四 挑战与展望
近几年，延庆在新农村建设的带动下，经济社会发展取得了突出成绩。社会建设事业的启动和推进，又为延庆的可持续发展注入了新的活力。在肯定延庆发展成就的同时，着眼于延庆未来的进一步发展，我们在调研中也了解到不少延庆发展所面临的挑战。这些发展中面临的挑战，集中反映了延庆人民对家乡发展的思考，激发着全县人民同心同德，迎接挑战的建设激情。
（一）挑战一：功能定位与发展思路问题
生态涵养区是北京市对延庆的区域功能定位，生态是延庆的生命线。延庆宝贵的资源优势是有一片青山绿水，延庆的生态资源不仅造福了延庆，也为改善整个北京市的生态环境（包括水、空气等）做出了巨大贡献。延庆提出“生态立县”，提出三个“国际一流”，这些都是着眼于延庆生态的战略定位。基于功能定位，目前北京市对延庆的考核指标已经不是唯“GDP”论。但是，生态涵养并不意味着不发展，生态涵养如何做发展的文章，这是延庆直接面临的现实挑战。
目前，依靠市政府的财政转移支付，延庆的发展受资金、项目的制约相当明显。全县各个部门不得不将极大的精力放在申请立项上，以获取市里的资源。问题在于很多项目要求县里有相应的匹配经费，因此即便能在市里顺利立项，由于县级财政有限，县政府也难以对市里的资金进行匹配性投入，这导致项目资金常常不能及时到位。可一旦市级财政转移滞后或没有到位，延庆的各项建设就会陷入停滞。例如，基于生态涵养，延庆的工业定位主要是新能源和环保产业，这两类产业对劳动力的素质要求比较高，且不属于劳动密集型产业，在安置延庆劳动力就业方面可能贡献有限。政府出资的“生态就业”，惠及的基本是“40、50”人员，广大青壮年剩余劳动力还是没有很好的出路。此外，在具体操作生态就业岗位时，有些村索性采取抓阄的方式确定生态岗位，这在村中引发矛盾和积怨，影响农村社会的稳定。
（二）挑战二：县域内城乡统筹发展问题
总体上，目前延庆的城镇社区建设落后于农村，建设投入和管理职责相比不对称。通常大家的印象是城镇建设的投入远远大于农村，城镇社区比农村要好，但在延庆，近几年农村建设的要比城镇社区好。
一是对城镇社区建设投入这几年明显少于农村。得益于新农村建设，农村地区每个村不论大小每年有15万元办公经费，这还不包括另外由县里拨付的经费。而在城镇社区，每个居委会每年仅有县里拨付的8万元办公经费。相比之下，在需要管理的人数上，农村地区大部分村的村民都在千人以下，有些小的村子甚至不到百人，最小的村才21户44口人；而城镇社区，人数最少的社区也超过千人，大的社区甚至有几千人，管理的压力、难度和复杂性要大大高于农村，办公经费却很少。难怪有街道、社区干部反映：“在经费上，现在是城镇农村两重天”，“在城镇建设的投入和它应该承担的职责来讲，显然太不配套”。二是新农村建设以来，农村是山清水秀，村路干净；而城镇社区，特别是那些老旧小区，显得又破又旧。农村和城镇社区形成了鲜明的对照。街道干部反映，上面领导来考察，延庆让客人参观的都是这个村那个村，从来没有领来参观城镇社区。总之，延庆人口越来越往城区集中，城区管理的任务和职责也越来越大于农村，但城区建设投入却相对落后，功能也还不完善。
客观来说，延庆的城镇社区基础薄弱，社区建设起步也较晚。街道和社区干部对社区建设中面临老旧小区改造等问题很是头疼。中央和市里提倡城乡统筹，推进城乡一体化，加大对农村建设的投入，这在街道干部们看来也是应该的，毕竟历史上对农村欠账太多。但延庆有自己的特点，延庆现在的城区还不能和真正的城镇相比，而原来的城镇社区建设更是相对滞后。社区干部反映：“延庆的城镇社区处在夹心层，既不像农村也不像城镇。”近几年新农村建设热火朝天，但城镇社区建设却冷冷清清，因此有干部提出延庆“城乡统筹别把城忘了”，农村建设和城镇建设都应该重视。如果城乡建设不平衡，全县也发展不起来，形象的说法就是“在有短板的情况下，一桶水永远装不满”。
（三）挑战三：内外交通的压力
交通是地区发展的核心驱动力，交通条件的好坏，是一个地区兴盛的重要因素。自古以来，很多地区的发展都得益于得天独厚的交通条件。一方面，延庆是北京的远郊县，地处北京的西北角，紧扼北京的北大门，与河北省的怀来、赤城县接壤。北京整个西北方向，通往内蒙古中部与西部、陕西北部、山西北部、宁夏、新疆之路，延庆都是必经之地。另一方面，延庆又是北京唯一地处“关外”的区县，群山相隔。交通，特别是延庆和北京中心城区的交通联系，决定了延庆融入北京的程度，直接影响到延庆未来的进一步发展。因此，延庆交通的发展必须要克服大山的阻隔，才能与首都北京的发展大局紧紧相连。交通是否便捷，将是延庆“以时间缩短空间”而融入北京的关键因素。
延庆境内现有两条主要公路（八达岭高速、110国道）。客运走的都是八达岭高速，遇上节假日，由于八达岭景区车流急剧增加，出入延庆的交通拥堵。同时，八达岭高速的收费，使到延庆旅游的客人出行成本增加，这些都是延庆旅游发展的不利因素。货运方面，目前进京方向4吨以上货车走110国道。110国道当初的设计流量只有每天5000辆车，但2010年的实际通行量是每天13000辆左右
。车流量大，同时路窄、事故疏导能力有限，只要一出事故，就拥堵严重，因此延庆的交通受过境交通，特别是受常年流量很大的货运过境交通的影响很大。过境交通的压力使得延庆常常面临“想进进不来，想出出不去”的窘境，直接制约了延庆的发展。
此外，延庆的公路交通受天气的影响比较大，尤其是冬季一遇到大雪，公路交通基本就瘫痪。因此已经开通的铁路客运S2线，具有保障延庆交通的战略作用。不过，延庆货运的不稳定性仍然存在，其对企业的影响尤其突出。交通受阻，企业的原材料就进不来，产品出不去，延庆的投资环境很受交通的影响。
交通问题进一步反映在延庆县域内的公共交通比较混乱，“黑车”“五元车”盛行，仅在城区就有3000辆左右的黑车，存在极大的交通安全隐患。整治交通不能仅靠交通管理部门，还牵涉政府多个相关部门。政府难以下决心取缔黑车，主要是因为黑车毕竟也是自谋出路，自己解决就业的方式，如硬性取缔黑车，势必将影响到县域内几千人的收入和就业，带来的社会后果不容小视。
（四）挑战四：城镇建设中的稳定问题
拆迁和征地是当前延庆城镇建设中的难点问题。随着近几年延庆加快城区建设步伐，拆迁和征地逐渐成为老百姓与政府矛盾的焦点。根据信访部门的反映，延庆80%以上的上访都与拆迁征地有关。
就拆迁而言，对拆迁中的干群矛盾，干部的反映是少数“刁民”对国家规定的补偿漫天要价，影响了拆迁进程。他们认为，当一个地方的绝大多数老百姓已经同意拆迁并签了协议，如果政府向少数“刁民”让步，满足他们的要求，那么政府的权威和公信力何在？如何向已经签协议的老百姓交代？而有些老百姓则反映，政府行为不当是引起不满、引发矛盾的主要原因。表现在：一是地方政府将上级规定的拆迁补偿最低标准拿来做统一的补偿标准，降低了补偿金；二是地方政府对拆迁前的“突击违法搭建”管理混乱，特别是对村里强势人群的“突击违法搭建”，政府的执法力度薄弱，给老百姓造成“欺软怕硬”的印象。
就征地而言，当前延庆征地的情况主要有两类：一是靠近城区的地方，征地用来开发；二是在延庆山区的水源保护地有因“退稻还林”等政策带来的征地。征地中的矛盾往往和拆迁交织在一起。
当矛盾进一步激化时，出现群众上访现象就不可避免，而平息上访则是考核地方政府的重要指标。信访问责机制使得政府很多部门忙于应付各类上访事件，令地方各级干部颇为头疼。“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，其中的闹访、缠访、重复上访成为信访工作的难点。尤其是在重大节日期间，全县公务员队伍几乎被全面动员上阵，一个上访人往往有好几人全程看护，以防出事。针对这类情况，干部和群众都反映，法治建设的薄弱是突出问题。对上访的一味让步只能伤害法律的严肃性，导致“信访不信法”的情况更加严重。
（五）挑战五：行政管理体制有待理顺
理顺行政管理体制能推动延庆更高效的发展。从调研来看，当前延庆各级行政管理体制还存在一些可以进一步改善之处。
首先，“费随事转”落实有限。基层管理部门，尤其是街道、乡镇任务多、压力重，但经费配给问题常常得不到保证，有时甚至影响到工作的开展。有基层工作的同志反映：“各部门只是把活派给你了，你爱怎么完成就怎么完成，反正最后各个部门对你有考核。”
其次，“属地管理”加剧基层压力。乡镇、街道干部反映“属地管理”可害苦了基层。区县一级政府有完备的职能和执法权力，属地管理问题不大。但乡镇、街道一级职能有限，属地管理存在很多实际上的困难，令基层工作人员勉为其难。例如，公园失火，责任不是找园林部门，而是归在公园辖区的基层政府头上。政府某“条”部门工作不力引起的上访户，管理责任不在政府的“条”部门，而归在上访户所在的乡镇或街道。“属地管理”用活了之后，责任一级一级追属地，结果是现在各“条”政府部门没责任了，责任都到了属地，到了“块”部门。每年年初，乡镇或街道都需要签二三十个责任书，工作疲于应付。
第三，人员混岗混编普遍存在。在同一单位，甚至同一部门中，存在不同编制（公务员、参公、事业、合同）的工作人员，同工不同酬，影响了工作人员的积极性。例如在居委会，一般只有书记、主任是事业编制，其他的如协管员等都是合同制。不同编制人员的收入相差几倍，在单位内部就造成了内在的不协调。
（六）挑战六：社会舆论亟须积极引导
从对普通居民、农民的访谈来看，目前干部和群众、政府和群众之间存在沟通不顺，舆情民意表达不畅、信任程度不够的情况。在干群关系上，政府一有点事，老百姓就流言满天，且多是对政府不利的言论。比如，某位干部被调查，老百姓就传言这个领导那个领导有问题，甚至传言整个县干部班子都出了问题。又比如，机关招人，无论怎样强调公开招考、公布各种程序过程，老百姓中间各种招工内定的传言还是纷纷扬扬。即使是平日老百姓的酒席饭桌上，除了聊个人事儿，也常常是社会、对政府的不满情绪多。
出现上述社会舆论的情况，值得引起相关部门的思考：一是宣传要改变思路，舆论导向要多多加以引导。现在媒体负面报道较多，媒体舆论引导存在一定的偏差；二是某些干部在工作中失信于民，与群众脱节，引起群众的不信任和猜疑也是自然。因此，政府需要更加重视自身的建设，更好地贯彻群众路线。
（七）挑战七：人才工作机制亟待创新
观察延庆的发展现状，一个突出的制约是人才。延庆的人才工作面临两大困难。一是人才引进困难。全国的进京人才基本上都集中在北京城区，作为北京的远郊县，延庆的人才引进主要来自西北部地区，如内蒙古、宁夏等。这其中很多人都是冲着延庆可以解决北京户口而来。二是人才难以留住。由于延庆没有自己的特色产业，大量的专业技术人才最终都流向了北京城区。延庆成了外地人才进京的一个中转驿站，人才的可持续性比较困难。对此，延庆的人才发展有一种思路是：不求所有，但求所用，即需要的时候希望能最大限度地用上人才资源，但不强求将人才留在延庆县域内。这一人才工作思路是在延庆多年的人才工作经验上总结出来的，有其可取之处，也符合延庆人才的现状。但问题在于，这样一种短期输入式的人才发展模式，很可能导致延庆的发展缺乏可持续的人才动力。
（八）“十二五”时期延庆发展的展望
“十一五”以来，延庆县全面推进新农村建设和社会建设，经济社会持续快速发展，并进一步扎实推进建设高端一流的绿色北京示范区。同时，我们也必须清醒地意识到，延庆县和谐社会建设还面临一些亟待解决的矛盾和问题：居民收入水平仍然偏低，城乡、区域收入差距继续扩大，就业、社会保障体系尚不健全，社会事业发展滞后，生态涵养压力较大，资源综合利用水平较低，诚信缺失、思想道德失范的现象并不鲜见，社会管理水平偏低，民主法制建设需要进一步加强。
展望未来，我们也看到延庆县在加强社会主义新农村建设、全面推进社会建设、构建和谐社会方面具备许多有利条件。一是延庆县经济继续保持又好又快发展的态势，经济实力不断增强，为社会建设奠定了较为坚实的物质基础。二是作为首都生态涵养区，北京市高度重视延庆发展，在政策与投入上给予了必要的支持，为社会发展创造了良好的外部支持条件。三是延庆县具有民风淳朴的优良传统，为和谐社会建设创造了良好的人文环境。
“十二五”期间，在党的领导下，相信经过全县人民的共同努力，延庆的经济社会建设定能迈上新的台阶，人与自然、人与社会、人与人的和谐关系进一步形成，实现全面建设惠及全县人民的更高水平的发展目标，最终形成全体人民各尽其能、各得其所、和谐相处的局面。在推进社会主义新农村建设、和谐社会建设上，延庆未来发展的具体展望如下。
人民生活更加殷实。城乡、区域发展差距扩大的趋势逐步扭转，合理有序的收入分配格局基本形成，家庭财产普遍增加，人居环境得到明显改善，人民过上更加富足安康的生活。
就业更加充分。就业环境得到明显改善，社会就业比较充分，就业结构更加合理，第三产业成为就业主渠道，失业率控制在较低的水平。
社会事业更加进步。科学技术推动生产力发展的作用得到彰显，形成完善的现代国民教育体系，全民受教育程度和创新人才培养水平明显提高。覆盖全社会的公共文化服务体系基本建立，适应人民需要的文化产品更加丰富，全民文明素质明显提高。公共卫生医疗体系完善，人人享有医疗卫生服务。群众体育更加普及，人民健康素质进一步提高。
社会保障更加健全。覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障，实现老有所养、少有所管、贫有所济、困有所助，消除广大人民群众的后顾之忧。
生态环境明显改善。主体功能区的发展格局基本形成，生活空间、生产空间、生态空间得到优化配置，可持续发展能力和生态自然修复能力显著增强。主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善，单位生产总值能耗降到国家要求的标准。
社会管理更加公正。人民权益和社会公平正义得到有效保障，基层民主制度更加完善，公民政治参与有序扩大。法治建设得到进一步加强，法治政府、阳光政府建设取得新成效。社会管理体系更加健全，社会组织良性发展，政府提供公共服务能力显著增强。
社会结构更加合理。人口结构、家庭结构、就业结构、城乡结构、收入分配结构、消费结构、社会阶层结构更加合理，有力地支撑起延庆经济社会迈向更高的发展目标，全面融入北京建设“世界城镇”的历史进程。