第三节 防洪预案编制

防洪预案是对防御江河洪水灾害、山地灾害（山洪、泥石流、滑坡等）、台风暴潮灾害、冰凌洪水灾害以及因地震爆炸等突发性因素引起的洪水灾害防御方案的统称。它是在现有工程设施条件下，针对可能发生的各类洪水灾害而预先制定的防御方案、对策和措施，是各级防汛指挥部门实施指挥决策和防洪调度、抢险救灾的依据。

一、编制防洪预案的必要性

1．目前防汛形势严峻，预做对策，十分必要

我国地域辽阔，自然地理、气候条件复杂，降雨时空分布严重不均，七大江河的中下游平原地区均受洪水威胁，东部沿海地区夏秋季多暴雨洪水，台风暴潮活动频繁，是世界上洪涝灾害最严重的国家之一。目前我国防洪标准仍然比较低，仅能防御常遇洪水，对于大洪水和特大洪水还不能有效控制。为了减轻洪涝灾害，根据可能出现的各种洪水灾害情况，制定防洪预案，强化对策，十分必要。

2．能进一步明确防汛各级各部门的任务和职责

编制防洪预案，可以进一步明确行政首长负责制、防汛第一责任人的职责，明确各级各部门的防洪任务和职责，使其各司其职、各尽其职，既做好本身的防洪工作，又加强相互间的协作配合，做好全局的防洪工作。

3．便于指挥调度

编制防洪预案可以使防洪抢险工作任务一目了然，做到心中有数。有利于防洪指挥机构提高指挥、调度、决策的科学性、条理性、连贯性和合理性。可以使防洪一线的防守人员尽快熟悉抗洪抢险救灾工作的内容、计划、操作流程，明确责任分工。

4．有利于提高全民的防洪减灾意识

编制防洪预案，也是动员各行各业和广大军民投入防洪的过程，可以提高全民和整个社会的防洪减灾意识。

5．能加强防洪环节间的衔接

由于有了防洪预案，调动了全社会各行业各部门的参与，加强了防洪抢险各个环节之间的衔接，有利于消除工作中考虑不细的问题。

6．使工程措施和非工程措施有机结合

编制防洪预案，不仅使河道、堤防、水库、水闸、分蓄洪区、湖泊、洼地等诸工程单元的功能得到充分发挥，而且进一步健全防御体系，使防洪系统发挥其整体最优作用。

二、编制防洪预案的依据和基本原则

（一）编制依据

编制防洪预案的依据涉及防洪减灾的法律、条例、规定和政策等。包括《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防汛条例》、《中华人民共和国气象法》、《中华人民共和国河道管理条例》、《水库大坝安全管理条例》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家防汛抗旱应急预案》、《中华人民共和国蓄滞洪区运用补偿暂行办法》等国家有关法规、条例和政策，已批准的防洪调度方案，流域防洪规划和防御洪水方案，上级和同级人民政府颁布的有关法规以及上级人民政府有关部门制定的防洪预案等。

（二）编制的工作原则

以确保人民群众生命安全为首要目标，贯彻以人为本的方针和行政首长负责制；坚持服从大局、分工合作、各司其职；坚持以防为主、防抢结合，努力实现由控制洪水向管理洪水转变；坚持因地制宜、突出重点；坚持统一指挥、统一调度、全力抢险；坚持公众参与、军民联防；坚持工程措施与非工程措施相结合等原则。

（三）编制的主要目的

编制防汛抢险应急预案，以加强防范为出发点切实做好遭遇突发事件的应急处理，最大程度地保障人民群众生民安全，避免和减少人员伤亡，保障城乡经济社会安全稳定和可持续发展，以减轻灾害损失为主要目的。

要合理确定防洪保护重点，不同地区，不同层次、不同部门、不同量级的洪水，防洪保护重点有所不同，但重要水库、重要堤防、重要闸坝、大中城市、重要交通干线、重要设施和重要经济区域必须予以确保。

（四）制定洪水调度方案及审批权限

为了使防汛工作得到正常监控，达到最大程度地保障人民群众生命安全，避免和减少人员伤亡的应急预案目的，2005年修改后的《中华人民共和国防汛条例》重点是修改了制定洪水调度方案与审批权限，第十二条至第十四条作出的规定：

有防汛任务的地方，应当根据经批准的防御洪水方案制定洪水调度方案。长江、黄河、淮河、海河（海河流域的永定河、大清河、漳卫南运河和北三河）、松花江、辽河、珠江和太湖流域的洪水调度方案，由有关流域机构会同有关省、自治区、直辖市人民政府制定，报国家防汛总指挥部批准。跨省、自治区、直辖市的其他江河的洪水调度方案，由有关流域机构会同有关省、自治区、直辖市人民政府制定，报流域防汛指挥机构批准；没有设立流域防汛指挥机构的，报国家防汛总指挥部批准。其他江河的洪水调度方案，由有管辖权的水行政主管部门会同有关地方人民政府制定，报有管辖权的防汛指挥机构批准。

洪水调度方案经批准后，有关地方人民政府必须执行。修改洪水调度方案，应当报经原批准机关批准。

有防汛抗洪任务的企业应当根据所在流域或者地区经批准的防御洪水方案和洪水调度方案，规定本企业的防汛抗洪措施，在征得其所在地县级人民政府水行政主管部门同意后，由有管辖权的防汛指挥机构监督实施。

水库、水电站、拦河闸坝等工程的管理部门，应当根据工程规划设计、经批准的防御洪水方案和洪水调度方案以及工程实际状况，在兴利服从防洪，保证安全的前提下，制定汛期调度运用计划，经上级主管部门审查批准后，报有管辖权的人民政府防汛指挥部备案，并接受其监督。

经国家防汛总指挥部认定的对防汛抗洪关系重大的水电站，其防洪库容的汛期调度运用计划经上级主管部门审查同意后，须经有管辖权的人民政府防汛指挥部批准。

（五）防汛抢险应急预案的实施

防汛抢险应急预案经批准后，有关地方人民政府、部门、单位、企业必须执行。这在《防汛条例》中有明确规定。各省、自治区、直辖市、地、市、县的行政首长要对所辖区的防汛抢险预案的实施负总责。

三、防洪预案的基本内容

汛期突发性的洪水灾害形式有：江河洪水、渍涝灾害、山洪灾害（降雨引发的山洪、泥石流、滑坡灾害）、冰凌洪水灾害、热带风暴、台风暴潮灾害。因此，防汛抢险应急预案分为：防御洪水灾害应急预案、防御山地灾害应急预案、防御冰凌洪水灾害应急预案、防御台风暴潮灾害应急预案、防御突发性洪水（由于防洪工程失事如溃堤、倒闸、垮坝等而造成的灾害性洪水）应急预案等。各地可根据当地存在的主要灾害形式编制一种或几种防洪抢险应急预案。

一个完整的防洪抢险应急预案应包括当地基本情况和工程防护对象的描述，包括具有实用性和可操作性的防、抗、抢、救诸方面的应急措施，要有洪水调度方案和具体实施方案，以及方案实施所必需的保障条件等。以《水库防洪抢险应急预案》（以下简称《应急预案》）为例，简要概述如下。

编制《应急预案》是为了提高水库突发事件应对能力，切实做好水库遭遇突发事件的防汛抢险调度和险情抢护工作，力保水库工程安全，最大程度地保障人民群众生命安全，减少损失。

（一）使用范围

（1）水库工程遭遇重大险情的突发事件是：超标准洪水、工程隐患、地震灾害、地质灾害、上游水库溃坝、上游大体积漂移物的撞击、战争或恐怖袭击、其他。

（2）适用于大中型水库，小型水库可参照执行。

（二）水库工程概况

为方便领导指挥决策，对水库所在流域或流域内的基本情况进行简要描述，主要包括以下内容。

1．流域概况

水库自然地理、水文、气象及流域内水利工程建设等基本情况。

2．工程基本情况

水库工程等级、坝型以及挡水、泄水、输水等建筑物的基本情况，水库工程技术特性，泄流曲线等技术参数，大坝历次安全鉴定情况。

3．工程水文情况

水库所在流域暴雨、洪水特征、水文测站（包括水文自动测报系统）分布、观测项目，防汛方式及洪水预报方案，以及预见期、预报精度等。

4．工程安全监测

水库工程安全监测项目、测点分布以及监测设施、工况等，以往水库工程安全监测情况、重点分析发现的异常情况。

5．汛期调度运用计划

经批准的水库汛期调度运用计划。

6．历史灾害及抢险情况

水库兴建以前，工程所在流域发生的洪水、地震、地质等重大灾害的相关情况；水库兴建以来，工程所在流域发生的洪水、地震、地质灾害和工程重大险情等，以及水库调度、抢险和灾害损失等情况。

（三）突发事件危害性分析

1．重大工程险情分析

根据水库实际情况，分析可能导致水库工程出现重大险情的主要因素，可能出现重大险情的种类，估计可能发生的机会和程度；可能出现的重大险情对水库工程安全的危害程度。

2．大坝溃决分析

根据水库实际情况，分析可能导致水库大坝溃决的主要因素，可能发生的水库溃决形式；参照有关技术规范，进行溃决洪水计算；水库溃决洪水对下游防洪工程、重要保护目标等造成的破坏程度和影响范围，绘制水库溃决风险图；水库溃坝对上游可能引发滑坡崩塌的地点、范围和危害程度。

3．影响范围内有关情况

确定影响范围内的人口、财产等社会经济情况，范围内的防洪重点保护对象，范围内的工程防洪标准以及下游河道安全泄量等。

（四）险情监测与报告

1．险情监测和巡查

规定水库工程险情监测、巡查的部位、内容、方式、频次等，规定监测、巡查人员组成及监测、巡查结果的处理程序。

2．险情上报与通报

规定险情上报、通报的内容、范围、方式、程序、频次和联络方式等。

（五）险情抢护

1．抢险调度

根据水库发生的险情，确定水库允许最高水位及最大下泄流量，制定相应的水库抢险调度方案；根据抢险调度方案制定相应的操作规程，明确水库调度权限、执行部门等。

2．抢险措施

根据险情及抢险调度方案，制定相应的抢险措施。

3．应急转移

确定受威胁区域人员及财产转移安置任务；根据受威胁区域现有交通状况、社区分布和安置点的分布情况，制定应急转移方案；规定人员转移警报发布条件、形式、权限及送达方式等；规定组织和实施受威胁区域人员和财产转移、安置的责任部门和责任人；制定人员和财产转移后的警戒措施，明确责任部门。

（六）应急保障

1．组织保障

明确水库防汛指挥部指挥长、副指挥长及成员单位负责人，明确实施《应急预案》的职责分工和工作方式；确定水库应急抢险专家组组成。

2．队伍保障

根据需求和当地实际情况，确定抢险队伍组成、人员数量和联系方式，明确抢险任务，提出设备要求等。

3．物资保障

根据抢险要求，提出抢险物资种类、数量和运达时间要求；说明水库自备和可征调的抢险物资种类、数量、存放地点，以及交通运送、联系方式等。

4．通信保障

规定紧急情况下，水情、险情信息的应急传送方式；规定抢险指挥的通信方式。

5．其他保障

规定交通、卫生、饮食、安全等其他保障措施，规定宣传报道的发布权限和方式等。

（七）《应急预案》启动与结束

明确启动与结束《应急预案》的条件，明确启动和结束《应急预案》的决策机构与程序。

（八）附图、附表

水库工程的有关技术参数是《应急预案》抢险措施的重要依据，水库管理单位应将所有技术资料准备齐全，根据国家防汛抗旱总指挥部办公室2006年3月颁布的《水库防汛抢险应急预案编制大纲》要求，这些资料包括附图和附表。

1．附图

水库及下游重要防洪工程和重要保护目标位置图，水库枢纽平面布置图，水库枢纽主要建筑物剖面图，水库水位—库容—水库水位—面积和水库水位—泄量关系曲线图，水库洪水风险图。

2．附表

水库工程技术特性表，水库下游主要河段安全泄量、相应洪水频率和水位表，水库险情及抢险情况报告表。

四、编制防洪预案应注意的事项

洪水是一种自然灾害，无法抗拒，防汛抢险预案只是针对可能发生的各类洪水险情制定的防御对策和措施。防汛抢险预案内容广泛，涉及关系和问题很复杂，在编写是应注意以下事项。

1．编制小组

防汛抢险应急预案在防汛法规中具有重要的法律地位，是一项重要的非工程措施，要高度重视预案编写工作，应将预案的编制工作纳入正规化、规范化和制度化建设的轨道。防汛是政府行为，要在各地政府防汛行政首长领导下成立预案编制小组，编写成员应包括本项应急处置工作参与的各部门负责人及相关专家和技术人员。

2．编制预案的理念

应急预案编制的成员，思想上要有前瞻性，要以科学发展观和以人为本的指导思想指导整个编制工作，要充分认识到洪水是一种自然灾害，无法抗拒，但可以通过制定事前、事中的应急预案加以预防控制，将灾害损失减少到最小程度。应急预案应体现“努力实现由控制洪水向管理洪水转变”的理念。

3．岗位与职责的编写

在预案编制中，要把防汛职责划分放在十分重要的位置，地方行政首长是防汛的第一责任人，对防汛抢险工作负总责，行政首长负责制是做好防汛工作的核心和关键，要把以行政首长负责制为核心的防汛责任制贯穿到各分工责任单位及各项防汛抢险工作。预案在明确防汛抢险岗位职责时，切记一人多岗，一个人在紧急关头是不可能同时在多个岗位上履行职责的。

4．编制有“个性”的预案

防汛抢险应急预案的编写，针对性要强，不能千篇一律。要充分考虑当地气象、水文、地理地质、工程特性、周边环境和人口密度及分布特点，考虑当地的社会公用设施、救援队伍、应急资源等现状，从而制定适合本地、本工程实际情况的防汛抢险应急预案。预案要充分体现应急工作中的“防”、“抢”、“救”特点。“防”应摆在首位，预案应做到更充分、细致些，各种灾害诱发的高风险性险情预估及预防对策都要涵盖；“抢”与“救”的预案措施要及时、可行、全面，并注意预案工作之间的衔接。

5．预案要实用、可操作

编制防汛抢险应急预案要翔实具体，要有针对性、联动性、完整性、实用性和可操作性，并在实施中不断补充，逐步完善。每年要对应急预案作定期检查，对预案的可行程度及响应效果作出综合评价，为下一年度防洪预案的编写提供条件。各地要根据在防汛中出现的新情况、新问题、检查结果等，更新和修订应急预案的方法，每年修订一次。

6．预案编制要有新科技含量

目前，部分传统的防汛抢险方法已与科技发展不相适应，方法落后，劳动强度高，抢险效率低，受人力、防汛物料的限制，难以在防汛抢险中继续使用，而新的雨情、水情、洪水预报网络系统监控点增多、准确度提高；新的防汛抢险材料，强度高、耐久性强；新的抢险机具、设备等能够有效提高抢险效率，为险情的及时抢护争得主动，赢得时间。编写防汛抢险应急措施时，应根据所辖工程的具体情况，因地制宜地加以选择，注重应用新材料、新机具、新技术、新方法，逐步加大新科技在防汛抢险中的应用。