第二节 党的十八大以来的中国周边外交战略

1．继承性

2012年11月，中共十八大选举出以习近平同志为总书记的新一届中央领导集体。对于中国周边战略，习近平坚持以继承为主。自1949年新中国成立到党的十八大召开，中国历届领导人都高度重视周边并坚持睦邻友好政策。即使在毛泽东时期，无论是新中国成立初期的“一边倒”政策，即坚决站在以苏联为首的社会主义阵营一边，还是20世纪70年代对“三个世界”的划分，即以南亚和东南亚新兴独立的民族主义国家为中间地带的重要依托，都是以毛泽东为首的中华人民共和国第一代领导人重视周边并努力推行睦邻友好政策的最早实践。党的十八大召开以来，习近平指出，“我国周边外交的基本方针，就是坚持与邻为善、以邻为伴，坚持睦邻、安邻、富邻，突出体现亲、诚、惠、容的理念”，这和睦邻友好政策一脉相承。“命运共同体”的概念经胡锦涛时期提出，党的十八大后得到重点强调，也是这种继承性的体现。

同时，我国几代领导人在周边战略上均高度务实。过去不少文章曾指出，毛泽东时期的包括周边战略在内的外交战略受意识形态支配，实则不然。为实现周边安全，毛泽东不仅采取过高度务实的“联美抗苏”，而且即使在“抗美援朝”与“援越抗美”的决策上，其最主要动因仍然在于维护现实的国家安全利益。这也是为什么中国在朝鲜半岛上参战的底线是北纬38度线，而非中朝边境，在越南问题上的底线是北纬17度线，而不是中越边境。邓小平的“搁置争议、共同开发”，以及江泽民和胡锦涛时期在解决与周边的边界纠纷等问题上，都体现出高度的务实性。习近平执政以来，在处理与菲律宾、越南的领土争议上保持高度的克制，在与日本的领土争议上“斗而不破”，也都体现了高度的务实性。

2．变化与调整

习近平执政两年多以来，在周边战略上也显示出一些新的特点。

第一，周边外交在中国总体外交战略中的次序发生了变化。长期以来，中国外交战略受“大国是关键，周边是首要，发展中国家是基础，多边是重要舞台”的总体指导，尽管中国政府明确提出“周边是首要”，但事实上周边外交长期滞后于大国外交，特别是对美外交。当时中国领导人经常指出大国外交，特别是对美外交是“重中之重”，也就是表明相对于“首要”的周边外交，对美外交更为重要。这正如时殷弘教授在反思中国外交时所指出的那样，“我们过去若干年，外交上我个人认为有一个重要失误，就我们只讲中美关系重中之重，我们忘记了中国作为一个大国，不是只有这一个重中之重，但在战略领域，在外交领域还有另外一个重中之重，就是我们复杂的，但是非常重要的中国周边关系”。

习近平执政两年多，前所未有地重视周边战略，将周边外交与大国外交放到同等重要的位置，由中国外交战略中的“大国外交”一个重心调整为“大国外交和周边外交”两个重心。2013年3月，习近平就任中国国家主席后出访的第一个国家就是中国最大的周边国家俄罗斯，这表明新一代领导人将落实“周边是首要”的外交方针。同年，除了菲律宾、日本、朝鲜外，中国与所有周边国家举行了元首峰会。2013年10月24～25日，我国史无前例地高规格召开周边外交工作座谈会。在这次座谈会上，习近平强调，“无论从地理方位、自然环境还是相互关系看，周边对我国都具有极为重要的战略意义”。迄今为止，习近平主席单独对一个国家进行访问的均是中国周边的中小国家，即韩国与蒙古，这除了地理上的便利外，也被视为是重视周边的典型表现。

第二，周边外交战略的目标发生了变化，周边也逐渐成为一个独立的外交领域。新中国成立初期，毛泽东等国家领导人面临千疮百孔的国内环境与孤立的国际环境，周边战略的目标是解决迫在眉睫的国家生存问题。到了邓小平时期，中国已恢复联合国安理会常任理事国席位，中美也正式建立了外交关系，当时面临最主要的困难是如何发展国内经济，因此这一时期的周边外交战略主要是为发展国内经济营造一个和平的周边环境，并积极吸引外资。到了江泽民与胡锦涛时期，一方面，虽然中国经济实现了迅速发展，但由于底子薄、人口多，经济仍然十分落后，因此中国周边外交仍然要为推进经济发展营造和平的周边环境；另一方面，苏联解体、东欧剧变的影响以及中国“八九政治风波”后面临的国际制裁，使中国的社会主义体制受到巨大的外部威胁，因此这一时期的中国周边外交还要维护政权安全。到了习近平时期，随着中国包括经济总量等许多指标已位居世界前两位，科技、社会、教育、国防等都实现了大发展，中华民族前所未有地接近于实现“民族复兴”的伟大目标。在这种背景下，中国领导人相继提出“中国梦”“两个一百年”等。因此，中国周边战略主要服务于中华民族的伟大复兴，而不仅仅是服务于经济发展，战略目标相比于此前的目标是显著提高了。

在这一过程中，中国周边也逐渐成为中国外交的一个独立领域。毛泽东时期，中国国家生存高度受制于美苏两国，在周边外交上也高度受制于大国关系，中国没有独立经营周边的条件。邓小平时期，虽然大国关系有所改善，但外部仍然受制于冷战格局，国内经济发展十分滞后，因此我国政府虽然明确提出了“周边外交”概念，但仍然不具备独立经营周边的条件。到了江泽民和胡锦涛时期，延续了邓小平时期的周边外交，在新的国内外环境下给予周边战略更重要的位置，提出了清晰的战略目标，但受制于国家实力不足的客观现实，周边也仍然没有成为独立的外交领域。由于中国周边没有成为中国独立的外交领域，大国外交实际上是中国外交的重中之重，因此从毛泽东时期到胡锦涛时期，中国在对待周边外交上的一个总体思路是“搞定大国就可以搞定周边”了，从这个意义上讲，周边外交一直是大国外交的补充，而不是独立的领域。

到了习近平时期，一方面，随着中国的崛起，美国也前所未有地突出中国周边对于遏制中国的意义，于是提出了“重返亚太”“亚太再平衡”等战略，更频繁和深入地介入中国周边事务，在几乎所有中国与周边国家的领土纠纷中都有美国的影子。也就是说，在新时期，由于美国开始更加利用中国周边遏制中国，因此不仅“搞定美国就搞定周边”行不通，而且新时期周边某些国家也主动“邀请”美国介入与中国的纠纷。因此，中国周边作为中国一个独立的外交领域，必须给予更多的重视。从历史经验来看，任何大国崛起都必须经营一个可资依托的周边环境。另一方面，相比于之前，中国实力大为增强，主动塑造周边的能力也大为增强。过去很多年，受制于国际环境与中国国家实力，中国的周边战略很大程度上是一种所谓“兵来将挡，水来土掩”的被动式应对战略。今天中国塑造中美关系和周边环境的能力大大增强，客观上也具备了从战略高度将周边作为独立的领域进行经营的能力。

第三，习近平政府不仅重视周边战略，而且有战略谋划与具体的政策跟进，体现出战略思维。历届政府在周边外交上虽然相继提出了一系列理念，但是受制于国内外客观环境与国家实力，总体上看就是一些宏观的原则与设想，缺乏具体的政策跟进。通过上文分析可见，自习近平执政以来，不仅提出了一些宏观的战略，也设计出具体的政策进行推动。习近平主席在2013年召开的周边外交工作座谈会上指出，“我们要谋大势、讲战略、重运筹，把周边外交工作做得更好”，他强调，“做好新形势下周边外交工作，要从战略高度分析和处理问题，提高驾驭全局、统筹谋划、操作实施能力，全面推进周边外交”。就是在这次周边外交工作座谈会上，习近平提出要让“命运共同体”意识在周边国家落地生根，构建“命运共同体”成为推进周边战略的具体抓手。

为了推进“命运共同体”的构建，中国领导人在周边外交工作座谈会召开之前陆续推出了具体的政策。2013年5月19～27日，李克强总理访问南亚时与印度共同倡议建立“孟中印缅经济走廊”，与巴基斯坦共同倡议建立“中巴经济走廊”。2013年9月3～13日，习近平主席在访问中亚时提出“丝绸之路经济带”。习近平主席在2013年10月2～9日访问东盟国家时提出建设“21世纪海上丝绸之路”。此后，李克强总理在2014年3月5日所做的政府工作报告中提出，要抓紧规划建设“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”，表明“一带一路”已经上升为中国国家战略。

此外，2013年10月2日，中国国家主席习近平在印度尼西亚访问时提出，为促进本地区互联互通建设和经济一体化进程，中方倡议筹建亚洲基础设施投资银行（Asian Infrastructure Investment Bank），愿向包括东盟国家在内的本地区发展中国家的基础设施建设提供资金支持。亚洲基础设施投资银行的建立，将弥补亚洲发展中国家在基础设施投资领域存在的巨大缺口，夯实经济增长动力引擎的基础设施建设，还将提高亚洲资本的利用效率及对区域发展的贡献水平，减少亚洲区内资金外流。这也体现出中国尝试发挥资本在周边外交战略构建中的作用，旨在实现其所推进的与周边国家共同发展的政策。2014年10月24日，包括中国、印度、新加坡等在内的21个首批意向创始成员国的财长和授权代表在北京签约，标志着亚洲基础设施投资银行的建立进入实质性阶段。

另外一个值得提出的是中国倡议的与周边国家的“互联互通”建设。习近平主席于2014年11月8日在北京举行的“加强互联互通伙伴关系”东道主伙伴对话会上宣布，中国将出资400亿美元成立丝路基金，并将在未来5年为周边国家提供2万个互联互通领域的培训名额，帮助周边国家培养自己的专家队伍，这是中国落实周边战略的另一重要举措。如果将“一带一路”比喻为亚洲腾飞的两只翅膀，那么“互联互通”就是两只翅膀的血脉经络。

第四，在与周边国家存在的领土纠纷上，“软的更软、硬的更硬”，坚持对话解决为主，同时采取一切必要手段坚决维护国家利益。习近平上台以来，一方面，反复呼吁以最大的诚意、采取对话手段解决与周边某些国家存在的领土争端，另一方面，采取了前所未有的坚定手段维护在钓鱼岛、南海的主权利益。2012年9月日本政府决定将“钓鱼岛国有化”后，10月16日，中国军舰首次以距钓鱼岛80公里的最近距离驶过钓鱼岛。12月12日，中国首次在钓鱼岛海空开展立体巡航。目前，我国对钓鱼岛的巡航已实现了常态化。2013年11月23日，中国宣布划设中华人民共和国东海防空识别区；针对南海争端，实现了以现场执法为主、外交手段为辅（以经济手段策应）、军事手段为后盾的“黄岩岛解决模式”。2012年6月21日，我国还正式建立地级三沙市，加强对西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛的行政管理。

第五，更积极地介入周边事务，在维护国家利益上无双重标准，这典型体现在处理与朝鲜半岛关系的相关问题上。1993年第一次朝核危机爆发后，中国持不介入立场，仅由时任中国驻联合国大使发表一份声明。2003年第二次朝核危机爆发后，中国主持召开三方会谈，这是在朝美向中国寻求帮助的情况下举行的。2013年朝鲜半岛战争危机爆发后，中国主动通过自身行为给危机降温。王毅外长表示“不允许在中国的家门口生事”，习近平主席指出，反对任何国家“为一己之私把一个地区乃至世界搞乱”。从中国高层通过语言表达强烈不满，到与美国达成有限制裁朝鲜的立场，中国持续规劝美国不要威胁朝鲜，不惜使中朝关系受损仍严格执行对朝制裁决议以引导朝鲜，中国的行动不仅给危机降了温，而且清晰地向国际社会表明中国真正努力实现朝鲜半岛无核化的负责任大国姿态。同时，也向某些国家传递出中国在维护国家利益上无双重标准的外交立场。

3．未来发展趋势

第一，由于崛起国周边对于崛起国实现崛起的重要依托意义，以及对于守城国围堵和遏制崛起国的特殊地缘意义，中国周边很可能会继续成为中美较量的关键地区，未来中国周边对于中国外交战略与中华民族复兴的意义将进一步增强，因此中国会持续地重视周边外交战略。在以习近平为首的中国新一届政府已经提出了一系列重要的战略规划和具体政策设计的背景下，未来相当长一个阶段，周边外交重心将是如何落实这些战略规划与政策设计。这包括“一带一路”建设、推动亚洲基础设施投资银行建设、与周边国家的互联互通建设。此外，政府也会在对周边国家留学生培养、推动青年交流等方面加大力度。

第二，关于如何落实周边外交战略，习近平政府的行动已经体现出积极特点。一方面要有战略视野，不管周边风云如何变幻，中国要持之以恒地推进与周边国家的睦邻友好政策，认识到周边国家并非中国崛起的主要障碍，坚决避免因政策失误使其成为中国的主要敌人。当前中国面临的问题不仅与周边国家对中国崛起的心理还未适应有关，而且背后有深深的美国影子，某种程度上还取决于中美较量的结果。从根本上讲，中美关系是全局性的，随着中国实力进一步增强，美国在其他利益攸关的地区，比如中东与欧洲等也需要中国的配合。那么对于事关中国核心利益的中国周边地区，美国逐渐更加尊重中国的合理诉求、接受中国与周边国家建立命运共同体的现实将是一个必然的趋势。

另一方面，要树立规矩，在核心利益上坚持底线原则，让周边国家明确攸关中国核心利益的底线在哪。这也是和周边国家逐步建立互信、避免误判的重要基础。由于中国和周边国家的关系处于一个重大的调整期，不排除某些周边国家出于政策误判，并在美国的纵容下踩到中国的底线。在这种情况下，中国为了树立规矩和建立互信，会不惜牺牲自身的某些利益采取果断的措施，这也包括必然会影响到我们自身利益的经济制裁。从长远来看，树立规矩与坚持底线原则更有利于建立国家之间的互信，有利于与周边国家建设命运共同体。

第三，由于中国周边四个次区域情况差距很大，而且周边邻国众多，中国不仅力量上难以“四处出击”，而且道义上也需要得到国际和周边的支持，因此中国也很有可能在周边每个次区域选择一到数个十分友好的国家作为“战略支点”。中国和这些“战略支点”一起共同经营周边，并以此带动区域内其他国家的积极参与，真正实现“共赢”。在这一过程中，尽管中国仍然会坚持“不结盟”战略，但是也很可能会客观上根据周边国家对华的态度将其分为“亲疏远近”，会选择更“亲”和更“近”的周边国家重点发展关系，首先实现共赢。然后带动有些“疏”和“远”的国家最终实现中国周边的整体稳定与繁荣。

第四，随着中国周边外交的持续推进以及中国实力的持续增长，某些邻国过去实际上所推行的“经济上靠中国、政治安全上靠美国”的空间会越来越小。未来十年左右，这些国家会在心理上经历一个转折期，“经济上靠中国、政治安全上又要与中国保持距离甚至是对抗中国”的空间会越来越小。这首先表现在美国在中国周边的盟友身上，因为任何大国都无法长期容忍周边国家在经济上从与其关系中获利，而在安全上又和域外大国对付自己。客观的利益考虑，会使这些周边国家在政治安全领域慢慢地向中国更多的靠近，最终和中国建立与经济和人文利益相联系的紧密的政治安全利益。鉴于此，中国周边的相关热点问题会逐步得到解决，亚洲地区会迎来一个大发展、大稳定的时期。