二 库尔勒科学发展模式的成功经验

综观过往，库尔勒城市与改革开放时期同生同长，是中国改革开放的缩影，是西部地区、民族地区城市发展方式转型的缩影。库尔勒作为新疆大建设、大开放、大发展的一支奇兵，为实现全疆社会稳定和长治久安目标探路，为实现新疆等西部后发地区跨越式发展探路。在这一过程中，库尔勒积累了丰富的经验，其中最为重要的是处理好五对关系：资源型产业与非资源型产业的关系；经济发展与社会发展的关系；城乡关系；经济社会发展与生态环境的关系；单体城市发展与城市集群发展的关系。

（一）正确处理资源型产业与非资源型产业的关系

“发展是解决一切问题的基础和总钥匙”。西部后发地区、民族地区的经济可持续健康发展，关系到均衡区域经济、实现民族和谐、保障生态和能源安全。库尔勒的科学发展模式印证了正确处理发展速度和质量的重要性。

库尔勒是典型的资源型城市，石油资源开发是这座城市发展的重要动力。时至今日，石化相关产业仍然是库尔勒的最主要支柱，80%的工业产值都与这一产业有关。资源是库尔勒的宝贵财富，然而对资源的过度依赖必然会导致经济发展的波动和不可持续。因此，库尔勒市委、市政府以经济质量和效益为原则，合理设定经济发展速度和规模，不断推动经济结构合理化；正确处理科学发展要求与经济基础薄弱、经济结构单一的矛盾，逐步推进经济结构战略性调整和经济发展方式转变；在继续稳定资源型产业的同时，通过基础设施完善和园区建设，拓展传统产业的产业链，同时通过优惠政策鼓励非资源型产业发展，推动战略性新兴产业发展，支持服务业新型业态和新型产业发展，推动优势产业由块状经济向现代产业集群转变，实现产业发展从高度依赖能源资源向多要素支撑转变，扎实推进产业结构转型升级。

在科学的产业政策指引下，库尔勒近三年来经济增长速度保持在年均8%以上，其中非石油开采业获得了更快增长，年均增长在11%以上。2013年，非石油开采业实现了238亿元的国内生产总值，占比超过了36%，对石油开采的依赖程度进一步减轻。非石油开采行业已经成为库尔勒经济稳定器和新的增长点。

（二）正确处理经济发展与社会发展的关系

中国已经进入经济社会深度改革时期，根据构建国家治理体系和治理能力现代化的要求，应及时更新治理理念、深入改革治理体制、丰富完善治理体系、努力提高治理能力。“社会和谐和长治久安”是新疆发展的总目标，是党中央对新疆发展的前瞻性、战略性判断，为新疆新一轮发展指明了道路，也对新疆社会建设和社会治理创新提出了更高的要求。

库尔勒市委、市政府始终将社会稳定、民族和谐放在首位，明确建设“幸福梨城”的施政理念，着力增强群众的安全感、舒适感、自豪感、认同感。连续四年实施重点民生工程，把对口支援资金主要用于民生项目，集中解决了各族群众在住房、就业、教育、医疗、社会保障等方面反映强烈的突出问题。坚持以现代文化为引领，把“全国文明城市”这一梨城人民引以为豪的“精神财富”融入其中，形成团结拼搏、争先进位的强大合力。

一直以来，库尔勒把建设“百姓幸福感更高城市”作为民生建设的基本目标，着重提高居民的舒适感、自豪感、安全感和认同感，真正触及到了城市经济建设与社会建设同步、协同、交互的深层内容。库尔勒经验表明，应正确处理经济发展与社会发展的关系，扭转社会建设滞后于经济建设的现状，构建适度普惠型民生保障体系，让经济发展成果更多地惠及民生，让社会建设体现经济发展成效；完善社会治理体系，统筹城乡社会管理制度改革，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，从基层社区治理体系着手，实现自上而下、自下而上的多元交汇共治的局面；丰富社会建设和社会治理的价值目标，以库尔勒等民族地区城市为例，应综合考虑激发社会活力、维持社会稳定、扩大人民民主、实现社会正义等多重价值目标，实现社会管理向社会治理转变，构建适应民族地区特点的社会治理体系。

（三）正确处理城乡关系

城乡之间的发展落差一直是我国城镇化的痼疾，农村城市化、农业现代化、农民市民化仍存在制度性障碍，城市对农村的反哺能力、带动能力和辐射能力不足。由于缺乏城乡一体化规划设计，我国城乡发展形态、城乡产业布局上存在割裂，缺乏城乡公共服务的一体化供给，农村人口未能真正纳入城市发展体系和共享体系中，农民面临失地又失业的风险，使得城市化过程中的城乡发展矛盾愈加突出。党的十八届三中全会明确指出，要“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”

库尔勒在统筹城乡发展过程中，紧紧抓住城乡统筹发展的关键环节，突破了三个传统的城乡分割难题，从统筹城乡规划管理入手，解决城乡发展的行政分割问题；从统筹社会管理和社会建设入手，解决城乡发展机会和发展环境不均衡难题；从统筹城乡产业发展入手，提高城乡要素流动和使用效率。把工业和农业、城市和农村作为一个有机统一整体，充分发挥彼此相互联系、相互依赖、相互补充、相互促进的作用，特别是充分发挥工业和城市对农业和农村发展的辐射和带动作用，实现工业与农业、城市与农村协调发展。

库尔勒全面推进统筹城乡综合配套改革试点，逐步缩小城乡差距。提升城乡总体规划管理水平，大力实施乡镇规划，促进城市基础设施向农村延伸、城市公共服务向农村覆盖、城市文明向农村辐射。着力破除阻碍以工促农、工农互促、城乡协调发展的各种束缚，实施“双轮驱动”。一方面把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为重要任务，坚持自愿、分类、有序，充分尊重农民意愿，进一步完善落户政策，有序放开落户限制，促进农业转移人口身份改变和生产生活方式转变，让农业转移人口更好地融入城镇。一方面深化农村综合改革，抓好农村集体产权制度改革，充分保障农民集体经济收益分配权；全面开展农村土地确权登记颁证工作，稳步推进农村土地有序流转。尤其是近郊乡镇，要提高城镇建设用地集约化程度，以自治区“完善被征地农民参保制度”为契机，妥善处理土地征用、房屋拆迁等问题，严格按照“四步逐级审批程序”，落实好“四项惠民政策”，切实解决好被征地农民的长远生计。

（四）正确处理经济社会发展与生态环境的关系

传统城市化模式下，我国城市土地高扩张、资源高消耗、污染高排放的粗放式发展，使得城市资源能源紧缺状况日趋明显，生态环境持续恶化，成为制约我国城市健康发展的“硬伤”。2013年年底，中央经济工作会议提出“要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”的“八字方针”，为新型城镇化的推进赋予了新的内涵，指明了发展方向。

库尔勒市委、市政府认为，生态环境也是生产力。在经济发展过程中，不断加大对生态环境的投入，龙山生态公园的建设和维护，“三河贯通”工程的大手笔，极大地改善了区域生态环境，改善了群众的生活环境。

库尔勒“生态立市”和“生态优先”原则真正体现了新型城镇化深层内涵，正确处理人的发展要求与自然环境可持续发展关系，突破城镇化与生态环境安全难题，实现了城镇建设与生态建设同步进行。在城市建设中，更加注重城市综合承载力的提高，强调城市社会、经济与自然的协调发展，经济发展与生态环境的深度融合。充分考虑城市综合功能定位，把生态环境建设同周边片区整体开发结合起来、同区域整体功能提升结合起来、同城市长远发展结合起来，做到环境建设与开发同步进行。在城市建设过程中，大力强调环境保护对城市可持续发展的重要性，加强推进城乡生态环境建设和保护一体化进程，设立城市外环生态保护圈、阻止外界污染物进入市区；突出“优化环境、民生优先”的原则，大力推动城市绿化工程，体现以人为本的民生特色；建立健全生态补偿机制。同时，在城市空间和功能布局，产业布局和产业形态中充分考虑生态环境和自然资源的因素，实现城市集约、绿色、低碳、循环发展。

（五）正确处理单体城市发展与城市集群发展的关系

组团式城市群是未来我国城镇化布局和区域发展的主体空间形态，是国民经济发展的重要载体。目前，我国多数城市群的城镇等级结构不合理，中心城市、中小城市、小城镇和较大乡镇之间未能形成网络型的分工与合作关系，部分城市之间仍停留在自然、地缘的连接层面，未形成互动均衡的城市群落化发展格局。应该正确处理单体城市与城市群发展的关系，形成以中心城市、中小城市、小城镇和较大乡镇组成的城市群落发展模式，即所谓的组团式城镇群模式。这种模式，强调大中小城市之间、城乡之间合理的层级结构，形成优势互补、分工明确、合作紧密的城市间网络关系，有利于推动城乡统筹、区域一体化发展。

库尔勒在城市发展过程中，以打造区域中心城市为目标，在巴州层面内，通过库尉一体化，培育大库尔勒城镇组群，基于城市间基础设施、市场要素、信息平台、生态保护、公共服务等方面的无形连接和有形连接，与巴州各级城镇群构成有机的关联体，形成大中小城市相间、城市与乡村相间的现代城市群落。在全疆层面内，库尔勒市列入南疆铁路城镇发展轴，与吐鲁番、阿克苏、喀什形成南疆城镇集群，旨在通过交通骨架串联周边城镇，形成城镇组群，实现以城镇群体的力量参与大区域的协作与竞争，增强区内城镇参与的整体竞争力。库尔勒在南疆组团式城镇群中具有举足轻重的作用。按自治区城镇规划体系的要求，库尔勒应打造成为新疆的副中心城市，应成为南疆区域的中心城市。