第一节 信访信息渠道释义

如朱镕基认为的那样，“信访是体察民情的渠道，信访是党尤其是党的高级干部联系群众的天然桥梁和纽带，同时信访也具有及时检验政策的反馈作用。”[1]信访渠道作为公民进行政治参与途径、国家获取社会信息的民主途径及政府管理现实途径，需要保持畅通无阻才能发挥其应有的功效。

一 信访渠道的内涵与本质

中共中央、国务院《关于进一步加强新时期信访工作的意见》中提出形成“畅通、有序、务实、高效”的信访工作新秩序。着力畅通信访渠道，建立更加和谐友好的信访环境，对维护社会和谐稳定和推动民主政治发展有着重要的作用。

（一）“信访”的由来与内涵

1.“信访”一词的由来

“信访”是中国共产党在1949年以后提出来的一个专用名词，是历史发展到一定阶段才出现的政治现象，是中国共产党在长期的工作实践中逐步形成的。1950年11月，处理群众来信工作首次成为中共中央办公厅秘书室的一项专门工作。1951年6月，政务院做出的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》中又指出要把“处理人民来信”和“接见人民工作”联系起来，并列为各级人民政府的一项专门工作，标志着信访制度的初步形成。1957年的《中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作的暂行办法（草案）》（5月）[2]和《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》（11月）使用了“处理人民来信，接待群众来访工作”一语。1963年8月中共中央办公厅、国务院秘书厅[3]提交的《关于人民来信来访工作的情况和改进意见的报告》及9月中共中央、国务院颁发的《关于加强人民来信来访工作的通知》开始使用“人民来信来访工作”一词。1966年7月，当专门负责中央信访工作的中央办公厅秘书室更名为“信访处”时，在党政机关内部便用“信访”代替了“人民来信来访”。第一次公开将人民来信来访称为“信访”和将处理人民来信来访工作称为“信访工作”的是《红旗》杂志于1971年刊登的《必须重视人民来信来访》一文。在中央文件上第一次使用“信访工作”一词是中共中央于1972年12月转发的《关于加强信访工作和维护首都治安的报告》的批语。1982年2月的《党政机关信访工作暂行条例（草案）》这个法规性文件也使用了“信访”一词。1995年10月发布了第一部严格意义上的关于信访的行政法规——《信访条例》。2005年国务院又颁布了新的《信访条例》。

2.“信访”的内涵

从“信访”的构词来看，“信访”是一个“合成词”，即“书信”和“走访”，它生动地表达出信访的行为特点。

从文件法规来看，对信访最具权威性的定义当属国务院2005年修订颁布的《信访条例》中的界定。《信访条例》认为，信访是“公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”。“基于中国现实情况中党、政、司法高度统一的事实，《信访条例》不仅对政府部门的信访活动具有约束力，而且对人大、司法、党委和其他社会组织的信访活动也具有事实上的约束力”[4]，从这个意义来看，信访可以理解为公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级党委、政府、人大、司法等有关部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。这个概念可以理解为广义的信访，《信访条例》的界定可以理解为狭义的信访，即行政信访。两者的区别便在于信访涉及部门的范围大小。

从学术界的研究来看，学者们除指出信访的参与者外，着重分析信访行为的实质及其互动性。如信访“是人们社会交往的一种形式；是广大人民群众行使民主权利，参与国家管理的一种形式”[5]；“是反映个人或集体意愿的一种社会政治交流活动”[6]；“是依法由受理人处理而由被访人作出相应的互动行为”[7]；“既是公民权利的一种重要救济途径，又是行政监督的重要形式”[8]；“是表达个人或集体要求的政治行为，是一种利益表达的方式”[9]；等等。

综观学者和法规的界定，基于信息管理的视角，笔者认为，信访是信访人通过信访或类信访的方式向公共权力机关及其领导者传输信息，信息在公共部门内部流动并最后流向社会的“通信”过程。这个定义包括以下几个要点：（1）信访或类信访是信访的方式。类信访，即类似于书信与走访的方式，如电子邮件、传真、电话、网络视频等。（2）信息是信访的内容。这种信息也可以说是个人或集体的意愿或要求。（3）通信是信访的过程。它不仅实现了信访人与公共部门的通信，而且实现了公共部门内部的通信。

（二）信访渠道的内涵

渠道原意是指在河湖或水库周围开挖的、用来引水排灌的水道，引申意为“途径或门路”。在公共管理的过程中，信访渠道是通过“信访”的方式在国家与社会之间以及政府体系内部传播信息的途径。

其一，作为一种渠道，它所承载的内容是信访事项。信访事项又可称为信访问题、信访内容，是信访人提出的需要解决或解答的问题。从内容来看，信访事项分为参与类、求决类和诉讼类三种类型。参与类信访主要是指对公共部门的工作提出建议、意见及批评；求决类信访主要是对行政纠纷、民事纠纷、社会保障等寻求政府干预解决，大到失业保障、失地补偿、城市拆迁，小到社区水、电、煤的维修、家庭矛盾、邻里纠纷等；诉讼类信访是对已经终审生效的法院判决提出的申诉。[10]信访工作实践中，一般按照信访人提出信访事项的目标或要求分为意见建议、申诉、求决、揭发控告和其他等五类。[11]从性质来看，信访事项主要有提供建设性意见的正面信息和反映存在问题的负面情况。前者是公民积极主动的政治参与，后者是公民消极被动的权利捍卫。在社会变革和制度转型时期，现有制度运行或管理中存在的问题使公民利益受阻，利益的诉求与求解成为信访事项的主流。

其二，作为一种渠道，内容的输入者是信访者。从《信访条例》的规定来看，信访者包括公民个人、法人和社会组织。就信访者的组成成分来看，信访者不仅包括充当公民角色的普通平民，充当政府角色的政府官员，而且还包括实现政党目标的党员，执行社会团体行为的职业活动分子。据中国行政管理学会的调查，信访人员“已从原来的基本以农民、工人为主扩大到了干部、转业军人、学生、教师、律师、华人华侨、外商等等”[12]，可见，信访者具有广泛性，形成了形形色色的上访大军。就信访者表达的主体意志来看，有表达个人意志的信访者，也有表达集体意志的信访者。随着信访制度的发展，目前信访主体出现了专业化的倾向，社会上出现了专门从事信访活动的信访者，如所谓的“信访专业户”[13]，个别地方出现的信访代理人。

其三，作为一种渠道，内容的接收者是公共部门。信访工作即对信访者“信访”行为的回应。这种回应几乎涉及整个公共部门的行为。在信访工作中，首先需要党委、政府、人大、司法及其职能部门的信访工作机构受理信访信息，当接收之后，还需将这些信息表示进行分流，然后向政府有权处理的职能部门转移。信访信息流动在整个政治体系之中，信息得到处理后流向信访人。需要指出的是，由于中国的信访工作机构众多，因而笔者倾向于把人民政府的信访工作机构称为“信访部门”，以和职能部门及其他系统的信访工作机构加以区别；由于在法治化的进程中，人民信访的主要领域应集中于行政信访，而逐步取消涉诉信访或涉法信访[14]，因而，本书侧重于分析行政信访，但由于行政信访离不开整个国家信访体制的约束，故在第二章分析时涉及了其他领域的信访。

（三）信访渠道的本质：信息渠道

“骏马能历险，耕地不如牛；坚车能载重，渡河不如舟”，这从一个侧面说明了信访定位的重要性。“中国在社会主义民主法制建设的过程中，获取信息的渠道本不畅通，信息传递的机制也不健全，故而信访制度成为国家治理信息纵横传递的重要渠道。”[15]

从信访渠道承载的内容来看，信访事项包含着丰富的信息。虽然有个别的信访事项指向特定的对象，但大部分的信访事项能够反映政府管理过程中的许多重要信息。首先，信访事项反映社会矛盾的总量、问题领域或事务类型等有关社会的信息[16]。通过信访事项，既可以了解社会对政府决策及执行的满意程度，也可以了解社会对政府决策或执行的关注领域，还可以反映政府决策和执行的难点与重点。其次，信访事项反映受理部门和指向部门等有关政府的信息。通过信访事项，可以折射政府对相关领域问题的解决进度和成效，也可以形成检验政府机构及工作人员职务履行情况的重要指标，还可以了解各部门的政策制定及执行的偏差，以便形成再决策或更好地进行政策协调。

从信访渠道的内容承接主体来看，它体现了信息在国家（政府）与社会之间及政府系统内部的流通。信访信息日益成为政府运作过程中的一个重要信息系统。政府部门的信息公布，可以为公众了解、挖掘并利用相关的信息提供捷径，促使政府有关部门形成对信访事项的重视或“免于被过滤”。政府部门的信息统计，可以为政府领导者获取、监督并利用相关的信息提供参考，使领导者形成对决策的依据和执行的检验。同时，公众对信访有关信息的了解和挖掘可以锻炼公民政治参与的能力，不断实现社会民主，通过社会民主，更好地实现政治民主与社会民生。

二 信访信息渠道畅通的内涵与意义

渠道的自然属性在于畅通。如果渠道不宽、渠道不深，必然导致渠道的存水容量不多；如果渠道水流缓慢、排水能力不强，在洪水涌入时必然导致水流积压，形成堵塞甚至堤坝崩溃的现象。信访信息渠道同样也需要畅通。

（一）信访信息渠道畅通的内涵

信访信息渠道的畅通是指信访事项所承载的社会信息进入信访渠道后能在政府系统内有效沟通与有效处理。信访渠道的畅通应从两个方面来理解。

第一，作为一种渠道，畅通的动力是信访事项的有效处理。只有信访事项的有效处理，才能鼓励群众选择信访渠道，才能使信访渠道畅通无阻。一般而言，信访事项的处理者是各级政府及其职能部门。在目前的形势下，信访事项常常需要通过自上而下的压力体制才能得到有效处理。在这个过程中，需要信息更通畅地流动，不仅在信访事项处理的各个机构和部门之间，而且在政府与公众之间有效地共享，增强它们的相互信任。

第二，作为一种渠道，畅通的终极目的是“社情民意”的及时上传。从这种意义来看，信访是人民群众同国家和政府沟通的“快速通道”，反映和表达社情民意，它在权威者和下层民众之间开拓了一条进行信息传递与交换的沟通渠道，体现了国家政权与民间社会的交流与互动。畅通的渠道，应有制度化规则和规范，只有建立了规则和规范，看上去汹涌激荡的信访信息和信访洪峰才能知道流向哪里，流到什么地方才能恢复平静。

（二）信访信息渠道畅通的意义

任何的政治系统，需要选择合适的政治沟通媒介，确保某些重要的信息能及时、准确地上报，减少信息在多级传递过程中的失真和损耗。信访渠道作为政治沟通的一种渠道，其畅通有着重要的意义。

1.信访信息渠道的畅通有助于政府获取行政信息

在现代政府治理过程中，掌握真实而充分的信息对政府决策的正确和有效至关重要。不同的组织与个体之间存在信息的不对称问题。中央政府与地方政府之间、行政首长与执法人员之间也不例外。信访是政府获得官僚信息的渠道，为解决中央政府或上级政府信息来源的有限性问题提供了一种重要的补充机制，可以发挥行政监督的功效，客观上影响政府的人事任用和宏观决策。一方面，信访有助于实现特殊形式的行政内部监督。由于信访事项往往是因为政策落实不到位或执行时走形式而导致的，因而信访可以成为检验各项工作落实情况的一个重要反馈渠道。在中国当前的行政环境中，“村骗乡，乡骗县，一级一级往上骗，一直哄到国务院”“下级哄上级，级级加水，水到渠成”几乎成为一个人所共知的官场行为，“象征式政策执行”“附加式政策执行”等成了政策执行偏差的常见表现。因而，信访渠道的畅通，能够解决归政府管辖的实际问题，建构政府的业绩合法性，确保决策的民主化和科学化，折射政府的执政理念。另一方面，信访有助于更好地实施群众监督。由于信访事项大多数是“求决”性质的，往往是解决某个具体的纠纷并讨回自己的利益或公道，而且投诉或控告的对象是国家官员或与其相关的行为，因而信访不仅成为群众监督国家官员的一种便捷方式，而且也成为行政首长获取官员信息的重要渠道。可见，“信访活动从一开始就被赋予了反对官僚主义和监督官僚系统的政治社会功能。一是群众来信来访中涉及到的问题不少是由官僚主义造成的，信访是对形形色色的官僚主义现象的揭发和批评；二是信访活动给予了分散的个人具有跨越正常程序和行政层级来谋求问题解决的权利，这实质上是对官僚制中科层化规则的背离”[17]。目前，中国尚未形成有力的内部监督和有序的外部监督，但权力异化和权力腐败的现象却伴随着社会转型和社会发展而来，在这样的过渡阶段，更需要畅通的信访渠道实现对官员的更好监督。

2.信访信息渠道的畅通有助于国家获取社会信息

在现代国家治理过程中，国家掌握真实而充分的社会信息，有助于建构国家的政治合法性，折射政府执政理念。信访渠道是党和政府及其负责人密切联系群众，了解社情民意的一种制度化形式。信访渠道的畅通对深化政权合法性，维护社会稳定，构建社会主义和谐社会有其独特作用。现代国家与社会沟通的普遍渠道主要有两条：一是通过体制内的官方信息统计部门统计与上报请示来获得，二是通过体制外的媒体、社团等形式的市民社会反馈来获得。就我国目前国家获取社会信息的这两条渠道来看，“统计、统计，三分统计，七分估计，服从领导的决策算计”的“官出数字”成为公开的秘密，作为市民社会载体的各种媒体、社团不仅不够繁荣而且在很大程度上受到政府的严格管制。因而，信息的源头和管道无不受到限制，无法保证信息的真实性。信访渠道介于官方渠道和社会渠道之间，有助于国家获取社会信息。通过信访渠道信息实现了由社会向政治中枢和决策中枢传递的过程。通过信访渠道，信访者以谴责声讨的方式向政府投出反对票和不信任票，表达对政府的不满。在渠道畅通的前提下，群众性的利益表达如果得到党和政府的重视，就有可能变为可供选择的决策内容，进入决策议程。因而，从这种意义来说，信访是古代“京控”的现实表现，正如欧中坦（Jonathan K. Ocko）所言，“作为国家秩序出现严重缺陷的征兆，京控是有关社会运行信息的异常丰富的来源，这已为从县官到皇帝等所有涉及者充分认识”[18]。

3.信访信息渠道的畅通有助于公民的政治参与

从政治参与的角度讲，信访是公民政治参与（political participation）的一种形式。学者卢学英指出，“从全国信访统计数据来看，有百分之二十的信访表达的是公民参政议政的愿望，这也表明信访制度一定程度上形成了发展我国民主政治的渠道”[19]。从理论上讲，信访是一种制度内的政治参与渠道，但在实践中，超过五人的“集体上访”和不按规定级别的“越级上访”则常常因为违反了《信访条例》的要求而转化为制度外的政治参与。无论是制度内的还是制度外的信访，它都能够将分散、零碎的社会信访信息，反映到政府中来，可使民情上传“天庭”，起到下情上传的作用。（1）信访渠道作为一种民主参与的渠道，它往往是从反面表达不满和抗议，是人民的“用脚投票”。公民政治参与的动因往往与“重视可以得到的报酬”“认为选择是重要的”“相信自己能够改变结果”“相信如果自己不行动，结局将不会满意”“拥有关于当前问题的知识或技能”“只要克服较少的障碍便可行动”等因素有关。[20]由于信访成本相对较低，信访者可以向上一级或者越过上一级党政组织直接向更高层组织报告信息。在渠道畅通的前提下，务实高效解民忧的信访处理结果又能刺激政治参与的热情。（2）信访渠道为社会问题的社会结构化处理提供了命题，也就是如何发育社会结构来承接政治沟通的功能。[21]信访渠道在某种程度上保持了感性主义的情感因素的传统，通过信访代理、信访听证等形式不断丰富着市民社会，以弹性化的应对机制解决社会转型时期的纠纷。