第二节 上海合作组织区域经济合作的有利条件与制约因素

一 有利条件

客观地分析，上合组织开展区域经济合作具有诸多有利的条件。第一，上合组织已经逐步建立起了政治、军事和安全方面的合作机制，这些机制的运作卓有成效，为组织框架内的区域经济合作开展奠定了政治基础和安全保障。第二，上合组织规模发展迅速，人口众多，地域广阔，市场空间庞大。上合组织不仅包括6个成员国，还包括5个观察员国和3个对话伙伴国。这些为上合组织区域经济合作的深入开展提供了广阔的发展空间。第三，近年来，随着苏联解体后发生的各成员国的经济衰退出现不同程度的好转，各国总体上都有开展和深化区域内经济合作的愿望，并且近年来各国经济不同程度的快速发展，为扩大区域贸易和投资创造了条件。第四，各国间基于要素禀赋的经济互补性较强，中国与中亚国家、俄罗斯在经济结构方面存在很强的互补性，并且同处于向市场经济转型阶段。俄罗斯和中亚国家的能源资源，中国的工业生产和加工能力，均可实现互补。第五，已有的物质或设施等条件为上合组织开展区域经济合作奠定了不可或缺的客观基础。如区域内能源储量丰富，产量较高，为成员国间的贸易和投资活动创造了积极的条件；目前已经拥有连接各国的铁路、公路运输线，可以充分发挥现有设施的作用。第六，上合组织元首、总理以及政府相关部门领导人的定期会晤机制为经济合作的加强提供了良好的组织保证。

上合组织已经形成政治、军事与安全合作机制，这为该组织区域经济合作提供了政治和安全保障；成员国较强的经济互补性以及丰富的能源资源为区域经济合作奠定了很好的经济基础；各国的地缘经济利益对开展区域经济合作形成了较强的内在需求；中、俄、哈快速的经济增长为区域经济合作深入进行创造了有利的条件。自21世纪以来，迅猛发展的经济全球化为上合组织区域经济合作提供了积极的外部发展机遇。所有这些方面无疑都表明，上合组织极具经济发展潜力。

二 制约因素

虽然上合组织各国开展经济合作有着诸多的有利条件，然而，由于各国在社会制度、传统文化、价值观念、综合国力以及国家战略等方面存在较大差异，同时上合组织本身成立时间不长，这些因素制约着这一组织的区域经济合作取得积极的进展。

可以说，上合组织经济合作的实质性开展存在障碍和困境。“上海五国”机制及其后的上合组织在安全合作领域，各方面几乎取得了全部预期的成就，合作成果丰硕。在合作过程中，上合组织形成国家元首、政府首脑及其他高层友好对话的协商机制。鉴于安全领域的成功合作，各方均有继续扩大合作领域的意愿。可以说，上合组织的合作进一步扩展至经贸、能源、教育、文化等众多领域，这些是合作各方最初所未曾完全预料到的。目前各方普遍看好组织内的经济合作前景，各国元首、总理在组织的历次会议上的讲话中都表示予以高度的重视，并形成了一系列重要的会议文件，实施了一系列具体的经济合作措施。尽管如此，与上合组织安全领域的合作所获得的显著成就相比，经济领域的合作仍未取得重大的进展与实质性的突破。西方分析人士认为，过度的关税、边境官员的腐败和自由贸易区缺位，阻碍着上合组织内的贸易进程。上合组织框架内通过的许多协定主要是双边协议，该组织只是提供了一个方便的谈判场所。相对于围绕上合组织的多边关系，中国和俄罗斯一般更为重视与个别中亚国家的关系。另一个一直妨碍上合组织发展的因素是成员国政府间的严重对立和争议。例如，乌兹别克斯坦和哈萨克斯坦多年来都是区域内的竞争对手。此外，俄罗斯一直不认同中国建立上合组织自由贸易区的努力以及抵制中国获取欧亚能源资源控制权。

在开展区域经济合作过程中，上合组织遇到了诸多问题，具体包括：（1）成员间发展水平不一致，经济实力差距较大；（2）区域内的贸易与投资规模不大，成员对区域的贸易依存度不高；（3）关税水平总体上较高，尤其是中国与俄罗斯、中亚国家间的关税偏高；（4）中国与俄罗斯、中亚国家间的贸易风险较大，“灰色清关”问题严重，一直未能得到有效治理；（5）边境官员的腐败较为严重；（6）各成员国的对外投资能力不强，制约着相互间投资的发展，区域内投资促进措施效果受到影响；（7）区域内投资环境不佳，私人投资风险很大；（8）区域内银行结算、出口信贷保险等方面的信用与权威性较低；（9）对于区域经济合作的相关原则与规则，包括对世贸组织多边贸易规则，成员国间存在较为明显的认识偏差，这影响到各国对于区域经济合作宗旨和目标的理解；（10）成员国间对开展区域经济合作的意愿之迫切程度与实际采取的行动措施力度均不相对称与对等，各国贸易与投资便利化的推进程度不同；（11）区域经济合作的推进主要来自成员国政府层面的努力，基于市场经济的民间自发参与和迎合的积极性还有待提高；（12）其他成员国在能源合作、劳动力输入等方面不同程度上存在对中国的防范戒备心理；（13）中俄在上合组织区域经济合作中存在事实上的主导地位之争；（14）成员国间双边合作多，多边合作较少；（15）区域内各种经济组织的经济功能重叠，存在各自层次不同的区域性经济合作安排；（16）这一地区缺乏有效的经济争端解决机制等。

形成上述问题的原因主要有：各成员国在社会制度、传统文化、价值观念、综合国力等方面存在显著差异，因而产生各国经济发展与国家安全战略方面的不同立场与观点；各成员均未被普遍视为完全市场经济国家，区域内市场经济规律尚有待发挥主导作用；区域内缺乏一个法律规则有效施行的经济法治环境。

（一）上海合作组织缺乏明确的经济发展长远战略规划

宗教极端主义思潮在中西南亚区域有着较为深厚的根基。伴随冷战结束、苏联解体，该区域成为暴力恐怖主义、民族分裂主义和宗教极端主义“三股势力”泛滥的温床。同时，这一区域重要的地缘战略位置和丰富的能源资源是大国博弈和控制的目标。目前，上合组织成员经济发展和国家安全战略存在明显差异，这也一定程度上导致上合组织缺乏一个清晰、明确的经济发展长远战略。

从2001年的《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》、2002年的《上海合作组织宪章》和历次成员国元首会议发表的声明等文件精神以及上合组织迄今已取得的成果来看，该组织从一开始就有了明确的安全战略和具体的实施步骤，并在组织范围内得到切实的履行。然而，从经济发展战略方面看，情况却不尽如人意。2003年9月23日通过的《多边经贸合作纲要》规定了上合组织区域经贸合作的目标与任务、重点领域以及实施机制，通过开展贸易与投资便利化和深化经济技术合作，计划于2020年前，最终达到货物、资本、服务和技术自由流动这一目标；2004年批准的《〈多边经贸合作纲要〉落实措施计划》中制定了一系列详细的措施。尽管如此，成员国政府尤其是中国政府虽然也做出了积极的努力，但区域经济合作的发展仍然没有大的起色。相比于安全战略，该组织缺乏一个清晰的和长期的经济发展战略。

按照经典的经济学理论，区域合作的利益基础是通过增加内部贸易（贸易转向和贸易创造）来推动本地区的经济发展。欧洲经济共同体和欧洲统一大市场就是建立在这样的利益基础上的。上合组织经济合作的深化应当说也体现在这一理论所论证的利益基础之上。而推进区域内经济合作的持续、稳定发展，有赖于一个良好的区域法治环境，上合组织的经济发展长远战略应着眼于在区域内建立起一个能够被普遍认可和遵守的经济秩序。

（二）区域内其他国际组织区域经济的整合对上海合作组织发展的制约

巧合的是，2010年1月1日，在中国的东南和西北方向各有一个极为重要的区域贸易协定正式生效，东南方向的中国—东盟自由贸易区中，中国是当之无愧的主角，而西北方向的欧亚经济共同体（Eurasian Economic Community, EURASEC或EAEC）内俄罗斯、白俄罗斯和哈萨克斯坦之间的关税同盟，却没有中国的参与。尤其值得关注的是，欧亚经济共同体框架下这一关税同盟的建立对上合组织的经济一体化进程提出了严峻的挑战。

目前除上合组织外，欧亚地区还存在独联体集体安全条约组织、中亚维和营、北约的“和平伙伴关系计划”、突厥语国家元首会晤机制、欧亚经济共同体、亚洲相互协作与信任措施会议（CICA，简称亚信会议）、亚洲开发银行中亚区域经济合作计划（CAREC）等多种合作形式。此外还有与本地区相关联的地区性国际组织，如中俄两国参加的亚太经合组织、乌兹别克斯坦加入的“古阿姆”组织以及哈萨克斯坦曾担任其2010年主席国的欧洲安全与合作组织等。区域内其他组织与上合组织在经济功能等方面有着一定程度的重合。随着欧亚地区政治多元化、经济一体化进程的发展，如何与欧亚经济共同体、独联体、亚信会议以及北约等其他国际组织和机制形成促进地区安全与发展的良性互动关系，是上合组织面临的重要课题。

苏联解体后，原各加盟共和国经济上均遭遇到种种困难。各国在体制改革和经济结构调整中，由于原本存在经济上的互补性和外部经济环境的影响，逐步产生了实行经济一体化的需求，这样，各国又开始在经济上逐步走向联合。2004年6月18日、19日，两个由俄罗斯主导的后苏联集团——欧亚经济共同体（EURASEC）和独联体集体安全条约组织（Collective Security Treaty Organization, CSTO）在哈萨克斯坦阿斯塔纳举行了它们的元首会晤。欧亚经济共同体的峰会讨论的是多边经济一体化，而独联体集体安全条约组织峰会强调的则是其对地区安全的关心。欧亚经济共同体成员国，包括了除中国与乌兹别克斯坦以外的上合组织其他四国。独联体集体安全条约组织则包括了中国以外的上合组织其他全部成员国。

建立“欧亚联盟”是哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫于1994年3月在莫斯科大学演讲时提出的一个设想。2011年10月，俄罗斯总理普京在《消息报》发表文章，以欧盟为基础提出建立欧亚联盟而引发关注。欧亚联盟是一个由俄罗斯、白俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯、塔吉克斯坦等国家为加深经济、政治合作与融入而计划组建的一个超国家联盟。

虽然独联体（独立国家联合体的简称，Commonwealth of Independent States, CIS）自成立以来一直较为松散，但俄罗斯对独联体的影响可能会进一步加大，其对欧亚经济共同体也起着主导作用。独联体、欧亚经济共同体和上合组织在安全和经济功能方面很大程度上存在交叉和重叠。这种情况下，俄罗斯及其他成员国在上合组织内同中国的合作程度势必会受影响。

俄罗斯是独联体集体安全条约组织、欧亚经济共同体和上合组织的发起国（创始国）和主导者。事实上，对前两个组织与上合组织，俄罗斯是区别对待的。俄对中国通过经济合作扩大其在中亚的影响始终存在担心，因此对中国关于在上合组织框架内建立自由贸易区的倡议，俄罗斯并不支持。此外，俄罗斯也十分关注中俄两国在上合组织内谁有主导权的问题。俄罗斯把在独联体框架内开展合作置于优先地位，而不希望上合组织削弱独联体的作用和影响，更不希望上合组织取而代之。俄罗斯学者米赫耶夫认为，“俄罗斯倚重保持与发展集体安全条约组织的政治军事功能及欧亚经济共同体的经济一体化职能，对于上合组织只是空泛的政治经济合作”。

中国和俄罗斯是上合组织的最主要推动力量，由于上合组织其他成员国与俄罗斯之间传统的密切联系，俄罗斯在其中的地位和影响力是不言而喻的。上合组织是否有前途，根本上在于中俄两国的战略构想能否保持基本一致。因而俄罗斯的重视程度在很大程度上决定着上合组织的发展，也决定着上合组织同欧亚经济共同体与独联体集体安全条约组织之间的协调关系。米赫耶夫认为，在上合组织内，中国的积极性最高，但所有决议能否落实，仍首先取决于俄罗斯的立场。也有俄学者认为，上合组织的有效运作将会削弱欧亚经济共同体与俄罗斯在中亚的影响力。俄罗斯侧重上合组织在抵制北约对中亚的影响力方面可能扮演的角色。由于对中国的崛起存有一定的不安与防备心理，因此俄罗斯接受上合组织在中亚地区的主导作用将会是一个缓慢而曲折的过程。

俄罗斯从全球政治的大视野看待上合组织，把其作为后冷战时期国际格局塑造的重要因素。俄罗斯通过上合组织增加其国际影响和战略分量，抵制北约向独联体地区的扩大。此外，由于北高加索地区的安全和稳定以及国内严重的毒品问题，使得打击“三股势力”和禁毒也成为俄罗斯在上合组织中的重要利益。从上合组织成立以来，俄罗斯官方的表态、俄在上合组织中的行为以及俄国内精英和主流媒体的认识来看，总体而言，俄罗斯是上合组织的积极参与者，并对上合组织的姿态越来越积极，对它的重视程度在不断提高。普京在2007年国情咨文中提道，“应该巩固欧亚经济共同体和上合组织的一体化进程”。上合组织已是俄罗斯外交中的确定因素，在俄外交中占有了稳定的地位。在俄罗斯的外交思想中，上合组织不是异己的组织，而是“自己的”组织。俄罗斯在这一前提下确定对上合组织的政策。

美、俄、中三个大国在中亚的力量博弈状态下，形成了中亚国家的平衡制约的外交政策，这种大国博弈和小国平衡制约政策是该地区出现多国际组织的原因之一。“这一战略表现为以退为进，借助国际上各方势力急于在中亚立足并发展自身利益的需要，吸引包括大国在内的国际势力进入，并利用它们谁都不愿他方独霸中亚的心态，在这一地区形成重叠的安全防护机制和市场竞争机制，使中亚各国得以在各种国际势力进入后形成对峙和均衡的狭缝中争取到巩固和发展的时间，同时借助大国实力充分利用独立后的发展良机。”

2000年10月，EURASEC成立以后，中亚各国都注重区域整合，建立以关税同盟为目标的区域经济合作。EURASEC的建立，降低了中亚各国与俄罗斯之间的贸易与投资的交易成本，促进相互之间的贸易和投资的快速增长。中国与中亚地区的传统贸易优势必然会受到EURASEC一定程度的影响。在这种情况下，中国与中亚各国在上合组织框架内的经济合作受到很大的挑战，造成负面影响。

中国与中亚国家、俄罗斯最主要的多边合作机制即为上合组织。区域内其他组织的存在势必影响上合组织成员国立场的统一，可能削弱上合组织对部分成员国的向心力。随着形势的发展，这些组织间会有一个此消彼长的影响过程，形成这一地区国际组织间的竞争局面，甚至可能出现相互间的整合。这些组织的合并至少在目前还未提上任何议事日程。如果没有积极的应对策略和措施，区域内其他组织经济合作力度的加强就有可能弱化上合组织的经济功能。

在区域经济一体化方面，EURASEC与上合组织之间究竟是否会形成此消彼长的竞争关系甚至替代关系，还是存在竞争与互补并存的关系，这些尚有待时间加以验证。然而，EURASEC通过内部经济一体化建设与市场统一，可能会产生一种动态的贸易投资规模效应，这种效应可能远大于它所产生的贸易与投资转移，并且会有效制约歧视性、排他性等贸易保护主义倾向，弱化对第三国包括中国的贸易可能造成的消极影响。

目前，上合组织缺乏根据《上海合作组织宪章》规定该组织与其他国际组织及国家相互关系程序和方式的有效的多边文件。2002年11月23日在莫斯科签署的《上海合作组织与其他国际组织和国家相互关系临时方案》仅为解决这方面问题规定了简单的程序。在今后的实践中，上合组织需要尽早以条约的形式规范与其他国际组织间的相互关系。

（三）上海合作组织经济合作领域缺乏有效的运行机制

2002年6月7日，上合组织圣彼得堡元首会议签署《上海合作组织宪章》，标志着上合组织正式成为国际法意义上的国际组织。二战后，政府间区域性国际组织得到迅速发展，然而并非所有的区域性机构在各方面都发挥了重要作用。

上合组织的基本宗旨是维护地区安全和加强经济合作。不过，与安全领域合作所获得的重大成果相比，在经济合作领域上合组织几乎还未取得任何实质性的成果。很难说中亚国家代表一个同质性的地区，但是所有这些国家都具有大规模的经济不平等和贫困广泛蔓延的特征，这可能给该地区增加动荡和乱局。许多组织正在这一地区实施各种扶贫项目、方案和战略。“新地区主义”波及中亚；虽然经济领域的行动方案应该为这里的人们带来巨大利益，不过大多数区域经济方案在那儿还很少取得成功。自上合组织成立以来，区域经济合作早已是热门议题，然而，由于成员国在发展水平、社会制度、价值观念、传统文化等方面的显著差异以及对美欧依赖程度不同等诸多问题，区域经济合作形式仍较为松散，合作进程相当缓慢。

上合组织的相关经济合作机制有待创建并进行完善。上合组织成立10年来，其内、外部各种制约因素相互作用，限制了上合组织的发展与兴盛。目前，上合组织经济合作领域需要一个有效运行的法律机制，这样才能保证该组织经济领域的合作取得突破性进展，在区域经济一体化进程中避免被边缘化。