而决定议会所审议的绝大多数法案的内容；可借提出信任要求迫使议院通过重要法案。联邦总理将某法案与联邦议院对总理的信任相联后，可请求总统依据《基本法》第81条的规定，宣布该法案处于立法紧急状态。此时，如该法案被联邦议院否决，或以联邦政府不能接受的文本通过，则该法案就可以提交到联邦上院审议通过成为法律。这样联邦政府就可以绕过联邦议院，而借联邦参议院立法。

1949年《基本法》确立了立法权主要集中在联邦的原则，州在立法方面行使《基本法》未授予联邦非常有限的权力。但是《基本法》并没有写明州拥有哪些立法权，只是明确地规定了联邦享有的三种立法权：专属立法权、竞合立法权以及框架性（原则性）立法权。随着战后国家重建的需要，福利国家的建设，国家权力逐步向联邦集中，中央立法权限进一步增加，尤其1969年宪法改革之后，联邦有权要求各州实行统一的经济和预算政策，权力进一步向联邦集中，甚至根据《基本法》原本留给州的为数不多的专属立法领域也被联邦入侵了。

国家权力向联邦集中的结果是联邦州权力的丧失。但是联邦上院的存在，为各联邦州参与联邦事务提供了合法的渠道，为了弥补各州丧失的权力，各州通过联邦上院积极参与联邦立法活动，参与的范围逐步扩大，以至于在2006年改革之前，联邦立法要经过联邦上院批准方能生效的数量已达到了立法总量的60%。各州的行政权因此得到补偿，但是各州的议会权力以及联邦议院的权力因此受到了影响，权力向行政权集中，这就导致权力和责任的转移，议会尤其是地方议会被排除在决策过程之外，他们只能批准各政党凭借联邦上院这个平台早就参与讨论后决定的协商妥协方案，而不能在其产生过程中对其产生影响。这使得“二战”后德国议会制的发展出现了去议会化的趋势。

第二，2007年联邦制改革后，中央与地方议会的权限进一步厘清，联邦上院的立法权限从60%降低到30%，联邦议会和州议会立法权力得到恢复。

多年来，当两院所代表的党派权力结构相异时，立法效率往往受到影响，致使联邦政府的行动能力下降，社会改革进程受到迟滞。因此，德国从本世纪初开始进行了多次改革尝试，并于2003年10月由联邦议院和联邦上院共同组成了“联邦制现代化改革委员会”。这一领域的改革涉及修改《基本法》，而修宪提案必须同时获得两院三分之二多数支持才能生效。由于1998—2005年的施罗德政府无法在两院同时获得三分之二的多数支持，因而改革毫无进展。2005年成立的“大联合政府”为改革创造了条件。这一改革虽称为“联邦制改革”，但就其实质而言，也是对议会制度的改革，目的是理清议会两院职责，提高议会的行动能力和办事效率。

2007年6月30日和7月7日，联邦议院和联邦上院分别通过了酝酿已久的联邦制改革法案，并于同年9月生效。此次对德国《基本法》141项条款中的25项作了修改，是“二战”后德国历史上最大规模的修宪案。改革涉及议会的主要内容是：第一，限制联邦上院对联邦立法的影响，使联邦立法权回归联邦议院。今后需征得联邦上院同意的法律比例将从60%降至35%，以提高议会的工作效率，适应全球化挑战。但财政上需要各州支持的联邦法律，仍应征得联邦上院的同意。第二，调整立法分权，减少联邦在框架性和竞争性方面的立法权，将相关权力分散给各州政府和议会，以保持地方的活力和积极性，使联邦与联邦州的关系更加融洽稳定。

2.美国

美国是典型的总统制国家，总统独揽行政权，既是国家元首又是政府首脑，也是军队的总司令。自美国联邦政府成立以来，基于国际、国内的形势变化，美国国会与总统的权力一直处于此消彼长的状态之中。20世纪30年代，美国爆发了有史以来最严重的经济危机，总统藉此扩张自己的权力，从而成为联邦政府的权力核心。第二次世界大战之后，延续了这一发展趋势。“二战”不仅使美国走上了世界战略的大舞台，成为资本主义世界的霸主，也给美国总统权力进一步扩张提供了新的契机。战后战争与和平的权力空前地集中于总统手中，几乎形成一种独占权力。而且总统权力的扩张得到了国会的授权和联邦最高法院的支持。到了70年代，总统权力扩张一度达到鼎盛，总统在行政、立法、经济、军事、外交方面的权力和影响飞速膨胀，俨然成为所谓“帝王般总统”。总统权力的过度膨胀受到了舆论的非难和人们的担忧，国会开始通过立法限制总统的权力，虽然收效甚微，但是总统权力膨胀趋势有所收敛。2008年奥巴马政府之后，为了应对新的经济危机，行政权扩张的趋势又有所抬头。

总统权力的扩大主要是通过加强总统的领导权而体现出来。我们可以通过以下几个方面考察“二战”后总统权力的扩张。

一是联邦官僚机构的扩大。现在美国政府一共有14个内阁级的部和数百个署和局，其中国防部、住房和城市发展部、交通运输部、教育部、卫生和公众服务部都是第二次世界大战后新设的。1939年联邦政府行政部门文职雇员只有93.6万人，战后一直保持在200万人以上，1970年超过 294万人，比1939年增长两倍以上，至今一直保持在300万人左右。

美国联邦政府成立以来并未设立总统办事机构。历届总统主要依靠他们的各部部长推动行政工作和提供意见。罗斯福总统执政期间，为了应付日益庞杂的国内事务和国际危机，1939年经国会批准，正式设立总统办事机构，以协助总统履行义务。“二战”后总统办事机构不断扩大，现在已经由当初的五个单位发展到行政管理和预算局、白宫办公厅、国家安全委员会、经济顾问委员会、国内事务委员会、紧急战备局、国家航空和空间委员会等十几个机构。1955年，总统办事机构共有常设职位1403个，到1973年达到2206个。白宫办公厅在1939年只有领全薪职员45人，加上借调人员共157人；到70年代末，则一直保持在500人以上。

二是经济领域权力的扩大。战后美国历届政府，无论是民主党政府或是共和党政府，不仅继承了罗斯福新政的改革措施，而且扩大了国家干预经济生活的规模和内容，并使国家干预经济生活由战前的针对严重经济危机和世界大战这种特殊条件下采用的非常手段，转变为经常性的制度。特别是1946年就业法的颁布，相当于是国会对总统干预经济生活的一种授权。该法明确规定，国家的任务就是保证使用一切手段来促进最大限度的就业、生产和购买力。这就意味着联邦政府首次正式承担责任，为了调节就业和失业，国家要干预经济的发展，而联邦政府对经济生活的干预，是在总统领导下进行的，从而正式确立了总统对经济的领导权。

三是立法权的扩大。在罗斯福“新政”以前，立法权基本上掌握在国会手中。从罗斯福“新政”起，特别是战后，情况发生了变化。由于权力和责任日益集中到总统身上，国会的重要议事日程基本上由总统决定，总统向国会提出的“国情咨文”“预算咨文”“经济报告”和各种专门咨文成为国会立法活动的指南。到70年代末，每年根据总统的建议而提出的法案，占国会通过的全部法案的80%。而且总统管辖下的行政部门和机构所通过的规章条例，也具有法律效力和作用，仅1981年联邦政府一级就通过了6500项，而同年国会通过的法律和决议却只有157项。此外，战后总统使用否决权的范围和总统享有的国会委托立法权，都比战前有所扩大。

四是外交权的扩大。根据美国宪法，总统和参议院共享条约权。总统有权缔结条约，但需经参议院三分之二多数批准。但宪法并未明确提到总统缔结行政协定需要参议院的批准。实际上，总统与外国缔结的行政协定，与按照法定程序签订的国际条约具有相似的法律效力，而且手续简便、灵活，又便于保密，且不必提交参议院讨论批准。正是由于行政协定具有这些特点，自第二次世界大战以来，美国历届总统越来越频繁和广泛地在重大外交问题上，使用行政协定来替代缔结国际条约，以回避参议院的否决，加强总统在外交领域的权力。为了限制总统滥用行政协定权，1972年国会通过《凯斯法》。该法规定，国务院必须将一切行政协定的副本在协定签署后60天之内送交国会。如果总统认为，某项行政协定内容的公布有损于美国的安全，他可以根据一项保密命令，将该协定交由参议院外交委员会保管，而这项保密命令只有总统本人或其继任者才可以撤销。但是旨在限制总统行政协定权的《凯斯法》并未收到预期的效果，许多行政协定从未送交给国会，有些虽然交给了国会，但却是60天之后。

五是战争权的扩大。根据《美国宪法》第一条第八款第十一项的规定，总统虽然拥有作为陆、海、空等五军最高司令的权限，但宣战权却属于国会。也就是说，总统在派兵参战之前，需经国会批准。然而，“二战”后的历届总统认为国家安全处于紧急状态时，总统有权动员军队，向海外派兵，采取战争行动，并把这些看作是总统固有的权力。1950年杜鲁门总统出兵干涉朝鲜，1958年艾森豪威尔总统下令美国海军陆战队在黎巴嫩登陆，60年代肯尼迪和约翰逊两位总统出兵侵略越南，1962年肯尼迪总统在古巴导弹危机期间下令封锁古巴，1965年约翰逊总统武装干涉多米尼加共和国，1970年尼克松总统下令轰炸柬埔寨。所有这些战争行动，都是在事前没有得到国会批准的情况下进行的。国会只是在事后被迫接受了既成事实。

为了恢复失去的战争权，以“防止美国在未经国会明确同意的情况下卷入国外的冲突”。1973年11月7日，民主党占多数的美国国会参众两院不顾当时共和党在职总统尼克松的否决，分别以超过三分之二的多数票通过了《战争权力法》。主要内容为：总统在命令军队进入战争后48小时内得向国会报告，除非国会特别授权总统继续承担义务，否则在60天之内就要停止军事行动；在90天之内撤军，如果国会指示总统这样做的话；在开战后的任何时间，国会可用不经总统否决的共同决议，终止使用合众国军队。

但是《战争权力法》并没有束缚住总统的手脚。该法生效后，历届总统都指责它“违反宪法授予总统的指挥武装部队的权力”。1975年5月，福特总统派出部队和飞机营救被柬埔寨扣留的美国船只，并袭击附近的柬埔寨军事设施；1980年4月24日，卡特总统为了营救被伊朗扣留的美使馆人质，派出飞机和营救人员前往伊朗境内准备进行突然袭击，事前都未与国会磋商，事后也未向国会报告，两位总统硬说《战争权力法》对他们不适用。1983年里根总统下令美国武装部队大举入侵格林纳达，1986年美国两次袭击利比亚，情况亦复如此。国会对美国总统在国际上多次派兵进行武装干涉或入侵有时虽有争议，但却未强制总统履行《战争权力法》。1987年3月里根总统作出美国军舰为科威特油轮护航的决定之后，已多次同伊朗发生武装冲突；1989年老布什打巴拿马；1992年克林顿出兵索马里，1995年介入波斯尼亚，1999年攻打科索沃；2011年奥巴马入侵利比亚，等等，历届总统的这些入侵没有一桩事先告知国会或请求国会同意。总统的战争权并没有因为《战争权力法》而受到束缚。在《战争权力法》不能有效发挥作用的情况下，国会还利用其预算审议权，加强对联邦预算的控制，拒绝有关战争的预算拨款，谋求控制总统的战争权。事实证明这一策略比较有效。

1974年8月尼克松因“水门事件”被迫辞职，是对现代总统权力的最大冲击。然而，尽管70年代以来国会加强了对总统权力的限制，它也根本不可能改变总统在“三权分立”体制中的中心地位。“9·11”事件后，小布什政府藉反恐和国家安全，通过制定《爱国者法案》（2001）、《国土安全法》（2002）和《情报机构改革法案》（2004），成立国土安全部，放宽对执法部门的限制，扩大执法部门的权力，设立国家情报总监一职，赋予其协调各情报机关相关行动的权力。2008年，奥巴马政府开始执政，恰逢美国新一轮经济危机时期，为了应对新的经济危机，奥巴马向国会要求更大的授权，总统权力扩张的趋势又有所抬头。

3.俄罗斯

俄罗斯总统制最早产生于苏联时期，是戈尔巴乔夫改革的产物。在苏联进行政治体制改革的同时，俄罗斯作为苏联的加盟共和国也随之进行了改革。经过一系列的立宪铺垫和实践的准备工作，俄罗斯总统制逐渐形成。

第一，1991年，俄罗斯总统制的探索阶段。

俄罗斯独立前仍沿用戈尔巴乔夫改革时的苏维埃体制。人民代表大会是最高权力机构，最高苏维埃是常设的立法机构。叶利钦于1990年5月29日当选为俄罗斯最高苏维埃主席。在苏联设立总统之后，俄罗斯就开始把建立总统制问题提到议事日程。1991年5月，俄罗斯第四次人民代表大会通过了《俄罗斯联邦总统法》和《俄罗斯联邦宪法修正案》；同年6月12日，俄罗斯举行全民投票直接选举俄罗斯总统，叶利钦以57. 3%的得票当选为俄罗斯第一任总统。叶利钦任总统后仍实行苏维埃制。

此时的总统制并不完善，特别是由于当时俄罗斯的政权体制并未理顺，作为总统制直接法律依据的宪法本身包含许多的矛盾，最主要的表现就是总统与议会之间的职权划分很不明确，实际上还保留着以往“苏维埃体制”的色彩。议会有权修改宪法、有权通过立法、有权弹劾总统、有权批准政府的组成，而总统既无权解散议会，也无权否决议会通过的立法，总统的许多权力是经过议会批准暂时授予的。很显然，设立总统职位，在国家权力结构上改变了传统的立法与执行权力相统一的苏维埃制度，但是，俄罗斯仍然是议会制占主导地位，并没有改变“一切权力归苏维埃”的实质。

第二，1993年，俄罗斯总统制得以确立。

自1991年12月苏联解体后，俄罗斯联邦在实行议会制还是实行总统制问题上曾陷入深刻的政治和宪法危机。两种对立的政治力量展开了激烈的斗争。以叶利钦为代表的民主派主张仿效美国建立总统制，以俄罗斯联邦最高苏维埃主席哈斯布拉托夫为代表的议会宪法委员会主张俄罗斯应当实行议会—总统共和制。由于俄罗斯当时陷入深刻的权力危机，议会试图通过制定一部议会制宪法来限制总统的某些权力。与此相反，俄罗斯总统叶利钦则力图制定一部总统制宪法来加强总统的权力。双方围绕着确立国家政体的宪法，提出两种对立的宪法草案，进行了一场针锋相对的斗争。1993年11月10日，俄罗斯公布了最新的宪法草案。12月12日，俄罗斯举行国家杜马选举，并对新宪法草案进行全民投票。最后以参加投票选民58.4%的多数票通过了俄罗斯新的总统制宪法，结束了长达两年多的宪法危机。

俄罗斯1993年宪法规定，总统是国家的元首，同时拥有立法权、行政权与司法权。这实际上是在三权分立的宪法框架中使总统具有了超然的地位，总统的职权位于三权之上，具有极其超越的宪法地位。在立法方面，总统享有立法提案权、签署公布法律权、对国内外政策基本方针的决定权、发布命令权、对立法机关的控制权等；在行政方面，总统享有外交权、军事权、人事权及与俄罗斯政府活动相关的权力等；在司法方面，总统享有废除行政性决议和命令权、中止联邦主体法律文件的效力、向联邦宪法法院提出询问、决定是否举行全民公决等权力。总统成为政治体系的权力核心，是宪法与俄罗斯公民权利和自由的保护者，他将捍卫国家主权、独立和领土完整，确保国家权力机关协调运作。他确定外交内政的大方向，是武装力量的统帅，拥有解散国家杜马的权力，等等。

1993年《俄罗斯联邦宪法》的通过标志着俄罗斯总统集权制正式确立。1995年5月，俄罗斯议会又通过了新的《俄罗斯联邦总统选举法》，规定了俄罗斯联邦总统选举的组织、程序和方法，俄罗斯总统集权体制进入正常运行阶段。

第三，2000年，俄罗斯总统的权力进一步膨胀。

2000年普京总统当政后又进行了一系列的扩大总统权力的改革，主要包括：坚决打击车臣民族分裂主义，维护俄罗斯的领土完整和国家统一；废除了同中央法律相抵触的各类地方法规和法律，建立全国“统一的法律空间”；将全国划分为7大联邦区，责成总统全权代表监督各联邦主体；改变了俄罗斯联邦委员会的组成方式，地方行政长官不再兼任联邦委员会议员；采取措施“整肃”寡头势力，剪除反对派，加强对传媒、石油天然气和本国经济命脉的控制；颁布《政党法》，利用“多数党”来确立总统对议会的控制，等等。通过以上权威政治改革措施，基本扭转了叶利钦时期府院两派严重对立、地方诸侯权力膨胀、中央权威不断弱化的局面，初步建立了以总统权力为核心的垂直权力体系，实现了对多数地方的控制，确立了普京个人的无上权威。

2004年3月，普京以高票再次当选总统，标志着俄罗斯已进入真正的普京时代。2004年9月13日，普京在政府特别扩大会议明确宣布将对现行的政治体制和政权结构进行彻底改革，提出了俄罗斯10多年来最为震撼的政治改革方案。2004年12月3日，俄罗斯国家杜马通过了普京的政治体制改革方案。其主要内容是：第一，改变联邦主体领导人的产生办法，地方行政长官的产生不再由地方直选而改由俄联邦总统提名，然后由地方议会批准；第二，改革杜马选举制度，将俄国家杜马的混合选举制度改成单一的政党比例选举制。取消国家杜马选举中的单席位选区制，改为全部按政党选举产生，减少民主反对派“入围”的可能性；第三，提高政党进入国家杜马的入围线，从5%的得票率提高到7%，将政党注册资格从1万人增加到5万人；第四，实行行政区划调整，合并联邦主体。

从上述普京政治改革的轨迹可以看出，议会权力被削弱、中央权力得到加强，地方权力受到限制、反对党势力被削弱，政权党得到加强，总统集权趋势进一步加强。现在普京已经把议会、政府、各联邦、主要政党和媒体控制在手中，实现了政治上的相对集权。可以说，在经历了并不成功的自由民主改革后，俄罗斯把政治发展定位于向权威政治发展。在国家发展实践中，总统的权力又不断得到强化，以至于有人评价当代俄罗斯总统地位时认为，他就是现代的“民选沙皇”。

4.法国

“二战”后，法国成立了第四共和国，政体是议会内阁制，但它导致法国政局不稳、政府更迭频繁，加上软弱无能的政府，1958年爆发了法属阿尔及利亚殖民地军队政变，这时国内物价飞涨，工人罢工等事件也层出不穷。法国上下都认为应该由一位强势人物出来主持大局，戴高乐将军在这种背景下被选举成为法国总统，并制定了1958年宪法，法国自此进入第五共和国时期。法国的政体既不同于美国的总统制，也不同于英国的议会内阁制，国内学者称之为半总统制，台湾学者称之为双行政首长制。法国的政治实践显示，长期以来法国的政治体制朝着强化总统和行政权力，削弱议会权力方向发展。总统总是习惯性地侵占总理的行政权力、议会的立法权力，而对他的权力限制却在很长的时间内没有建立起来，直到2008年修宪，这种情况才得以改善。我们可以将法国的总统制大体分为三个发展阶段。

第一阶段，总统独享权力时期。

1958年宪法把行政权力划分为总统独享的权力和总统必须与总理分享的权力。总统独享的权力包括：解散国民议会，任命总理以及主持部长会议，任命最高司法委员会委员及维护司法机关独立，解释宪法并有权在必要的条件下修改宪法等。1962年修宪，总统由原来的参众两院议员和地方议会议员组成的选举团选举产生，改为由全民直接普选产生，进一步提高了总统的政治地位，总统作为全国人民代表与议会没有任何依附关系。在第五共和初期，由于总统一直压制着议会，使得法国议会的地位受到了损害。议会的自主决策性受到了束缚，严重地影响了法国的代议制政体的运转过程。法国总统直选虽然提供大众参与和代表的重要机制，但是却进一步强化了对行政权力的垄断，使法国议会常常没有发言权。

虽然宪法规定了总统与总理共享许多行政权力，但实际上并非如此。法国的政治实践表明，在左翼政党和右翼政党共治以前，总理基本上没有行使过宪法所规定的共享权力，而总统则不断地侵犯总理的领地，实质上，这时期的总统才是真正意义上的政府首脑，总理最多只能算是“首席部长”。这一点无论是总统本人，还是总理，抑或是国民议会等其他国家机关，甚至是法国民众，都是给予认可的。虽然宪法规定总理领导各部部长，但是又规定了总统可以主持部长会议，很多情况下，总统可以决定什么时候召开会议，会议主要的议题，并且在部长会议进行最终决策时，总统的意见经常起着决定性的作用；在法案提议方面，宪法规定是由政府与议会议员享有，但政府的很多重要提案都是由爱丽舍宫发出的，总理在很多时候仅仅充当了“传递者”的角色；在责任承担方面，虽然宪法规定了政府要向议会负责，但是大部分情况下，总理及其政府要员是在向总统负责，政府必须与总统的意见保持一致，并且要为此负集体责任，所以当有人持有不同意见时，大部分时候他要么改正自己的意见，要么辞职，诸如此类的事件多不胜数。这些都已作为法国的宪法惯例和传统被遵守着。

由此可见，总统是整个国家权力的集中使用者，在立法、司法、行政等领域均有着生杀予夺的权力。戴高乐将军通过1958年宪法赋予总统超脱于三权分立的体制框架之外，不受任何行政、司法抑或立法机关限制的权力，而且事实上也是如此，自1958年第五共和国成立之日起，总统一直担任着这种“仲裁者”的角色，直到左翼政党和右翼政党共治时期，人们才发现总统的权力可以被约束。

第二阶段，左翼政党和右翼政党共治时期，总统权力受到一定的约束。

法国是多党制的国家，而且各个政党虽然曾在一段时间内发展比较好，但还是有政党内部斗争严重，导致党派分裂的现象出现，进入70年代后，法国的政党体制出现了一些新的变化，固有的政治联盟出现了裂痕，新的政党派别不断出现。左翼党派与右翼党派趋向平衡发展的态势。法国共出现三次左右共治，这三次左右共治都是在总统的任期内，国会选举产生的。第一次左右共治是1986年至1988年，由左翼总统密特朗与右翼总理希拉克组成，这次共治发生的背景主要还是政党力量的变化，以及执政党形象的下降。第二次左右共治是1993年至1995年，由左翼总统密特朗与右翼总理爱德华·巴拉迪尔组成，这次共治的导火索同样是执政党与右翼政党两方面的原因造成的。第三次左右共治是1997年至2002年，由右翼总统希拉克与左翼总理若斯潘组成。这是三次共治史上第一次右翼总统搭配左翼总理，这次共治发生的历史背景与前两次有点类似，也是执政党本身出现了党派分离、政绩不佳的状况，而左翼政党则在以前的教训中变得更加团结与强大。不过，还有一个更为重要的因素，即法国民众政治心理的变化，“他们不再愿意一派独揽总统、总理和议会的权力，希望左右翼进行共治，因而把票投向了左翼”。

左右共治期间，议会与总统所代表的政党不一致，这就使得议会不仅不会听命于总统，而且由于权力的诱惑，他们会争夺属于自己的权力，甚至会想尽办法扩展自己的权力范围。相较于总统独揽大权时期，议会在左右共治时期，把总理的任命权以及由此带来的行政权抢夺过来。由于行政权被总统与总理所分享，国民议会行使权力的空间为之扩大。议会可以通过总理有效地限制总统的权力。除此之外，议会还将立法权限也部分地回收到了自己手上。在左右共治时期，第五共和国制度下的国家权力产生了一定的平衡，总统权力受到一定的限制。

左右共治现象的出现被认为是由于总统选举与国会选举之间的时间错位导致的。2000年宪法修改，将总统的任期由7年改为5年与议会任期相同，以避免再次出现左右共治的现象。自宪法修改之后，果然没有出现第四次左右共治现象。

第三阶段，2008年，通过宪法修正案限制总统权力。

2008年7月，萨科齐总统上台不久即履行竞选承诺，启动旨在“使共和国民主制度无可指责”的全面政治体制改革，命令成立了一个由多党派人士组成、前总理巴拉迪尔为主席的修宪起草小组。该小组对1958年宪法及半个世纪来的实践进行全面思考，形成修宪草案，经部长会议讨论通过后，提交议会审议。参众两院经过二度共130多小时的公开辩论，吸收了271条修改建议，其中有50条来自左翼阵营建议。议会联席会议通过的宪法修正案一共有47条，主要从三个方面对现行体制进行了改革。

其一，对总统的某些权力进行规范和限制。总统连续任期不得超过两届；总统不再享有集体赦免权；总统在任命宪法委员会委员、最高司法委员会成员等高级职务时，须征求议会相关委员会意见，当有五分之三议员反对时，总统不得行使任命权。总统行使《宪法》第16条赋予的紧急状况特别权力60天后，宪法委员会可随时依职权审查其条件是否继续存在；30天后，宪法委员会应请求也可以审查。

其二，加强了立法权对行政权的监督。议会职能不仅是通过法律监督行政，还增加了评价公共政策的权力。议会有权支配部分会期日程，而不再全由政府决定。政府法案先通过议会专门委员会审查后才提交大会讨论，专业委员会的数量也由6个增至8个。政府实施海外军事行动3天之内通知议会，海外驻军超过4个月须得到议会批准。政府援引《宪法》第49条第三款，不经过议会表决直接通过法案的情况则限定在财政法案范围，超出该范围每年只能使用一次。

其三，赋予公民新的重要权利。公民在诉讼中可要求法院将所适用的法律提请宪法委员会进行合宪审查，以前宪法委员会仅对未颁布的法案进行审查，并只有总统、总理、议会两院议长以及60名以上联名议员有违宪审查请求权。公民可向经济、社会和环境委员会提交诉愿书，参与政府和议会立法和公共决策。议会五分之一议员提议得到全国十分之一选民支持，就可启动全民公投程序。设立总统直接任命的公民权利保护人独立机构，保障公民权利和自由不受公权力侵害。

2008年法国对1958年《宪法》的第23次修改，是以加强议会的作用为主要方向，规制了总统权力，加强了议会作用，增设了公民权利，对国家权力关系进行调整和平衡，是民主的进步。但是，第五共和国政治体制半个世纪以来存在的权力不平衡问题，并不会因宪法修正案的通过而得到根本解决，如何限制总统权力依然是法国政治制度需要解决的问题。

二、国家结构形式

国家的结构形式是指国家的整体与其组成部分，中央与地方的制度化分权关系，是对国家权力垂直分工的一种形式，也是对国家权力平行分工的补充和发展。就其实质来说，它所反映的是中央和地方，整体和组成部分之间职能权限的划分与界定。大体上，我们可以把国家结构形式分为单一制和联邦制两大类。“二战”后，现代各国国家结构形式的发展变迁主要通过集权或分权的形式表现出来。下面分别选取几个典型国家，以联邦制和单一制的分类为基础作分析阐述。

（一）联邦制

1.美国

1787年美国联邦宪法确立了典型的联邦制国家结构形式。政府分为联邦和州两级。联邦享有宪法赋予的权力，凡宪法未赋予联邦亦未禁止各州行使的权力，则保留给各州。自1789年美国联邦政府成立至今，形式上都是实行联邦制，但美国联邦制的实际内容随着美国经济、政治的发展而不断变化，也呈现出相应的阶段性。经历了两百多年的发展，美国联邦制可以分为最初的二元制联邦时期，19世纪30年代后开始的合作联邦制时期和20世纪70年代开始的新联邦主义时期三个阶段。

在联邦制建立之初，联邦和州各自在宪法规定的权限范围内行使权力，是相互分权、各负其责、相对独立的。这种模式一直持续到20世纪30年代，由于传统经济自由主义理论发挥到极致而引发了1929年至1933年的大危机，这场大危机给美国的政治、经济带来了前所未有的问题，对付危机的传统方法已无能为力，美国的二元联邦制时期就此画上了句号。从20世纪30年代开始，罗斯福总统顺应形势，推行了新政，改革涉及财政金融、工业、农业、社会救济、社会福利等诸多领域，规模宏大，联邦政府对国家经济进行全面干预，而不再是在某些方面扩大权限，这导致了联邦政府权力的急剧膨胀。到30 年代后期，经罗斯福总统改组的最高法院又放宽了对宪法的解释，1937年至1947年，联邦最高法院通过一系列判例，使联邦权力合法地扩展到农业、煤炭业、公用事业、保险业、航运业、制造业等各项全国性的经济社会事务中，这不仅永久性地扩大了联邦权力，而且改变了人民对联邦管理经济生活的权力观念。此后人们普遍认为，全国一致性的经济活动只有联邦才有力量来确定政策并予以必要的管理，各州无法进行有效的管制，联邦高于州的地位终于确定下来，合作联邦制时期正式形成了。

“二战”后，联邦体制的变革主要体现为继续30年代后的合作联邦制时期和新联邦主义时期两个阶段，2008年奥巴马执政后，美国联邦制呈现出了新的特征。

（1）“二战”后的合作联邦制时期

“二战”后，美国联邦制继续沿袭从罗斯福“新政”开始的合作联邦制的模式进行发展，杜鲁门的“公平施政”、肯尼迪的“新边疆”和约翰逊的“伟大社会”实施的结果，都大大加强了合作联邦主义，联邦对社会经济生活的干预和管制空前扩大。1964年以前，联邦的管制活动主要着眼于调节经济以促进繁荣和充分就业。从“伟大社会”计划开始，联邦的管制活动扩大到对教育、医疗、民权、环境和消费者的保护等领域，联邦政府的权力得到了更大的扩展。

联邦权力向州级扩展主要是通过联邦补助和联邦优先立法。联邦补助成为联邦干预各州事务的工具始于20世纪初，而其发挥重大作用则是在20世纪30年代大萧条之后，大萧条使国会不得不设置大量社会福利方面的补助项目，但是真正进入高速增长时期是在“二战”之后。1955年至1980年期间联邦补助以年均17.6%的速度增长，其占各州总支出也从10.2%上升到25.8%。显而易见，州对联邦补助的依赖削弱了州的独立性和自主性。

20世纪60年代以后，国会频繁使用联邦优先权立法，以此来强制各州执行联邦政策。联邦优先权源于宪法中的最高效力条款，目的是要解决联邦与州并存于某一领域时可能发生的法律冲突。优先权立法一般分为完全优先权立法和部分优先权立法。完全优先立法通常完全禁止各州行使同一领域的立法权，而由联邦承担全部责任，但当联邦机构依赖州执行法律时，州有道德义务作出回应；部分优先立法通常在某一领域设置联邦最低标准，州立法在符合或高于联邦标准时仍可优先适用。同时，国会也认识到，完全优先立法不让州参与，除了少数例外是不能成功的，所以后来它将重心从完全优先权立法转向部分优先权立法。

随着联邦补助和联邦优先立法的不断增加，联邦在社会经济管理中的主导地位越来越显著。联邦对州的影响和控制不断加强，联邦已经广泛进入原本属于州的领域，由于这种干预所涉及的领域传统上大都属于州一级主管，因此联邦的干预往往需要通过与各州和地方合作的方式进行。不过联邦与州政府之间的这种合作，经常是强制的因素多于协作的因素。因为实行这种合作计划主要依靠联邦政府提供拨款，而联邦拨款往往都有附加条件。随着时间的推移，联邦政府附加的条件变得越来越广泛和苛刻。在使用联邦拨款时，州政府必须接受联邦政府的监督，遵照联邦规定的考核制度任用管理人员，按时向联邦政府提交说明使用情况的报告，严格遵守联邦政府的各种法令、规定。稍有违犯，便停止拨款。有时，联邦拨款的不少附加条件是与拨款项目无关的条件，如1939年至1940年国会禁止其收入全部或部分来源于联邦补助的州政府雇员参与党派政治活动。

可见，通过联邦拨款而进行的联邦和州政府之间的合作，使州政府愈来愈受制于联邦政府，州政府的独立性和积极性愈来愈小；联邦政府的作用愈来愈大，结果是联邦政府机构变得更加臃肿、更加官僚化、更加难以驾驭。总之，联邦政府的集权到60年代中期以后发展到顶峰，而联邦过分集权所造成的弊病愈来愈明显。人们开始认识到，像美国这样一个大国，企图把一切决策权集中于华盛顿是行不通的。以联邦政府集权为特点的合作联邦制，加深了国家垄断资本主义的危机。

（2）20世纪70年代开始的新联邦主义时期

20世纪60年代，随着美国联邦政府权力的日益集中，美国社会要求改变联邦政府与州政府间权力失衡状况的呼声也越来越高。为了部分地实现社会的这一要求，改变联邦预算的严重失衡，20世纪60年代末尼克松上台后便提出了还权于州、还政于民的口号，试图改变“新政”时期以来美国联邦政治的权力流向，使权力、经费和责任重新转移到各州和人民手中。于是20世纪70年代尼克松（Nixon，1913—1994）政府期间，美国的联邦制进入到新联邦主义时期。所谓的新联邦主义是指寻求改变美国联邦政府权力日益集中的趋势，力图恢复联邦与州之间权力关系的平衡，使州政府和地方政府重新获得权力的联邦模式。

尼克松政府主要是通过税收分享计划实施新联邦主义的，即把联邦所得税的一部分直接交给各州，把新政以来联邦政府对各州的主要拨款方式——分类拨款，逐步改为整笔拨款，以此加强州和地方政府在使用联邦援助经费上的自主权，削弱联邦政府对州和地方政府的干预和控制。“水门事件”之后，杰拉尔德·福特（Gerald Ford，1913—2006）继任总统。他认为自己的任务是使国家受到的创伤得到愈合，而不是把总统职权伸到新的领域中去。他忠实地继承尼克松的新联邦主义，提出了一个时间更长、开支更大的税收分享计划。1981年里根（Reagan，1911—2004）上台后，再次提出新联邦主义的理论概念。里根政策的核心是将联邦政府的权力和承担的社会责任部分地下放给各州和地方政府。他下放了联邦的部分法规制定权，调整了联邦资助体系，调整并实施联邦政府拨款计划，划分联邦政府和州政府的社会福利责任，扩大整批资助计划的范围。克林顿（Clinton）和小布什（Bush，Jr.）在任期间，也都坚持新联邦主义政策，主张缩小联邦政府权限，相应扩大州政府的权限。

然而，新联邦主义虽然以“还权于州”“还权于民”为口号，但它并不是要州与联邦政府平起平坐，更不是要回到州权主义的老路上去，而只是要克服由于联邦政府过度集权而造成的弊病，只是把对经济生活进行干预的权力在联邦、州和地方政府之间做一些调整，以减轻联邦政府的负担，发挥州和地方政府的积极性，使政府对经济生活的干预更为有效。

（3）奥巴马政府时期的新特征

2008年奥巴马（Obama）上台执政时，正值美国金融危机最为严峻的时期，由于经济不景气导致财政收入减少，而失业救济等财政支出需求不断增加，州和地方财政压力将进一步恶化。一方面，美国信贷紧缩态势仍然较为明显，这导致州和地方无法以合理的利率水平发行市政债券，州和地方的利息支出压力有恶化的趋势；另一方面，经济不景气，政府税收下滑，更加导致州和地方对联邦政府补助的依赖。与历届政府相比，奥巴马政府时期，联邦政府对州和地方的补助和补助的项目数均创历史新高。

随着奥巴马政府深度卷入州和地方事务，联邦与州和地方之间事权分工也出现进一步交织的趋势，其各自的责任也趋于模糊。比如，在医保改革中，联邦政府管理大部分财政补助而州和地方实际支配财政补助，但是现有法律规则对其各自的责任和权力规定非常模糊。同时，不同项目之间的联邦政府与州及地方责任和分工还有区别，如在医疗补助与医疗救助上，联邦政府与州和地方之间的责任和分工就不同，这导致更加难以评估联邦政府与州和地方之间的责任，并对联邦政府与州和地方之间的权力制衡产生了不利的影响。

2.俄罗斯

苏联解体后，继承苏联国家地位的俄罗斯联邦不得不在政治、经济等各个领域进行改革和探索。所以研究“二战”后俄罗斯联邦制度的变迁，不能忽视苏联联邦制度的影响。我们可以将俄罗斯联邦制度的发展变迁归纳为以下几个阶段。

（1）“二战”后苏联统治时期的联邦制度

“二战”结束之后到1991年12月苏联解体，这一时期苏联联邦制经历了从不完善的联邦制向实质性社会主义单一制转变时期，在这一过程中，随着联邦中央的高度集权，各加盟共和国的主体地位和权力受到了严重的侵害，最终激化了民族矛盾，导致苏联解体。

1917年“十月革命”之后，由于各民族国家在政治、经济和文化上的不断交融从而产生了联合的要求，同时，新生国家面临的严峻国际形势也进一步促进了民族国家之间的联合。正是在这一历史背景下，催生了苏联联邦制度，与美国联邦制不同，苏联联邦制建立之初就表现为中央权力较为集中，各加盟国的主权和权限范围没有在各条约以及宪法文件中得到明确规定。但即使如此，联邦制初期民族平等原则基本上得到了比较好的贯彻落实，加盟共和国的利益也得到了最大程度的满足，民族矛盾在联邦制下暂时被弱化了。

在斯大林统治时期，尤其是从20世纪30年代起，随着苏维埃政权的巩固，国家工业化和农业集体化的实现，苏共党内形成了高度集中的领导体制，苏共对国家政治、经济的控制进一步加剧，苏维埃权力逐渐向联共中央转移，各加盟共和国的党组织即作为地方组织，联共中央成为本国最高权力机关，由此联共中央可以更加方便地对地方政权进行控制，从而形成了党内生活个人决策化、党外生活国家化的局面。联共的组织活动原则——民主集中制，被无限制地运用于国家管理和国民政治生活之中，推动了联邦体制进一步集权化。

1936年通过的宪法，对联盟国家和各加盟共和国之间的关系作了重新规定。这部宪法规定，苏联的立法权专由苏联最高苏维埃行使，加盟共和国的各级监察和检察机关直接向苏联总检察长负责，其职权不受任何地方机关的干预。这实质上是剥夺了加盟共和国的立法权和司法权。同时宪法还规定，加盟共和国法律与全苏联的法律相抵触时，均以全苏联法律为准。这大大提高了联盟国家的法律地位，加盟共和国的自主权名存实亡。宪法还规定，联盟中央有组织统一的国民经济核算制度，管理全联邦性银行和全联邦型企业的权力。这在一定程度上剥夺了1924年宪法曾赋予加盟共和国的独立经济权和经济管理自主权。苏联成立之初所形成的不成熟的联邦制没有日益成熟完善起来，而是朝着实质上的“社会主义单一制”演化了。虽然后来的赫鲁晓夫、勃列日涅夫时期以及戈尔巴乔夫前期，都对斯大林时期所形成的高度集中的体制进行了一定程度的改革，但收效不大，联邦中央的权力一直处于不断增长的态势。1977年宪法规定，联邦中央有权规定共和国和地方国家权力和管理机关的组织和活动的一般原则……执行统一的社会经济政策，领导国家的经济、制定和批准苏联经济和社会发展国家计划等。

苏联联盟对地方权力肆意践踏，要求地方无条件地服从联盟中央的调配。将中央权力的集中建立在削弱地方各加盟共和国权力的基础上。如在赫鲁晓夫执政期间，联邦中央以主体民族的人口比例下降为由，侵犯加盟共和国的主权，将卡累利阿—芬兰加盟共和国降格为自治共和国纳入俄罗斯联邦的行政行管理区划中。在勃列日涅夫时期，联盟中央和加盟共和国的关系总体趋势仍然是中央权力的无限集中和地方权力的大幅削弱。在发展民族经济时，推行区域分工和经济专门化政策，导致许多不发达共和国经济结构单一化和畸形发展。

联盟中央权力的高度集中损害了加盟共和国的权力，遭到加盟共和国的极度不满，从而离心力加强。80年代中期，苏联联邦制作为高度集中体制的附属形式遇到了前所未有的挑战，民族关系陷入危机。当戈尔巴乔夫提出公开化和民主化时，各加盟共和国便伺机而动，趁机削弱联盟中央的权力，提高自己的权力，最终使中央权威丧失而导致苏联解体。从一开始就是为化解民族矛盾和处理民族关系而存在的联邦制，由于缺少制度化的保障，从20世纪30年代开始就遭到了严重破坏，形同虚设。苏联作为联邦制国家，既有不同于单一制国家形式的联邦结构，还有不同于一般联邦制国家行政区域构成的民族区域自治原则。因而，苏联时期中央和地区的关系既具有联邦制国家的结构形式，又有单一制国家的国家权力高度集中统一的实质。

（2）苏联解体后，俄罗斯联邦制时期

俄罗斯联邦的主权运动与其他共和国的民族独立运动形成合力，导致苏联解体。1991年12月26日戈尔巴乔夫辞去总统职务，苏联宣布解体。俄罗斯联邦取代了苏联的国家地位。但是苏联解体后，俄罗斯的主权运动矛头立即指向俄罗斯自己，要求改革自己的联邦制。俄罗斯的几任总统都在联邦制问题上作出了努力，从叶利钦的妥协放权式的摸索到普京的制度化收权式改革，俄罗斯联邦制开始逐步完善。

第一个阶段，1992年至2000年叶利钦统治时期。

叶利钦（Yeltsin，1931—2007）当选为俄罗斯第一任总统，以何种方式维护俄罗斯的国家统一，不再重复苏联的老路成为叶利钦上台后迫切需要解决的问题。他根据当时面临的严峻形势，先后在俄罗斯进行了条约联邦制和协商联邦制两种联邦制模式的探索。

首先，条约联邦制模式。

从俄罗斯独立到1993年宪法通过之前的一段时间是俄联邦面临解体的危机时期。民族共和国独立主权运动和地区“共和国化”进程严重威胁到俄联邦领土主权的统一完整。为避免重蹈苏联覆辙，1991年年初至1992年4月，俄罗斯在没有宪法规定的情况下，联邦中央与地区政权经过艰苦谈判，软硬兼施，迫使大部分联邦主体签署了《联邦条约》，初步巩固了联邦体制，遏制了各共和国闹独立的趋势，降低了俄罗斯联邦解体的威胁。

俄罗斯获得主权独立后，“休克疗法”的激进市场改革进展很不顺利，不但没有立即改善国家的政治经济状况，反而使国家管理失控、社会失序，造成联邦中央对地区的控制能力日益削弱。而与此同时，联邦主体的权力和势力却急剧膨胀，在地区利益的驱动下，一些共和国甚至大胆地提出了独立的要求。新联邦关系的形成和确立变成了中央和地区对权力的讨价还价、相互争夺。1992年3月31日，联邦中央经过与各联邦主体艰苦的谈判，最终与86个联邦主体（鞑靼斯坦和车臣——印古什两个共和国未签字）签署了《俄罗斯联邦条约》。

该条约包括联邦中央与不同类型联邦主体分别签署的三个条约，即《关于俄罗斯联邦国家权力机关与俄罗斯联邦内主权共和国权力管辖对象和职权划分的条约》《关于俄罗斯联邦国家权力机关与俄罗斯联邦边疆区、州、莫斯科市和圣彼得堡市权力机关间管辖对象和职权划分的条约》《关于俄罗斯联邦国家权力机关与俄罗斯联邦内自治州、自治区间管辖对象和职权划分的条约》。分别同巴什克尔托斯坦签署了《巴与联邦条约的附件》，同鞑靼斯坦签订了《关于划分权限和互派全权代表的条约》，同车臣共和国签署了《俄联邦与车臣共和国相互关系基本原则协定》，等等。1992年4月10日俄联邦人代会第六次会议批准联邦条约，并将联邦条约作为联邦宪法的组成部分。联邦条约虽然保持了维系国家统一的重要权限，却大大地增强了联邦主体的自治权限。根据条约规定，共和国在其境内拥有除了规定为联邦机构管辖权限以外的全部权力。共和国的地位和领土未经其同意不得变更，土地、矿藏、水源和动植物是生活在其境内人民的财富。

联邦条约的签署造成了两个后果：一是在联邦构成中增加了新的联邦主体。除原有的民族自治共和国、自治州和自治区外，又增加了行政区域为联邦主体，这样俄罗斯的联邦主体数量就从原来的32个达到了89个，几乎达到了原来的3倍。二是联邦主体划分不再像以往那样以民族区域为准，而是又产生了一个新的以行政区域为标准的联邦组建原则，因为行政区域一般不是自然形成的，而是人为划定的。这也从另一个方面看出条约的签署是联邦中央与地区政治力量妥协的结果。值得注意的是，在联邦条约的内容中提到俄联邦成员共和国是主权国家。因此可以说，该条约的签署虽然挽救了俄联邦免于解体，但是又为联邦内部分离主义势力发展和国家统一埋下了隐患。

上世纪90年代初期，俄罗斯联邦中央对来自地方的政治升格呼声采取了让步政策，提升了联邦主体或联邦主体下属行政区划政治地位，极大鼓舞了各民族联邦主体的自主倾向。各联邦主体在政治地位的同时取得了一些政治权力，开始要求经济利益。联邦中央同样在经济上通过各种协议、条约和双边协定让利给民族地方。从当时签订后的情况看，这些措施收到了实际效果，如鞑靼斯坦就收回了“独立”的要求，并同意向中央纳税。到1998年，这类条约竟达45个。条约的许多内容纯粹是由当时个别情况所决定的，体现了联邦中央的应急性，缺乏长远考虑。普京总统上任后曾指出，上世纪90年代中期联邦中央做了许多收买地方的事情，在当时帮助俄领导人达到了主要目的，但是地方很快就开始利用这些条约取得的有利条件保护自己的利益，甚至伸手向联邦中央索要各种本应属于联邦中央的权益。

其次，协商联邦制模式。

从新宪法实施到叶利钦辞职这一时期，俄罗斯中央采取很多措施，希望俄罗斯联邦中央与联邦主体的关系和权力运作都能统一到新宪法的框架之中，使俄罗斯朝着制宪联邦制的方向发展。1993年12月12日，俄罗斯全民公决通过了新宪法，使联邦中央和联邦主体的政府统一在共同国家主权和政治系统之下，大大加强了俄罗斯联邦中央的权力。联邦宪法规定，俄罗斯联邦由89个形式多样的平等联邦主体构成的联邦制国家，加入联邦的各个联邦主体不仅有组织形式上的区别，而且还各自拥有不同的权力和地位，彼此在法律和行政上独立，但又相互协调合作。由于俄联邦宪法是一定时期政治斗争的结果，因而存在着重大的缺陷，成为造成各种政治冲突的制度性因素。在这一时期的联邦中央与联邦主体的关系中，联邦委员会起了桥梁和沟通的作用。

联邦委员会是1993年8月联邦各共和国和跨地区协会领导人组成的一个咨询协商机构，它是适应联邦中央和各地区相互利益的结合需要而建立的，其宗旨是帮助联邦权力机关稳定社会政治局势和改善国家的经济状况，加强俄联邦的完整性。联邦委员会主要代表联邦主体的利益，是地区政权在联邦的代表，它是国家权力结构中的一个稳定组织，也不能为总统所解散。1996年6月，国家杜马通过了《俄罗斯联邦会议联邦委员会组成法》，规定从第二届联邦会议开始，联邦委员会将由各联邦主体的执行权力机关的首脑和代表机关领导人组成，大大提高了地区议会在国家权力体系中的地位和作用。同时随着联邦主体权力机关法律地位和作用的提高，以及职权的扩大，部分联邦主体国家权力机关行使职权的范围也在不断扩大，渗透到了联邦中央的职权管辖范围，威胁到了联邦中央的专有权限，甚至危及联邦制的存在基础。

联邦委员会的成立使中央和地区的互动关系发生了根本性的变化，其中最为明显的特征，就是联邦主体权力层级的形成。在权力分配的此消彼长中，联邦中央原本具有的强有力的集权能力大为削弱了。由于政治结构变动和地区权力日益扩展，在处理中央和地区关系上，等级命令的权力运作方式已经不可能任由中央随心所欲。于是在中央和地区之间就出现了独具特色的普遍谈判行为，谈判机制进而成为中央和地区间权力互动的主要形式。随着权力的扩张，地区政府的谈判能力越来越强。它们依据宪法联邦制的分权原则，通过个别或集体谈判等形式，使自己已经得到扩张的权力能够影响到原来的整体权力格局，在行为过程中实现了部分权力的重新分配，在实质上取得了中央和地区间权力的相互制约和平衡，事实上形成了一种“协商联邦制”。

换句话说，俄罗斯当时中央和地区间新的行为互动模式主要体现为双方之间的谈判与妥协。如1998年金融危机引发了全面的经济危机，财政收入急剧减少，这使刚刚上任的普里马科夫政府面临两难选择:或者为了维持开支而开动印钞机，或者实行紧缩财政政策。前者将导致恶性通货膨胀的严重后果，进而引起更大规模的社会风潮；而后者则会使政府推动国家杜马的支持，从而可能导致政府的再一次垮台。最终的解决方案并不是出于经济上的考虑而是出于政治需要，在很大程度上是由于普里马科夫对代表地方利益的联邦委员会作出了重大妥协，采纳了迎合州长们的重要措施——同意把预算收入分为两部分，一半上缴中央，一半留给地区。普里马科夫还特意带领部长们去了别尔哥罗得州，与在那里聚会的州长们平等对话，以换取他们的支持。上述谈判与妥协表明，中央和地区间形成了相当程度的权力平衡和制约。

从政治演进过程来看，叶利钦执政时期，俄联邦制的结构和运行的特征并未完全制度化，宪法所规定的联邦原则还缺少实施机制，还需要在不断博弈过程中的确认磨合程序。联邦制还处于协商联邦制阶段，没有形成以法制为基础的制度化联邦。联邦原则也不是直接表现在国家的规范政治结构中，而是通过中央和地区之间多种多样相互谈判妥协行为表现出来的。

第二个阶段，2000年至2008年，普京执政时期。

叶利钦执政时期在处理联邦关系上的最大失误，是没有建立起统一有效的机制，导致地方权力恶意膨胀、政令不畅，使联邦中央的一些权力得不到地方的有力执行。联邦中央推行的诸如社会、经济改革均因地方权力部门执行不力而不得不半途而废。普京当选俄总统后，在各个领域全面推行“强国”战略，其中加强中央权力、建立统一的国家垂直权力体系成为他整顿俄罗斯政治的首要任务。他上任之后就采取了一系列措施，大刀阔斧地对俄罗斯联邦体制进行改革，理顺联邦中央和联邦主体的关系，加强联邦中央对地区的控制能力，遏制联邦主体的离心倾向，引导俄罗斯联邦制走上宪政联邦制的道路。

普京采取的主要改革措施主要包含三个方面。

一是，设立七大联邦区。2000年5月普京连续颁布总统令，在俄罗斯按地域成立七个联邦区，并同时任命驻联邦区全权代表，89个联邦主体被全部划归这七个联邦区，总统通过全权代表直接管理联邦区内事务。这一措施使联邦中央能够对地方当局的行政管理机制进行控制，成为普京管理国家和推行联邦制改革措施的直接保障。

二是，通过立法形式改革联邦体制。普京在2000年先后向议会提交了《联邦委员会组成原则修正法案》《俄罗斯联邦主体国家立法与执行权力机关基本原则的修改与补充法案》《俄罗斯联邦地方自治设置原则的修正法案》，并迅速得到了议会的批准。通过这三个法案，俄罗斯联邦中央与联邦主体的权力分配发生的四个变化：首先，联邦委员会成员将不再由各联邦主体行政长官和立法机关的领导人兼任，而由各主体行政机关和立法机关的代表组成。这样，地方领导人的影响力就仅仅局限在处理地方事务上，大大削弱了地方领导人影响联邦中央的能力。其次，联邦主体的法律违反联邦宪法或联邦法律时，联邦总统有权将该联邦主体的法律提交相关部门审理作出判决。对在规定期限内不执行联邦有关部门裁决的地方立法机关，国家杜马可以根据联邦总统提出的动议，宣布解散该联邦主体立法机关，并要求其在一定期限内重新举行选举。再次，当联邦主体的行政长官发布的命令违反了联邦宪法或联邦有关法律时，联邦总统有权根据俄罗斯联邦总检察长的提议或相关法院的决定，按照规定程序解除其职务。最后，联邦主体政权机关领导人有权按照规定程序解除地方自治机关领导人的职务。这也赋予了联邦主体行政长官一项新的职权，是对剥夺其对联邦影响力的一个弥补。

三是，改变地方行政长官产生方式。2004年9月，普京在“告全民书”中指出，俄罗斯的政治体制不能适合社会发展的现状，俄罗斯必须建立有效的应对危机的管理体制。2004年9月13日，普京在政府扩大会议上再次强调，俄罗斯目前最重要的任务是捍卫国家统一、加强国家机构建设、恢复公民对政府的信任和重塑维护国内安全的有效机制，为保障国家政权的一体性，中央与地方必须联合参与地方政府的组阁。普京提议，改革各联邦主体执行权力机关的组建方式，地方最高行政长官用任命联邦政府总理时所采用的方式产生。各联邦主体的高级官员应由国家元首提名，经该地区的议会选举产生。联邦总统将负责向地方立法机关提名各联邦主体候选人，再由地区立法机关选举产生。2004年12月27日，普京发布总统令，对提名地方行政长官人选的程序作出明确规定。次年12月19日，国家杜马通过了联邦主体行政长官产生办法的修正案。普京总统的这一改革措施改变了俄罗斯整个国家的执行权力体系，确立了一种地方权力机关新的组建方式。由联邦总统提名地方领导人，然后由地方立法机构加以确认，这实际上是使地方的政治资源和政治倾向都能与中央的权力相匹配。

普京的改革得到了社会的广泛支持，也得到了国家杜马的积极配合，对俄罗斯政治体制的发展具有深远的意义。

首先，以总统令的方式宣布建立联邦区和任命联邦区全权代表，为联邦中央控制地方局势提供了一个有效机制，建立了一套国家垂直权力体系，成为普京管理国家和推行改革的保障。叶利钦时期，是否解除地方领导人的职务属联邦主体职权内事务，联邦中央无权过问，联邦中央对地方违反联邦宪法和法律几乎无能为力，实际上在俄罗斯国家权力体系中形成了中央和地方的两套互不关联的机制。普京的改革措施将法院裁定地方领导人违宪行为的执行权收归到联邦中央手中，建立了一套有效可行的国家干预机制。

其次，普京彻底改变了过去向地方领导人作出让步以换取国家完整与政局稳定的治国方法，将地方领导人的职权范围限制在管理本地区事务上，并接受联邦中央的监督。

再次，普京坚持在法律范围内行事，使其行为具有合法性。普京多次强调，他所领导的各项改革均是以宪法为依据，目的在于实现联邦中央对地方的有效监督，理顺中央与地方的权力关系，从而避免了各项法案是否违宪或修宪的纷争，使改革进程并未受到太大的阻力。

最后，为联邦关系的进一步改革奠定了基础。有关减少联邦主体数量，组建大的联邦区及地区联合会的问题在俄罗斯争论已经很多年，也曾提出过不同的方案，但由于在叶利钦时期还不具备合适的政治环境，一直并没有提上日程。普京建立联邦区的总统令表明，长期争论不休的有关改革俄罗斯联邦结构问题已投入实际运作。

总体而言，尽管普京的联邦体制改革还处在起步阶段，有些内容还需要进一步明确，但俄罗斯的联邦关系在很大程度上已经发生了质的变化，并开始朝着加强中央权力的方向发展。

第三个阶段，“梅—普组合”执政以来的联邦政策。

2008年3月2日，俄罗斯举行新一届总统选举，由普京亲自选定的接班人梅德韦杰夫获得70.2%的选票，顺利当选俄罗斯第三任总统。当年5月8日，新任总统梅德韦杰夫提名普京为政府总理，议会当日即予以批准。至此，俄罗斯政治生活中一种新的国家权力配置——“梅—普组合”正式形成。为尊重宪法和法律，普京主动放弃了连任总统第三任期，以国家二号人物的身份继续执政，这在俄罗斯政治生活中尚无先例。普京的这一政治选择不仅维护了宪法的权威，保证了国家最高权力在法律范围内的正常更迭，消除了因非民主式政权转换而可能给俄罗斯社会带来的负面影响，同时也使自己不致远离俄罗斯政坛。因此可以说，“梅普组合”的形成既是普京个人政治选择的结果，也反映了目前俄罗斯大多数民众的普遍政治取向，即希望社会稳定，渴望强人治国。由于梅德韦杰夫和普京一直具有良好合作的基础和相互高度信任的关系，他们分任总统和总理使得俄国家领导层在政治路线上高度一致。梅德韦杰夫曾多次承诺：尽管最高领导易位，但现行政治体制和方针政策不变，在他担任总统期间，将继续奉行普京的方针，而所依靠的力量是在议会下院拥有多数席位的统一俄罗斯党。梅德韦杰夫在国情咨文中也明确表示，要继续更好地执行普京执政时期制定的各项战略和计划。梅德韦杰夫提出的大多数举措在普京时期均或多或少有过讨论，并且不少是已经提出过的建议。这也表明，梅德韦杰夫的改革举措是普京执政团队的共同政治愿望。

普京担任政府总理后，政府掌握了部分任免地方行政长官和管理地方事务的实际权力。2008年11月19日，俄罗斯政府通过决议，宣布成立“地区发展问题政府委员会”。该委员会主要负责解决与联邦主体和市级地方机构社会经济发展相关的问题、协调联邦执行权力机关和联邦主体执行权力机关之间的关系。该委员会主席是联邦政府总理，该委员会每半年至少召开一次会议，其通过的决议联邦执行权力机关必须执行。通过这一形式，俄罗斯联邦中央能够直接管理地方事务，扩大了联邦中央的权力，实质上进行了联邦体制的微调。

普京执政以来，有步骤地对俄罗斯联邦制进行了改革，加强了中央对地方的控制，取得了重要的成果，使俄罗斯联邦制发生了质的变化，从之前的地方分化，走向了中央集权前提下的中央与地方分权。梅德韦杰夫执政后延续了普京的改革思路，2012年普京第三次执政，中央集权式的俄罗斯联邦制改革将进一步巩固和深化。

3.德国

联邦制理念在德国有悠久的历史，从1815年后的德意志联盟、德意志关税同盟、1867年的北德意志联盟，以及1871年成立的统一的德意志帝国都可以发现联邦制的身影。1919—1933年的魏玛共和国也是在联邦制的基础上建立起来的，但是它在牺牲各州权力的基础上，大大加强了联邦的权力。希特勒纳粹政权的出现，则完全摧毁了德国的联邦制度，它解散了各州政府，把各州变成了纯粹的中央政权的行政管理区域。

“二战”结束后，德国被英、美、法、苏四国占领，战胜国关于在德国建立一个统一的政治体制未达成一致意见。在英、法、美战胜国的影响下，西德各州于1949年成立了德意志联邦共和国。东德则在苏联影响下成立了一个由14个行政区组成的共产主义中央集权制国家，即德意志民主共和国。直到1989年，德意志民主共和国和平革命，并于1990年10月30日以5个新联邦州的形式加入德意志联邦共和国。自此，德意志联邦共和国扩大至16个联邦州。

从1949年《德国基本法》确认了联邦制以来，联邦制在德国一直处于一个动态的发展过程，先后通过52个基本法修正案，对联邦制进行了多次改革，我们可以将联邦制的这一演变过程大体分为以下几个阶段。

（1）1949年至1969年，复合联邦制向单一化联邦制的演变时期

1949年《基本法》对联邦与州的权力划分是按照立法、行政和司法等国家职能作出的。立法权的重心明显偏向联邦，执行权则主要由各州掌握。《基本法》所规定的联邦与州之间的权力划分模式是相互依赖的复合模式。

首先，《基本法》规定州在立法方面行使《基本法》未授予联邦的权力。但是《基本法》并没有写明州拥有哪些立法权，只是明确地规定了联邦享有的三种立法权：专属立法权、竞合立法权以及框架性（原则性）立法权。在《基本法》列举完联邦的立法权之后，留给各州的立法权已经屈指可数了。它们主要有：州的文化主权，也就是对中小学和大学教育事业、艺术和科学的扶持以及新闻出版、广播电视方面的立法权；地方自治权，也就是对所属乡镇和县的制度作出法律规定的权力；此外，警察、建筑、水资源等领域也属于州的专属立法权。其次，行政权原则上由各州负责。《基本法》规定，除本《基本法》另有规定或准许外，各州以自己的事务执行联邦法律。因此，各州不仅执行自己的法律，而且负责大多数联邦法律的执行，在整个国家的行政管理中居于主导地位。由联邦行政及其下属的行政机构负责履行的行政事务仅局限于《基本法》规定的少数几个领域，主要是外交事务、联邦财政、联邦铁路、联邦邮政以及联邦水路。社会保险经办机构管辖区域跨越一州时，由联邦设立直属于它的公法机构管理。而且，为处理联邦立法权内的事务，联邦有权设立独立的联邦高级行政机关和联邦直属的公法机构和组织。联邦在立法权范围内承担新增任务时，如果情况紧急，经联邦上院和联邦议院批准，可以设立中级和下级行政机关。此外，联邦可以颁布法律，为保护宪法和刑事警察的目的设立联邦边防机关和警察问询及情报的中央机关。最后，司法权上，联邦设立最高联邦法院，但是州法院在数量上占绝对多数。

显而易见，1949年《基本法》在联邦和州的任务和权力划分上，虽然为州保留了不可触动的活动余地，但它同时也继承了德意志帝国和魏玛共和国时期的单一化取向，并在其复合联邦制的制度设计中为单一化的方向奠定了基础。这种制度设计的主要特征是：联邦和州的功能性分权；州通过联邦上院有效参与联邦政策的制定；各州之间以及联邦与州之间的相互合作的规定。三种因素都有助于德国联邦制国向单一化方向发展。除了制度上的条件和可能性外，1949年后德国社会、政治和经济等方面的框架条件也有利于这种单一化的制度潜能的发挥。随着现代工业社会生活空间的总体成长，经济和交通上日益紧密的联系以及人口不断提高的流动性；《基本法》中社会福利国家的规定，要求政府考虑整个联邦区域内“生活条件的统一”；战争后果的消除和德国的重建都需要一个强大的中央政权，只有联邦能够承担并平等地在各州之间进行分配。这些因素的综合作用，使得德国联邦制一从开始便朝着单一化的方向演进。权力不断地向中央集中，州的权力受到了越来越多的限制，有限的立法权领域变得更加有限，州慢慢演变成联邦的执行机构。可以说单一化的联邦制是德国战后国家重建的一种要求。

（2）1969年至2006年，合作联邦制时期

财政制度是联邦制的核心，联邦和州要作为独立的政治实体行使宪法赋予的权力，有效地履行其职责，就必须拥有相应的财政资源。1949年以后，随着权力向联邦集中，州的财政规模越来越小。在建国初期，州的税收收入占总税收收入的比例还一度高于30%。但此后显著下降。各州用于行政执行支出的负担极其沉重，光是人事支出就占了财政预算中相当大的比例。而各州的首要任务就是行政，一些联邦制定的法律的执行费用不由联邦承担，而是由地方承担，这就进一步增加了成员州的负担。尤其在20世纪60年代，教育事业的支出显著提高，占各州总预算的三分之一还多，而州财政中的人员支出更高于40%。这一支出的大部分主要来自各州的个人所得税和法人所得税，它在1966年占个人所得税和法人所得税收入的61%，到1969年提高到65%。地方缺少足够的财政资金支持基础设施建设。从高速公路到医院再到学校，从城市建设到促进农业发展再到艺术保护，联邦州都缺乏足够的资金。1967年的经济衰退使联邦重要的财政收入来源——增值税税收——降低，联邦不再可能接受个人所得税和法人所得税只有利于州的分配方案。由此引发了1969年的财政大改革。

1969年财政大改革建立了由个人所得税、增值税和法人所得税这几种收益最高的税种组成的联邦和州的税收联盟，同时还把共同职能、财政转移支付以及联邦的投资援助权限等内容都以基本法的形式确立下来。由此正式开启了德国合作联邦制时期。税收联盟的确立，使得各州在税收政策方面几乎已经没有任何实质意义上的自主权。除了某些意义不大的税种，联邦垄断了税收立法，决定了大部分税种的设立和税率。由于财政和税法涉及联邦和州的关系，因此其立法又必须经过联邦上院的批准。因此，尽管各州政府通过联邦上院参与税收立法，但没有哪一个州能够单独决定自己的税率或课税估算基础。联邦立法给各州及其乡镇带来的执行和行政的支出负担，极大地削弱了后者在财政政策上实现自我负责的能力，并限制了它们在其他政策上的活动余地。此外，财力较弱的州，常常被联邦以财政帮助为条件而收买，同意联邦的措施，从而实际上削弱了州的整体相对于联邦的地位。从此，联邦有权要求各州实行统一的经济和预算政策；反过来，各州通过联邦上院获得了更多的参与联邦立法的权力。合作联邦主义进一步加强，甚至渗入州所剩下的为数不多的专属立法领域。共同职能的确立使得联邦和州在原来完全属于州的权力范围内针对某些任务共同决策、共同计划、共同出资。同时，联邦借助财政拨款介入州的任务领域，并通过越来越详细的框架立法进一步扩大了对州的影响。

1969年的财政大改革是德国从单一化联邦制向合作制联邦制的转化，并没有改变单一化的发展趋势，而是从制度上肯定了单一化的发展趋势。州与联邦之间的政治纠缠既是单一化的一种继续，也是德国向新自由主义福利国家的发展在制度上对国家职能扩大的一种反映。

（3）2007年至今，竞争联邦制时期

随着合作联邦制存在的社会背景的消失，自20世纪80年代起，联邦与州之间的政治纠缠受到了越来越多的指责。除了联邦与州职权划分、责任不清的问题外，主要是由于人们对国家宏观计划和调控所抱有的疑虑不断加深。与20世纪70年代相比，人们现在对合作联邦制在政治纠缠体制这一工具的帮助下发展成一种紧密结合在一起的行动和决策体制不再抱有什么期望。政治纠缠能够在很大程度上平息社会冲突、解决问题，是一种得到普遍接受的政治程序，它有助于形成一种以共识为取向的政治文化。但是，它同时造成决策的漫长复杂，缺乏效率，并阻碍最优方案的通过。但是，政治纠缠的做法，至少已经以它自20世纪70年代以来发展起来的最初形式陷入危机。这不仅是由于政治纠缠造成的某些后果，而且也是因为其结构上的问题：在20世纪80年代，特别是90年代，政治纠缠作为卓有成效的联邦制范式的主要前提条件已经不复存在了。

1994年，德国对联邦制进行了再次修改，但是由于修改有限，影响不大，并没有解决实际问题。2006年德国对联邦制进行了再次改革。这次改革主要有三个目标：第一，提高政策、法律的决策力和执行力；第二，整顿政策交叉现象，明确联邦和各州间的责任；第三，提高职能履行的效率和目的性。为了实现这些目标，一共对25条基本法进行了修改。

首先，为了提高议会决策的透明度，改变政策交叉的现象，把参议院有同意权的法律从60%调整到约35%。这也就意味着对专有立法和竞争性立法领域进行重新调整。进一步将联邦和各州的管辖领域拆分开来，减少各州的行政权对立法参与的渗入，同时，加大各州在各自的政治决策上的自由空间。

其次，有针对性地减少由联邦和州共同出资的财政事务。考虑到联邦在欧盟事务上的代表权和影响力，除了在少数完全涉及各州事务（如教育和文化）的情况下，应当由联邦代表德国“发出一个声音”，尽可能避免将各州再牵扯进来，导致事务拖沓。同样，联邦州也受“欧盟稳定条约”的约束，各联邦州有义务弥补政府财政赤字。按照《马斯特里赫特条约》的规定，当德国的财政赤字率超过了3%时，就会受到处罚，联邦州应共同承担这一制裁后果。这一约定可以避免产生更高的财政赤字。通过这场改革，德国重新获得了更强的活力，提高了决策和执行能力，并明确了责任承担问题。至于竞争性联邦制和合作性联邦制间是否达到了新的平衡，则要等待时间的验证。

（二）单一制

单一制是指由若干个行政区划单位或民族自治单位组成的单一主权国家结构形式。单一制又分为分权的单一制和集权的单一制两种类型。

1.英国

英国是一个通过不断合并而最终形成的单一主权国家，各个地方都有自己的传统文化，保留着自己的民族特征，这样一种地方自治的观念在英国人的思想中得以保留，最终形成了地方政府富有自治精神的传统。所以英国属于典型的分权单一制国家。但是“二战”后也经历了从分权到中央集权再到逐步放权的过程。英国政府一直试图在分权与集权中寻找平衡，当然这期间与政党的领导策略以及欧洲一体化发展都有密切关系。

（1）“二战”后至1979年，地方自治发展时期

英国的地方自治程度一直较高，“二战”后，特别是六七十年代，地方政府更是得到了迅速的发展。英国主张议会至上，中央与地方的权力分配主要通过议会，按法律规定划分，中央政府虽然能够变更地方政府的各种职权，但必须通过议会并征得议会同意才能实现，即必须通过立法的手段。中央与地方权力的划分从范围上看主要涉及立法领域和行政领域。英国所有的制定法都由议会通过，同时地方政府法和其他专门法规定，地方议会为实施制定法可制定规章，但须报内务大臣或其他有关大臣批准，且不得与一般法相抵触。为获得特别权力，地方议会还可请求中央议会制定私议案（private bill）。在行政领域，英国地方政府享有较大的自治权，拥有十分广泛的行政权力。中央政府不得随意干涉地方政府权力范围内的事务。

（2）1979年至1997年，中央集权发展时期

1979年撒切尔夫人上台后，英国对中央与地方关系进行了大刀阔斧的改革，在各个不同的角度和层面上提高了中央政府的地位和作用，加强了中央的权威，中央政府对地方事务的干预和控制大大增强，英国政治呈现出集权的特点。撒切尔政府对地方政府改革主要采取了三项措施：一是地方公共事业的私有化，即出售地方政府的公共资产；在地方公共事业中引进私营企业；将市场原则引入公共部门。二是“内部市场”改革，即将市场原则引入那些私有化很难深入的公共领域，主要是教育和国民医疗保健，这样，原来掌握在地方政府手中的服务业日益为来自中央的压力所控制或者转移到一些非选举产生的地方管理机构手中。三是控制地方政府经费，削减地方公共开支和地方当局的财政自主权。这样，到撒切尔夫人下台前，中央政府已经控制了地方当局财政收入的75%。通过这些改革，中央集权几乎达到使地方政府难以忍受的程度。

（3）1997年至今，中央权力下放时期

撒切尔夫人执政时期，英国中央与地方呈现出一种敌对的关系，高度的中央集权，使得权力下放的呼声越来越高。同时英国中央和地方的关系也深受欧洲因素的影响，英国以欧洲作为重要的参考目标，并逐渐趋向于欧洲。在欧洲其他国家实施分权化之后，新上台的布莱尔参照欧洲国家经验为英国权力下放寻求合理性。在布莱尔看来，德国、法国、意大利、西班牙都走上了权力下放的道路，中央集权的英国需要从欧洲大国中汲取经验，考虑权力下放战略。

随着公决这种直接民主形式被英国采用，英国上层精英的重大决策开始依赖于民众的表态。1997年开启的权力下放进程强调了下层的作用，在每个地区都展开公决，让民众决定他们的未来之路。1997年9月11日，苏格兰就建立苏格兰议会和变更税率权进行公决，结果分别以74.3%和63.5%的支持率通过。

1998年7月31日，《1998年威尔士政府法案》（Government of Wales Act 1998）获得御批；11月19日，《1998年苏格兰法案》（Scotland Act 1998）和《1998年北爱尔兰法案》（Northen Ireland Act 1998）获得御批；1999年11月11日，《大伦敦政府法案》（Greater London Authority Act）最终获得通过，这些法案成为权力下放的重要法律依据。

就英国权力下放改革的内容和过程来看，权力下放明显表现出不对称性。苏格兰拥有主要立法权；威尔士只有次要立法权；北爱尔兰的重心是放弃武装冲突，走上和平轨道，其权力非常有限，而且总会把英国和爱尔兰牵涉进来，也因此受到它们的制约；英格兰后来的分权进程被中止了，大伦敦政府更加体现了直接民主，但其作用仅限于伦敦。实际上，这种不对称是根据地方实际情况进行的分权。由于地方经济、政治、文化和当前面临的目标极为不同，因此权力下放的实践也是有差异的，是因地制宜的。

综上所述，1997年工党执政后，迅速就权力下放展开部署。工党利用公决这一直接民主方式获得权力下放的合法性，吸引民众参与到重要的、决定性的政治事务中来。在随后的议案审核中，工党利用在下院的多数优势让所有权力下放的议案均顺利成为法案。根据相应的法案，苏格兰、威尔士、北爱尔兰和大伦敦政府都进行了议会的选举与组建工作。至此，权力下放已经开始，英国的地区化进程正在稳步向前发展。

2.法国

法国高度中央集权的单一制国家结构形式的历史渊源，可追溯到古代封建王朝，是法国国王几个世纪以来为有效地反对封建割据而不懈努力和奋斗的结果。在大革命前，法国是欧洲历史上最典型的高度中央集权的封建国家，封建王朝为了维护自己的统治和权力，无视并削弱地方的权力，一切权力归王权，实行高度中央集权式的地方管理制度。法国大革命后，雅各宾党人在其专政期间一直坚持实行中央集权制。到拿破仑统治后，为了加强中央集权，对全国行政单位进行了重新划分，使各省的规模大体相等，各单位与中央都实行同样关系，同时，又建立一个集中于巴黎的交通体系，这些对加强法国这个单一制国家的向心力起了关键作用。

“二战”后的法国继续沿用了单一制的国家结构形式。中央政府与地方政府的关系仍以中央集权为主要标志，地方行政区域分为省和市镇两级。选举产生的地方委员会可独自采取具有法律效力的决议，但这些决议必须遵循议会法律。地方政府无立法权，只有非常有限的职权，即只限于本地区财政预算和税收事务，以及公用和慈善事业，而这些少得可怜的职权还要受到中央政府的严格限制。中央政府对地方政府拥有广泛的监督权，地方政府的许多决定都必须得到中央政府的批准才能生效。中央政府对地方政府进行直接的行政控制。地方行政权掌握在中央政府委派的官员手中，他们代表中央政府对地方事务进行管理和干预，对中央政府负责。高度的中央集权的单一制国家结构形式的弊端也不断暴露出来，严重的官僚作风、庞杂的行政机构、办事的效率低下、法律法令的难行，这些都严重阻碍了法国经济社会的发展，使人们要求变革的呼声越来越高。

“二战”后的历届法国政府采取过多种改革措施，尝试着对阻碍法兰西发展的高度中央集权的单一制国家结构形式进行改革，但这些改革大都不以地方自治为目标，而只侧重于对中央的管理方式作某项调整，因而收效甚微。以地方自治为目标的改革是从第五共和国成立开始的。历届政府都曾设想在省之上设立大区一级行政组织，但由于存在着各种分歧和阻力，始终未能实现。1969年，戴高乐将军举行了一次关于减少参议院权力，建立“大区”的全民公决活动，由于53%的选民反对而告失败。戴高乐将军也因此对自己作为总统失去了信心而立即辞去了总统之职。

到了20世纪80年代，伴随着经济市场化和政治民主化进程的加速，在法国的许多地方，反对中央高度集权、要求权力下放的呼声日益高涨，特别是当时执政的法国社会党充分认识到权力下放不仅对法国政治社会的稳定与发展非常重要，同时也是国际发展的趋势。法国地方分权的改革就在这样一种社会背景下拉开帷幕。

所谓地方分权改革，就是要使各级地方政权非国家化、还权于民，要以民主监督、自治管理和公民参与为主要内容，改变法国高度集权的管理体制，建立地方自治、民间团体参与地方管理的新的公民制度。其目的在于使国家管理更加民主化。具体来说，法国政府的地方分权改革主要包括以下五个方面的内容。

第一，重新调整地方行政区划分。1982年通过的《权力下放法案》将法国的行政区划分为大区、省和市镇三个层次，从而解决了长期以来对大区改革存有的争议。该法案第1条规定：“市镇、省和大区由选举产生的议会自行管理。”自此，法案正式确认大区为地方行政单位，改变了其过去只是经济发展区的性质。此外，三级政府之间没有直接的从属关系。

第二，改革地方行政权力结构。随着地方行政区划的调整，地方行政权力的结构也发生了很大的变化。首先，中央取消了对各级地方政府的监管，地方民选机构的权力明显增强。大区议会、省议会和市镇议会由单纯的议事机构转变为“议政合一”机构，“通过审议自由地管理本地区的事务”，议会主席为辖区最高行政长官。地方政府作出的决定，只要不违反国家法律和法令，就不受中央政府的干涉，也无须得到中央政府或其代表的同意和批准。其次，将省和大区的地方事务管理权由中央官员手中转到民选的地方官员——省议会主席和大区议会主席手中。中央政府在本地区内的行政事务和地方官员由省议会主席和大区议会主席掌管，议会主席有权任用辅助性的政治、行政和技术顾问。中央委派到大区和省的行政官员不再行使地方事务的行政管理权，省长、大区区长变为“省和大区共和国专员”，他们主要负责国家法律和法令的执行，管理与国家利益相关的事宜。

第三，扩大地方自治权限。改革后，立法进一步明确了中央政府与地方政府之间的权限划分，一些过去由中央政府负责的事务下放给地方政府管理。例如，1983年中央政府下放给地方政府的职权包括各地区的经济发展与计划、城市建设、住房、职业培训、计划化和土地整治等。1984年下放交通运输、社会活动、司法等职权。1985年下放教育、文化、环境保护和警察等职权。此外，1982年和1983年，国民议会分别认定市镇、省和大区的地方行政机关不仅有权决定本地区的问题，而且有权参与与其有关的国家事务中。在计划发展与领土整治、城市建设、职业训练、参与经济、警察事务等方面，地方政府的权限有较明显的扩大。此外，改革后，在中央政府对地方政府的监督问题上也反映出地方政府的自治权有所加强。1982年3月和7月的法律正式取消了中央政府及其在地方的代表对地方政府决议的“事前行政监管权”，而代之以“事后行政监督权”。地方决议只要不违背国家的法令，就可以不受中央干涉，也无须得到中央政府或其代表的同意、批准和授权，中央对地方的行政监督也只能在地方决议生效后实施。

第四，改革地方公职制度。1984年1月26日和7月12日分别颁布的两个法律奠定了地方公职人员的法律地位，这两个法律在尊重和照顾地方公职部门的特殊性的同时，明确规定地方公务员享有与国家公务员相同的法律地位和基本保障。在改革中，法国政府还将人事权向地方政府转移，地方公职人员由地方政府管理。

第五，扩大地方民主。1992年颁布的《共和国地方行政指导法》扩大了地方民主，增强了地方当选者的决策权和公民参与的可能性。该法规定，与大区和省一样，3500人以上的市镇必须先由议会确定预算方案，然后才能制定和审议预算。任何人（自然人或法人）都有权去市政府索要预算文件，政府还应提供解释性文件，以使人们对市镇的财务状况有充分的了解和正确的评价。该法还规定，经市镇长或部分议员的提议，市镇可组织咨询市民的活动，直接听取市民的意见。对于咨询意见和建议是否采纳，则由市镇议会自由决定。但是，为了保证市镇议会的稳定性和权威性，有关法律对咨询活动做了限制性规定，排除了滥用这一形式的可能性。

法国政府自20世纪80年代以来推行的地方分权改革是自法国大革命以来中央对地方行政管理体制进行的一次最重要、最有影响的改革，它基本达到了预定的目标，在很大程度上改变了法国长达几十年的高度中央集权制度，大大加强了地方的权力。让地方民选机构管理自己，根据民情和本地需要发展地方事业，有利于调动选民和地方的积极性和主动性，从而增加了地方的生机活力，使中央和地方的关系得到了调整，在很大程度上缓和了中央和地方的矛盾。同时，它也减轻了中央沉重的行政负担，简化了审批手续，减少了文牍数量，在很大程度上使长期盛行于各级地方政府的官僚主义作风得到遏制，进而使各级地方政府的行政效率得以提高，在许多方面，特别是在扩大地方民主、加快地方经济和社会事业单位的发展、缩小地区间发展差距、促进各地区平衡协调发展等方面均取得了显著的成效。

3.日本

高度的中央集权体制使日本走上法西斯的道路。“二战”后，为了防止日本再次成为战争的对手，在美国主导下，日本宪法明确规定了地方自治，试图在日本建立可牵制中央政府的地方分权制度。于是分权单一制国家结构形式在日本得到确立。但是随着朝美战争的爆发，日本成为美国在朝鲜战场的加油站，美国对日政策开始转变，日本的地方自治制度也被“改恶”了——如废除了市村警察制度、教育委员选举制度等。而且，由于日本政府出于医治战争创伤、发展经济并迅速追赶发达国家的需要，基本上沿用了战时的以国家主导、中央集权为重要特征的“1940年体制”，并且取得了举世瞩目的经济奇迹，这种经济上的成功反过来又使中央集权体制得到巩固。这种状态一直持续到20世纪末期，伴随着全球分权运动的开展，日本也开始了分权改革。据此，战后日本国家结构形式的发展可以分为两个阶段。

第一个阶段，1946年至1989年，名为分权单一制，实为中央集权单一制。

1946年《日本国宪法》第八章题为“地方自治”，共有4条规定：第一，确定了地方自治及其基本原则；第二，规定议会机构及其执行机构应通过公选产生；第三，规定地方自治体在享有广泛的行政事务权限同时赋予其自治立法权；第四，对仅适用于特定地方公共团体的特别法的制定予以限制。在宪法生效后，为实施宪法有关地方自治的规定，又制定了三个法案：1947年的《地方自治法》、1948年的《地方财政法》、1950年的《地方税务法》。依据《地方自治法》第1条第2款的规定，地方公共团体是以谋求增进居民福利为基础，以广泛担负自主性、综合性、地域性行政为任务。

从宪法和三部自治法的规定来看，似乎体现了分权体制。但实际上中央政府通过各种方式对地方自治体进行控制，主要表现为：

首先，中央政府通过机关委任事项对地方自治体进行控制。所谓机关委任事项是指日本中央政府及其相应工作部门将由中央行使的职能委托给地方自治体行政首长。地方政府行政首长在中央政府的监督下，以国家代理人的身份执行该项事务。如果政府认为其未能履行该项委托职能，可以解除其职务。但是根据日本的《地方自治法》规定，日本的地方自治体行政首长由自治体辖区内的公民选举产生。此后，中央政府对地方首长的解除权的规定虽然被废除，但是中央仍然可以通过机关委任事项对地方政府进行控制。在都、道、府、县一级，“机关委任事务”占到全部事务的70%—80%。这就体现了日本中央政府和地方自治体关系仍然没有摆脱战前的上下、主从关系。

其次，中央政府通过财政方式对地方自治体进行控制。日本内务省是改革前负责推进日本地方自治的中央机构。内务省通过对地方实行特许税的方式管理和控制地方财政；关注地方政府的财政开支和财政管理，对此享有监督、指导和制裁的权力。还可以通过批准和许可等方式对地方事务进行控制。另外，国库支出金最明显地体现了中央政府的干预。国库支出金必须用于中央政府指定的用途，其支出过程和结果要受到中央政府部门的严格监督。由于地方政府在使用国库支出金时一般都要同时支出同样数额的自有资金才能完成该工程项目，因而仅此一项便有约30%的地方政府支出受到了中央政府的控制。

最后，人事安排也是日本中央对地方自治体进行控制的重要方式。中央政府会将其官员派往地方自治体任职，这一方式被称为“下凡”。而且一般中央部门的外任官员会到地方自治体的相应职能部门任职，比如农林水产省的官员会到地方农林主管部门任职。而内务省的官员除了在地方任财政方面的职务外，还可能任职于一般性的职务，并且可能竞争到地方自治体的领导。此外，在地方自治体行政首长的选举上，中央政府（行政部门）不能在选举时指定或推荐候选人，一般也不能在选举后推翻选举结果。当然，在中央政界占有重要地位的政党可以对地方政府首长的选举结果施加很大影响。其中比较重要的方式就是推举原中央政府官员参加竞选，这一手段的成功率相当高。据日本地方自治体职员工会1996年8月1日统计，在全国47个都道府县中，有26个知事是中央政府官员出身的。

可见，虽然地方政府是依据宪法的自治条款和《地方自治法》设立的，但是其与中央政府的关系仍然是中央集权制下中央与地方的关系，或者说是“上下、主从”关系。因此，日本地方自治长期以来被批评为“三成自治”，是只存在于宪法和法律之中，而淡出于实践的。

第二阶段，1989年至今，分权改革，权力下放。

长期以来集权型的中央行政体制使得地方自治体成为中央政府规划和计划的执行机构。这一方式在日本战后经济高速发展阶段出现了制度疲软，中央政府的治理能力受到质疑，也不再像以前那样理所当然地值得信赖。因此，日本的政府层级关系需要从单一化向分权趋向的多元化发展。同时地方政府在为居民提供公共服务方面承担越来越重要的作用，因此需要增加其自治权力来应对日本社会的需要。从1989年开始，日本开始改革中央集权制扩大地方分权，力图重新认识以前的中央集权型的行政体系，建立地方分权单一制国家结构形式。

1999年，中央与地方关系的改革取得了重大突破，1999年7月8日，日本国会通过了《有关推动地方分权相关法律建设的法律》（《地方分权一览法》），并从2000年4月1日起开始施行。《地方分权一览法》共4章18条，对地方自治的改革方向和原则以及具体的制度安排作出了规定。

一是明确了中央政府和地方公共团体的作用分工。作用分工的基本方针是：中央政府主要承担在国际社会中的国家事务，以及那些以实行全国性统一规定为宜的事务等，而有关居民日常生活方面的行政事务则尽量由地方公共团体承担。中央政府除了负责外交、安全保障、审判以及检察等事务之外，其他事务职权几乎都由地方政府行使。

二是废除机关委任事务制度。为建立中央政府与地方公共团体之间对等、协作的新关系，废除机关委任事务制度，将地方公共团体的事务内容重新调整为“自治事务”和“法定委托事务”。同时，废止地方事务官制度。

三是重新审视中央政府的干预等。《地方自治法》规定了有关干预的基本原则、对每一新种类事务的干预的基本模式、干预的程序及对干预过程中产生的讼争的处理方式，同时，还规定依据个别法律进行的干预应在基本模式的最小限度内。

四是推动权限的委让。通过个别法律的修订，将中央政府的权限转移到都、道、府、县，同时将都、道、府、县的权限下放给市、町、村。与此相关联，通过《地方自治法》的修订，建立了特例市制度。

五是重新审定“必置规制”。通过个别法律的修订，废除或放宽关于地方公共团体的人员配置、组织构成等的硬性规定，尊重地方公共团体的自主性组织权并推动行政工作的综合化和高效化。

六是建立健全地方公共团体的行政体制。促进市、町、村的自主性合并，提高地方议会的活力，放宽核心市的指定条件等，以进一步提高地方公共团体的行政、财政能力并建立健全行政体制。

这场声势浩大的改革还在继续着，短期内使日本的中央地方关系发生根本性的变化是不可能的，但是确实改善了中央与地方的关系。