第二节 信访信息渠道畅通的理想与现实

如同王学军所认为的，“信访是政府行政决策民主化、科学化的重要保证；信访是公民政治参与和利益表达的制度化途径；信访体制是执政党贯彻群众路线的具体实践”[22]。信访渠道的性质决定了信访事项的复杂性，在信访问题的背后既有现实利益问题，也有思想认识问题，还有信访行为问题。如果渠道入口不畅、道内不通、出口不顺，就会影响社会的和谐与安定有序。

一 信访信息渠道畅通的宏观维度

从目标上讲，信访渠道应该实现“畅通有序开言路，务实高效解民忧”。从宏观上看，信访渠道畅通的宏观维度主要体现在信访事项的分布状态和信访行为的运动状态两个方面。

（一）信访事项的分布状态

信访事项的分布状态，即所有信访事项在不同层级的政府之间的分布状态。“据调查分析，当前公民信访反映的问题，80%以上发生在基层；80%以上是改革发展过程中出现的新问题和新矛盾；80%以上有道理或有实际困难应当解决的；80%以上是应该也能够在基层得到解决的。”[23]因而，从理论上讲，信访事项的整体分布应该是“金字塔”形的分布。

然而，现实中却出现了“倒金字塔”形的信访景象。现状却是信访量逐级增大，特别是中央有关部门受理的信访量直线上升，而基层受理的信访量则相对减少，呈现“倒金字塔”形的信访景象。“据国家信访局统计，2003年国家信访局受理群众信访量上升14%，省级只上升0.1%，地级上升0.3%，而县级却下降了2.4%；中央和国家机关受理群众信访量上升46%，省、地、县直属部门增幅较少，有的还是负增长。国家信访局受理群众来信同比上升10.7%，接待群众上访的批次、人次同比分别上升20.6%、29.9%。2004年第一季度，国家信访局受理群众来信同比上升20.2%，接待群众上访批次、人次同比分别上升99.4%和94.9%。”[24]“2004年，国家信访局受理群众来信来访45.7万件，比2003年上升11.7%；接待群众来信6.7万批次、14.8万人次，分别比2003年上升58.4%、52.9%。”[25]“倒金字塔”形的信访景象，说明了信访渠道“倒金字塔”形的拥挤。

（二）信访行为的运动状态

信访行为的运动状态，即信访事项提出后，信访行为能否顺利终止。从理论上讲，信访事项在提出后，应得到及时的处理，使某次信访行为终止。然而，现实中的表现，却是信访事项在提出后，向“反复循环”和“不断激化”的方向运动。从1992年起全国信访总量开始连续12年攀升，2004年达到历史峰值。虽然从2005年开始，信访总量、集体上访、重信重访、非正常上访数量下降和信访秩序呈现明显好转的总体态势，如“2011年信访总量、集体上访、重信重访、非正常上访数量分别比2004年下降39.5%、41.1%、41.5%、68.9%”[26]。但反复循环的信访怪圈和不断激化的信访过程并没有彻底改变。

1.反复循环的信访怪圈

在初次写信和初次上访中，一些信访人提出的信访事项常常由于基层政府的不重视或办理情况得不到及时的信息反馈，会造成群众的重复上访或交叉上访。本应一次性解决的，却因有关责任单位不重视或处理不到位，造成群众的不断上访。上访办理后，可能由于一些有关责任单位处理不合理，信访人对处理意见不认可，使上访者继续上访。上访再次受理，进行复查，复查不服，继续上访，再次受理，进行复核。长年累月地持续上访，经常使其不断地投入物质资源和承受精神压力，日益贫困甚至家破人亡，造成上访者要求补偿或赔偿的资金数额不断增大。本应一次性解决的，却由于种种原因形成了“初次上访—政府相关部门办理—办理意见不服—再次上访—政府相关部门复查—审查不服—再次上访—政府相关部门复核”的循环过程。根据全国各地的统计，群众重复来信、重复来访的比例占群众信访总量的30%以上，有的地方甚至超过50%，少数地方达到60%。[27]反复循环的信访怪圈，反映了信访渠道超负荷运转的不畅。

图1-1 “治访循环”困局

资料来源：张永和、张炜：《临潼信访：中国基层信访问题研究》，人民出版社，2009，第324页。

2.不断激化的信访过程

在信访中，一些信访人的初信常常得不到基层政府的重视，使信访由初信演变为初访。初访后，信访人提出的信访事项办理情况常常得不到及时的信息反馈，造成群众的重复上访。当多次的重复上访杳无音信后，可能会激化为越级上访。上访受理后，可能进入信访怪圈。当再次对处理结果不服，而三级终结制的“信访怪圈”结束后，信访人常常出于无奈也会越级访。因而，本应在事发当地和基层解决的，却越级上访甚至到中央机关求决。当越级访不成，进而转为寻求异常访。多数的上访者，曾因为上访遭到各种报复，上访成为一条“不归路”。当更多的人通过此个案或此情况而透视这种情况时，可能会产生共同的认识。这种共同的认识反过来会导致一种“群体性思考”[28]现象，在这种现象中，一致意见比分歧性分析更为重要。当具有“维稳”目的的政治激进主义与“群体性思考”相碰撞时，必然诱发不同程度的群体性冲突事件。因而，在信访事态的变化过程中，个案矛盾的激化往往遵循了“信—访—重复访—越级访—异常访—突发事件”这一过程。不断激化的信访过程，显示了信访渠道不畅的严重后果。

二 信访信息渠道畅通的微观维度

信访渠道畅通的微观维度主要体现在某一信访事项在信访渠道中各个阶段的畅通状态，即信访过程能否良性运行，既包括畅通地进入，也包括渠道内的畅通，还包括畅通地流出。

（一）入口处的畅通

入口处的畅通，即信访事项能够进入信访渠道的程度，包括便捷度和有序度。

1.入口处的便捷度

入口处的便捷度即公民、法人能够方便、快捷、低成本地提出信访事项并使信访事项快速进入信访渠道的程度。如同一条水渠没有水源一样，没有信访事项的信访渠道也就无所谓畅通与否。为实现便捷地进入，各级政府应该做到：（1）公开有关方便群众进行信访的信息。如向社会公布信访受理机构的通信地址、投诉电话、电子邮箱、网站；公布相关与信访工作的依据、政策、程序等事项；公布接待信访群众的时间与地点、查询信访事项处理进展及结果的方式。（2）拓宽方便群众信访的媒介。即适应现代社会的科技发展和不同环境的社会成员的需要，拓展热线电话、网上信访、手机短信、视频接访等新型业务，统一信访信息系统。（3）健全信访接待制度。建立行政机关负责人信访接待日制度，由行政机关负责人协调处理信访事项，或就信访人反映突出的问题到信访人居住地与信访人面谈沟通。

根据金国华等人的调查，在被调查的公职人员中，认为信访事项的处理结果应当完全公开的占42.6%，有选择公开的占37.8%；超过50%的人认为经济补偿不宜公开以避免攀比。[29]可见，公职人员非透明化和非公开性的信访信息不可避免地会增加信访事项处理的复杂性，只会更加阻碍政务公开。

2.入口处的有序度

入口处的有序度即公民、法人能够温和、有秩序地提出信访事项并使信访事项快速进入信访渠道的程度。如同上火车一样，如果大家都蜂拥而上，没有秩序地“抢着上车”只能造成入口的拥挤甚至堵塞，造成大家都上不了车。对于信访机构而言，不得歧视、阻碍、拦截、压制、打击报复等。对于信访人而言，不应有信“访”不信“法”、信“闹”不信“理”的错误认识和行为。法律应为部分信访机构的截访打压行为和部分群众的无理取闹行为进行严格的规范和遏制。

然而，现实中在信访的入口处便显得很难实现。对于信访人而言，由于整个社会的“信领导而不信司法”的信访理念形成了“有问题找领导，领导官大就更好，越往上级越有效”的信访逻辑，因而造成了信访秩序的不良。“信访村”可以看作群众诉求的“温度计”。在北京形成特色的“信访村”——东庄。东庄在二环与三环之间，北靠陶然亭公园，属于市中心的范围。从公园的东门出去，就是全国人大信访接待办公室与国家信访局。全国各地的来京上访者聚居于此，甚至形成了一个村落。[30]近年来在政府各种措施下，“上访村”的规模已经缩小，“现在的上访村比过去缩小了近三分之一”[31]。与信访人“无意”造成信访秩序不良相比，地方政府造成信访秩序不良则是“有意”。由于多数的信访事项是民告官，地方政府违反渠道畅通要求的行为便更加普遍。这些行为有：（1）恐吓。在江西某地，出现过上访一次罚款200元的做法。[32]（2）拦截。即在国家接待场所外阻止上访人员反映问题，通常被称“截访”或“劫访”。在一些地方，政法委领导常常亲自挂帅领导截访工作，调动所有力量到各个重要地方去截访，将信访办变成“截访”机关。最有中国特色的要数驻京办[33]了。驻京办的主要任务是截访。据一份权威的调查报告显示，相关省市在京设立临时劝返场所73处，其中地（市）级设立的分流场所57处，占78%。46处为非经营性场所，如农民的出租屋等；27处为经营的宾馆、旅店、招待所。拦截的主要目的是把来访的人拦截下来，送上汽车，送回家，派人看住了，不要让他再出去。（3）打击报复。即在没有任何违法和过激行为的情况下，对信访人或是拘留，或是劳动教养，更有甚者，绑架关押到地下监狱。[34]湖北信访工作者称，根据湖北治安条例，“非访”三次以上，遣送回原籍后，要进行为期7～15日的治安拘留。[35]多数媒体揭露，地方政府高价雇用北京安元鼎“保安公司”绑架关押到北京上访的民众。限制上访者自由并押送返乡，甚至以暴力手段向上访者施暴。不仅“安元鼎”公司在北京设立多处“黑监狱”，有些驻京办也会在楼底下设几间漆黑一团的、安装铁门的房间，只留一个小小窗口的小房子来对付那些无限上访、重复上访的“上访专业户”“上访油子”。

（二）渠道内的畅通

渠道内的畅通，即信访事项有人受理、有人办理、有人督办并能得到及时回复。“及时”要求信访事项进入信访渠道后，在规定的时间内得到处理，使信访事项能顺畅地从信访渠道流出。

衡量渠道内畅通的重要指标即信访事项的流入速度和信访事项的流出速度。如同一个水库不会“溢满”需要进水速度与出水速度保持在一个特定的数量差之内，信访渠道内的畅通也需要信访事项进入渠道的速度与信访事项的流出速度之间有个数量关系。信访事项的流入速度，即每年产生的信访事项的件数。产生的信访事项是在信访人“参与、求决、诉讼”愿望的强大压力下，进入信访渠道。也就是说，信访事项的进入速度是一种客观存在，它不因信访系统处理信访事项的能力而变化。其计算公式应是：

信访事项的流出速度，也即信访事项的处理速度，是每年处理的信访事项的件数。处理的信访事项是在信访机构“公共服务与社会管理”意识的指导下，流出信访渠道。信访事项的处理速度也是一种客观存在，它不以信访事项的流入速度而自动发生变化。其计算公式应是：

当信访事项的流入速度小于或等于信访事项的流出速度时，信访渠道一定是畅通的。当信访事项的流入速度大于信访事项的流出速度时，信访渠道则不一定是畅通的。如同一个水库一样，在进水速度大于出水速度的情况下，总有注满水的时候，超过一定时间，就会出现“溢满”的现象。信访渠道也一样，它的畅通是有容量要求的。这种容量要求可称为信访渠道的容量。在一定的条件下，信访渠道的容量是固定的。要保证信访渠道的畅通，信访渠道的“存量”须小于它的容量。信访渠道存量的计算公式应为：

信访存量=（信访事项的流入速度-信访事项的流出速度）×时间　　　　　　（1.3）

将公式1.1和公式1.2代入公式1.3可得出：

“在任何特定条件下，某一系统起码在特定的一段时间内只能接受和处理有关要求的一定量信息，很难想象有什么系统能够在一定时间内接收和考虑无限量的要求。”[36]信访渠道在一定时间内能够处理的信访事项也是有一定数量限制的。如果大量的信访事项涌入信访渠道，并要求得到受理、办理，而信访渠道却不可能处理大量的信访事项；当得不到处理的信访事项开始堆积时，一定时间后就会使信访存量超过信访渠道限定的容量，则势必使有限的渠道资源难以承受重负，产生信访渠道的“输入超载现象”，对信访渠道产生“过分容量压力”。[37]需要指出的是，并非所有的信访事项在本质上是相同的。不同的信访事项需要的处理时间也是有所差别的，此时便可能产生“内容压力”，即“在某一段时间内，要求的内容与处理它们必须花费的时间，存在着极为重要的联系。……如果在某种程度上，要求的内容需要系统花费超量的时间，那么，系统无可避免地就会感到有压力。……这种后果与某一特定时间内要求的容量过大可能造成的危害并无二致。”[38]。也就是说，容量压力是一种“形式大流量”，内容压力是一种“实质大流量”。“如果要求的流量特别大，以致系统必须花费过多的时间来加以处理，或者要求实质上是大流量的，以致造成类似的状况，这种状况会逐渐破坏一个系统生产特定输出的能力，既破坏当局决策的能力。”[39]这种“形式大流量”的容量压力和“实质大流量”的内容压力都将直接影响信访渠道处理信访事项的速度，进而影响渠道的畅通。从实际效果来看，进入信访渠道的信访事项当中，只有千分之一左右的可以得到解决。[40]可见，大量没有得到解决的信访事项长期滞留在信访渠道内。

从现实信访事项的处理时间来看，信访事项久拖不决的现象比较普遍。在一些基层政府，久拖不决现象更为严重。按照《信访条例》的有关规定，信访行为整个过程包括告知期限、办理期限、复查复核期限。告知期限（即受理审查期限）分为一般期限和特别期限两种。一般期限是“自收到信访事项之日起15日内”，特别期限是指“能够当场答复是否受理的，应当当场书面答复”。为了防止办理过程的拖沓和低效，《信访条例》提出了明确的办理期限。即使完整的信访事项“三级终结”的“八步程序”全部走完，最多也只需225个法定工作日，即接待登记—告知是否受理（15日）—一般办结（60日）—延长办结（30日）—复查申请（30日）—复查答复（30日）—复核申请（30日）—复核答复（30日）。但上访案件的处理和答复在这个规定的时间里是做不到的。如对某一地区的调查显示，某一信访事项所花费的时间为1年以上到3年的占26.8%；3年到5年的占3.6%；5年以上的占30.4%。[41]信访局的同志普遍反映，在较快的时间里能够解决的是靠“领导的权力”。当上访者找到了上级领导，有上级领导的签字，工作人员才会尽快按照领导的意图办理。

（三）出口处的畅通

出口处的畅通，即信访事项能得到客观、有效回复。借用社会调查中社会测量信度与效度概念，笔者认为，信访渠道出口处的畅通也包括信度与效度两个方面。

1.信度（reliability）

在社会调查中，信度即可靠度，它指的是采取同样的方法对同一对象重复进行测量时，其所得结果相一致的程度。换句话说，信度是指测量结果的一致性或稳定性。信访事项的信度，体现为信访人对信访事项处理结果的满意度和不同信访机构对同一信访事项的处理结果的一致性。信访人的满意度计算公式应为：

就信访渠道来讲，当信访人对信访事项的处理结果满意度不够时，他们会继续上访，既可能越级访，也可能交叉访。在现实中，信访者往往对信访处理结果不信任，因而常常就同一信访问题不断重复、越级上访以求“青天大老爷”还其公正。

由于不同部门、不同层级对资源的占有有别、政策程序有异，即使出于“公平正义”也可能导致对同一信访事项的处理结果有差异。从信访个案上我们常常可以发现，由于不同层级的机关和领导职级能调动社会资源的程度不同，常常使信访事项的处理出现差别。不同的职能部门，由于部门利益的存在与部门规章的差异，可能导致同一信访问题，得到的答复和解决方案却可能不一样，甚至相互矛盾。在现实中，信访人就一个问题可能同时找几个部门，往往让信访人莫衷一是。信访者找的机构级别越高、找的领导级别越高、找的部门资源越多、信访的次数越多，个案信访问题越有可能得到解决。“如某县处理一起信访，县信访协调赔2万元，来访者到市、省信访部门上访后赔偿费不断上升，跑了二次中南海后赔偿及各类补偿高达十来万元。本来这种信访完全可以通过正常的司法途经解决，赔偿款2万元左右。”[42]

2.效度（validity）

在社会调查中，效度也称测量的有效度或准确度，它是指测量工具或测量手段能够准确测出所要测量的变量的程度，或者说能够准确、真实地度量事物属性的程度。换句话说，效度是指测量结果能够如实反映某一概念真正含义的程度。信访事项的效度，应为信访结果执行的程度。

在现实中，在效度上，信访事项决而不行的现象比较普遍。《信访条例》规定，有权处理的行政机关依照《信访条例》的有关规定做出的决定，信访者或有关机关或者单位应当予以执行。根据法律，行政机关的处理意见做出后，在未被有权机关依法定程序改变或撤销之前，都要承认其效力，负有义务的当事人应当履行自己的义务，以保证行政管理的稳定性与连续性。虽然《信访条例》第35条规定，“信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理”，但由于信访部门答复出具的处理意见书不具有明确的法律效力，这种没有明确强制执行力的“出口”使得信访人无休止地到上级政府信访成为可能，而上级接访者也没有任何拒绝受理的法定理由。这种决而不行的现象，使得一些信访事项在信访部门内部长期循环与积压，导致信访渠道不畅通甚至堵塞。

如同一个指标要有效度就必须有信度一样，信访事项要有效度就必须有信度，有了信度不一定就有效度。处理后的信访事项在信访人“信度、效度”的判断的强大压力下，有可能又一次挤入或回流到信访渠道。信度和效度直接影响信访渠道出口处的畅通程度。信访事项出口处的畅通，依赖于信访人的主观判断和信访处理机构的客观处理。

总之，不管是宏观上还是微观上，信访工作出现了其独特的怪圈。胡海军将其概括为“基层不能解决的信访还由基层来解决；公民的权利变成了基层干部的罪责；无理信访往往能得到补偿；解决信访往往会引发信访；处理信访的能力削弱但信访责任反而增强”[43]。这些怪圈的出现，不得不使我们对信访渠道不畅的原因进行分析。

---

[1] 朱镕基：《朱镕基同志在接见第四次全国信访工作会议代表时的讲话》，《中办通报》1995年第22期。

[2] 1957年5月28～31日，第一次全国信访工作会议，形成《中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作的暂行办法（草案）》；1978年9月18日至10月5日，第二次全国信访工作会议；1982年2月22～27日，第三次全国信访工作会议通过《党政机关信访工作暂行条例（草案）》。

[3] 1949年10月，新中国成立时就设立了政务院秘书厅。1954年9月，改称国务院秘书厅。1970年6月，国务院秘书厅、国务院机关事务管理局、国务院参事室、国家编制委员会，合并成立国务院办公室。1980年5月，国务院办公室更名为国务院办公厅。

[4] 李宏勃：《法制现代化进程中的人民信访》，清华大学出版社，2007，第142页。

[5] 王显堂、陈鸿滨：《信访学概论》，辽宁大学出版社，1987，第1～2页。

[6] 李慕洁：《应用信访学》，华龄出版社，1991，第3页。

[7] 任礼光：《行政信访制度研究》，硕士学位论文，苏州大学，2003，第15页。

[8] 朱应平：《行政信访若干问题研究》，上海人民出版社，2007，第2页。

[9] 叶笑云：《平衡视阈下的当代中国信访制度研究》，博士学位论文，复旦大学，2008，第15页。

[10] 参见周梅燕《中国信访的制度困境及出路》，http：//www.publaw.org/xzfyj/xzfyj_xzfwg/200710/t20071007_15372.htm，最后访问日期：2014年9月5日。

[11] 意见建议类主要包括对党和国家的方针政策提出自己的主张和意见，对政治、经济、文化和其他社会生活中的有关情况表达态度和看法；求决类主要包括对工作、生产、生活中遇到的困难和问题请求帮助解决；申诉类主要包括对法院判决、裁定、决定，行政执法、行政复议、仲裁，党纪政纪处分等处理不服，提出改变或纠正的要求；揭发控告类主要包括对各级党政军机关、人大、政协、司法机关、具有管理公共事务职能的组织、提供公共服务的企事业单位、社会团体、村（居）两委等组织及其工作人员违法违纪行为的举报；其他类主要指无法按上述内容进行归类的情况如询问、表扬、贺电等。其中，申诉类和揭发控告类都是针对“人”的，前者是对于本人受到的处理不服引起，后者则是针对他人，即因公共事务管理人员违法违纪而要求处理。求决类是针对“事情”的，要求政府职能部门解决问题，满足或维护个人或集体的利益，一般都和经济利益需求相关。参见叶笑云《平衡视阈下的当代中国信访制度研究》，博士学位论文，复旦大学，2008，第12页。

[12] 中国行政管理学会课题组：《中国转型期群体性事件对策研究》，学苑出版社，2003，第62页。

[13] 现在许多地方都存在一些所谓“上访专业户”。这些“上访专业户”的形成，有些是由于某些问题长期得不到解决（其要求有的是合理的，有的也可能是不合理的），但也有一些是维稳方式造就的。一些上访者或群体性事件的参与者，一旦参与了上访或群体性事件的过程，就被当地政府打入“另册”，不但受到打击报复，而且正常的生活都会受到严重干扰而难以为继。对于一些人来说，过正常的日子不再可能，只能走上职业化的上访或维权道路。还有一些人在上访或维权过程中受到了各种打击迫害，这些又成为上访或维权的新事由，由此使他们成为终生的职业上访者或维权者。参见清华大学课题组《以利益表达制度化实现长治久安》，《学习月刊》2010年第23期。

[14] 涉诉信访是指由司法诉讼引发的信访问题，也称狭义的涉法信访。广义的涉法信访是可以在法律上找到依据和处理办法的问题。

[15] 任剑涛：《信访制度是否适应时代潮流》，《探索与争鸣》2012年第1期。

[16] 根据信访诉求性质和目的要求不同，信访突出问题可分为几种类型：一是维权型。要求落实已有政策、维护自身合法权益方面的突出问题。如城镇拆迁户补偿低、安置方案不合理、拆迁行为不规范等，农村失地农民要求提高补偿标准、完善安置措施并解决失地后生计等问题。二是保障型。要求解决社保待遇、生活困难等方面的突出问题。如建行、工行系统协解人员要求解决社保、医保问题，原农村广播“三员”（广播员、报道员、机线员）、原农业“五站”（农技站、农机站、农经站、畜牧站、水产站）人员要求解决老有所养问题。三是需求型。要求出台新政策，满足自身要求的突出问题。如鄱阳湖生态经济区战略上升为国家战略后，渔业资源快速增殖，鄱阳湖周边湖滨地区渔民集体上访要求完善渔业捕捞证发放的政策规定，扩大渔业捕捞证的发放范围。四是涉法涉诉型。要求解决诉讼裁定、刑案侦破、判决执行等方面问题。参见孙解生《信访突出问题及其内在规律》，《人民信访》2012年第10期。

[17] 唐皇凤：《回归政治缓冲：当代中国信访制度功能变迁的理性审视》，《武汉大学学报》（哲学社会科学版）2008年第4期。

[18] 〔美〕欧中坦：《千方百计上京城：清朝的京控》，载高道蕴、高鸿钧、贺卫方主编《美国学者论中国法律传统》，中国政法大学出版社，1994，第473页。

[19] 卢学英：《信访制度之进退——对信访机构功能定位的思考》，《当代法学》2006年第5期。

[20] 参见〔美〕罗伯特·达尔《现代政治分析》，王沪宁、陈峰译，上海译文出版社，1987，第138页。

[21] 金国华、汤啸天：《信访制度改革研究》，法律出版社，2007，第135页。

[22] 王学军：《中国信访体制的功能、问题和改革思路》，《湖北社会科学》2003年第1期。

[23] 周占顺：《认真贯彻“三个代表”重要思想 努力开创新世纪信访工作新局面》，《人民信访》2001年第10期。

[24] 于建嵘：《中国信访制度批判》，《中国改革》2005年第2期。

[25] 林绍光、杨薇：《和谐社会视野下的信访体制改革探析》，《中共四川省委党校学报》2007年第1期。

[26] 《切实维护人民群众的合法权益——十六大以来信访工作成就综述》，《人民信访》2012年第10期。

[27] 麻宝斌：《中国社会转型时期的群体性政治参与》，中国社会科学出版社，2009，第164页。

[28] Groupthink is a mode of thinking that people engage in when they are deeply involved in a cohesive in-group，when the members’ strivings for unanimity override their motivation to realistically appraise alternative courses of action. Irving L. Janis，Victims of Groupthink：A Psychological Study of Foreign-Policy Decisions and Fiascoes（Boston：Houghton MifflinCompany，1972）.

[29] 金国华、汤啸天：《信访制度改革研究》，法律出版社，2007，第122页。

[30] 2003年“非典”时期过去之后，封闭了一段时间的来京上访渠道突然开闸“泄洪”，猛增的来访量使有关信访部门应接不暇。“上访村”正是在那个时期形成了规模，最多时据说居住了3万人。2004年中国《新闻周刊》刊登了《北京东庄，即将消逝的上访村》一文，然而积压的问题不可能短期内解决，“上访村”也不可能一夜之间消失，http：//news.sina.com.cn/c/2004-10-02/19264483715.shtml，最后访问日期：2014年9月5日。

[31] 《新〈信访条例〉程序更简便，北京上访村缩小1/3》，《瞭望新闻周刊》，http：//news.sohu.com/20070122/n247761991_1.shtml，最后访问日期：2014年9月5日。

[32] 《进京上访人员近年来为何屡增不减》，新华网，http：//focus.scol.com.cn/tbbd/20040409/200449160825.htm，最后访问日期：2014年9月5日。

[33] “驻京办现象”是中国的一个特殊现象，是解读中国政治基因密码的钥匙。全世界各国，地方到首都设驻京办的，大概就只有中国了。小说《驻京办主任》对驻京办现象作了详细的描述。

[34] 劳动教养制不是刑事处罚，而是为维护社会治安，预防和减少犯罪，轻微违法犯罪人员实行的一种强制性教育改造的行政措施。对需要收容劳动教养的人，由省和大中城市人民政府下设的劳动教养管理委员会审查批准。被决定的劳动教养期限为1年到3年。劳动教养制度在1957年形成，目前主要的法规是1982年1月21日国务院转发公安部的《劳动教养试行办法》和1995年2月8日颁布的《关于进一步加强监狱管理和劳动教养工作的通知》。其实，除此之外，曾经还有收容遣送制度。收容遣送在20世纪50年代初就有，当时主要是收容国民党散兵游勇、妓女、吸毒者和流浪乞讨人员等，1982年5月12日国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》使其开始制度化和规范化。2003年，收容遣送制度随着孙志刚事件而在中国政法体制中废止。参见李宏勃《法制现代化进程中的人民信访》，清华大学出版社，2007，第203～204页。

[35] 陈勇：《在北京截访的日子》，《高层决策参考》，2011-05-16，http：//www.guosen.com.cn/notes/NewsAccessory/2011/358455210304639%E9%AB%98%E5%B1%82%E5%86%B3%E7%AD%96%E5%8F%82%E8%80%83_2011-05-16.html，最后访问日期：2014年9月5日。

[36] 〔美〕戴维·伊斯顿：《政治生活的系统分析》，王浦劬译，华夏出版社，1999，第66页。

[37] “要求输入超载现象”和“过分容量压力”都是伊斯顿提出的概念。他认为，要求输入超载现象是在特定的一段时间内，要求的数量超过了当局实际上可以处理的限度；“过分容量的压力”是一个系统面对的一种处境，即对于系统的负责成员来说，载送要求的信息输入容量过大，以致将要进行的转换不能将其处理为决策，这时，系统就不得不冒着崩溃的危险运行。〔美〕戴维·伊斯顿：《政治生活的系统分析》，第67页。

[38] 〔美〕戴维·伊斯顿：《政治生活的系统分析》，王浦劬译，华夏出版社，1999，第68页，译文略改。

[39] 〔美〕戴维·伊斯顿：《政治生活的系统分析》，王浦劬译，华夏出版社，1999，第65页，译文略改。

[40] 参见于建嵘《信访的制度性缺失及其政治后果——关于信访制度改革的调查》，《凤凰周刊》2004年第32期。

[41] 刘东升：《和谐社会视域中的信访制度建设》，《党政干部学刊》2009年第1期。

[42] 旷烛：《从社会公共治理的瑕疵谈信访制度的改革》，http：//www.cssm.org.cn/view.php？id=5727，最后访问日期：2014年9月5日。

[43] 胡海军：《信访工作的五大怪圈》，《党政论坛》2009年第12期。