第二节 防汛组织工作

一、防汛组织机构与职责

防汛是关系到社会安全和稳定，关系到社会主义现代化建设能否顺利进行的大事。各级人民政府应当加强领导，采取措施，做好防洪抢险工作。各级防汛部门应建立常设机构，将防汛工作作为一项长期的任务来抓。

防汛机构担负着发动群众、组织各方面社会力量，从事防汛指挥决策等重大任务，在防汛工作中需进行多方面的联系和协调工作。所以，需要建立强有力的组织机构，负责有机的配合和科学的决策，做到统一指挥，统一行动。

《防洪法》规定，防汛抗洪工作实行各级人民政府行政首长负责制，统一指挥，分级、分部门负责。国务院设立国家防汛指挥机构，负责领导、组织全国的防汛抗洪工作，其办事机构设在国务院水行政主管部门。在国家确定的重要江河、湖泊可以设立由有关省、自治区、直辖市人民政府和该江河、湖泊的流域管理机构负责人等组成的防汛指挥机构，指挥所管辖范围内的防汛抗洪工作，其办事机构设在流域管理机构。

省、市、县（市、区）人民政府应分别设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛防旱指挥部，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下指挥本行政区域的防汛抗洪工作，其常设办事机构设在同级水行政主管部门，具体负责防汛指挥机构的日常工作。防汛指挥机构各成员单位，按照分工，各司其职，做好防汛抗洪工作。全国防汛组织系统见图2-1。

（一）防汛机构的职责

1．国务院设立国家防汛总指挥部

由国务院副总理任总指挥，领导全国的防汛工作。国家防汛抗旱总指挥部成员由中央军委总参谋部和国务院有关部门负责人组成。国家防汛总指挥部办公室为其办事机构，负责管理全国防汛的日常工作，设在水利部。统一指挥全国的防汛工作，制定有关防汛工作的方针、政策、法令和法规，根据气象和水情进行防汛动员，对大江大河的洪水进行统一调度，监督各大江河防御特大洪水方案的执行，对各地动用重大分滞洪区要求进行审批，组织对重大灾区的救灾，指导灾区恢复生产，重建家园。

2．省（自治区、直辖市）、地、县设立防汛指挥部

有防汛任务的各省（自治区、直辖市）以及县级以上地方人民政府，成立防汛指挥部，由同级人民政府有关部门、当地驻军和人民武装部负责人组成，各级人民政府行政领导任指挥长。其办事机构设在相应的水利行政主管部门，负责所辖范围内的防汛日常工作。

各级防汛指挥机构，汛前负责制订防汛计划，组织队伍，划分防守堤段，进行防汛宣传教育和传授抢险技术，做好分蓄洪准备与河道清障；汛期则掌握水、雨、工情，做好预报工作，组织和监督巡堤查险及抢险，传达贯彻上级指示和命令，清理和补充防汛器材，整顿防汛队伍；汛后认真总结经验教训，检查防洪工程水毁情况并制定修复计划，做好器材及投工的清理、结算、保管等工作。

3．水利部所属的流域管理机构防汛指挥部

由有关省、自治区、直辖市人民政府行政首长和流域机构负责人组成，负责协调指挥本流域的防汛抗洪工作，执行规定的调度方案。

（二）有关部门的防汛职责

防汛抗洪是一项综合性很强的工作，需要动员和调动各部门各方面的力量，在政府和防汛指挥部的统一领导下，分工合作、同心协力共同完成抗御洪水灾害的任务。

（1）水行政主管部门负责所辖已建和在建的水库、堤、闸工程的维护管理、防洪调度方案的实施以及组织防汛抢险工作。

（2）气象、海洋部门负责暴雨、台风、潮位和异常天气的监测预报，按时向防汛部门提供气象预报和有关公报。

（3）水文部门负责汛期各水文站网的测报报汛。当流域内降雨，水库、江河水位、流量达到一定标准，应及时向防汛部门提供雨情、水情和有关预报。

（4）电力部门负责所辖防洪工程的汛期防守和防洪调度计划的实施。

（5）建设部门根据江河防洪规划方案做好城区防洪、排水规划，负责所辖防洪工程的防汛与抢险。

（6）邮政、通信部门应在汛期提供优先通话，保持通信畅通。

（7）物资、商业、供销部门负责提供防汛抢险物资供应和必要的储备。

（8）民政部门负责灾民的安置和救济。

（9）公安部门负责防汛治安管理和安全保卫工作。

（10）人民解放军和武警部队负有协助地方防汛抢险和营救群众的任务。汛情紧急时负有执行重大防洪措施的使命。

二、防汛责任制

防汛是一项责任重大而复杂的工作，关系到国民经济的发展和城乡人民生命财产的安全。洪水到来时，工程一旦出现险情，防汛抢险是压倒一切工作的大事，需要动员和调动各部门各方面的力量投入战斗，必要时还要当机立断，做出牺牲局部、保存全局的重要决策，必须建立和健全各种防汛责任制，实现防汛工作正规化和规范化，做到所有工作各负其责，这是做好防汛工作的关键。

根据《中华人民共和国防洪法》第三十八条，“防汛抗洪工作实行各级人民政府行政首长负责制，统一指挥、分级分部门负责”。所以，各级防汛抗旱指挥部要建立健全契合本地实际的防汛管理责任制度。防汛责任制包括行政首长负责制、分级管理责任制、分包责任制、岗位责任制、技术责任制和值班工作责任制等。

（一）行政首长负责制

按照《中华人民共和国防洪法》规定，必须实行地方行政首长负责制。

行政首长负责制是各种防汛责任制的核心，是取得防洪抢险胜利的重要保证，也是历来防汛斗争中最行之有效的措施。防汛抢险需要动员和调动各部门各方面的力量，党、政、军、民全力以赴，发挥各自的职能优势，同心协力共同完成。因此，防汛指挥机构需要政府主要负责人亲自主持，全面领导和指挥防汛抢险工作，实行防汛行政首长负责制。行政首长负责制的主要内容是：

（1）贯彻实施国家有关防洪法律、法规和政策，组织制订本地区有关防洪措施。

（2）建立健全本地区防汛指挥机构及其常设办事机构。

（3）按照本地区的防洪规划，加快防洪工程建设。

（4）负责督促本地区各项防汛准备工作的落实和重大清障项目的完成。

（5）组织有关部门制订本地区防御洪水预案，并督促各项措施的落实。

（6）贯彻执行上级防洪调度命令，做好防汛宣传和思想动员工作，组织抗洪抢险，及时安全转移受灾人员和国家重要财产。

（7）组织筹集防汛抗洪经费和物资。

（8）组织开展灾后救助，恢复生产，水毁工程修复，保持社会稳定。

（二）分级管理责任制

根据水库、堤、闸所处地区、工程等级和重要程度等，确定省、地（市）、县、乡、镇分级管理运用、指挥调度的权限责任。在统一领导下，对水库、堤、闸实行分级管理、分级调度、分级负责。

（三）分包责任制

为确保水库、堤、闸工程和下游保护对象的汛期安全，省、地（市）、县、乡负责人和县防汛指挥部领导成员实行包库、包堤段责任制，责任到人，有利于防汛抢险工作的开展。

（四）岗位责任制

工程管理单位的业务处室和管理人员以及护堤员、防汛工、抢险队要制定岗位责任制。明确任务和要求，定岗定责，落实到人。岗位责任制的范围、项目、安全程度、责任时间等，要做出条文规定，要有几包几定，一目了然。要规定进行评比、检查制度，发现问题及时纠正；强调严格遵守纪律。

（五）技术责任制

为实现科学抢险、优化调度以及提高防汛指挥的准确性和可靠性，凡是评价工程抗洪能力、确定预报数字、制定调度方案、采取的抢险措施等有关技术问题，均应由专业技术人员负责，建立技术责任制。县、乡的技术人员要实行技术包库、包堤段负责制，责任到人，对水库、堤、闸安全技术负责。

（六）值班工作制

为了随时掌握汛情，减少灾害损失，在汛期，各级防汛指挥机构应建立防汛值班制度，汛期值班室24h不离人。值班人员必须坚守岗位，忠于职守，熟悉业务，及时处理日常事务，以便防汛机构及时掌握和传递汛情。要加强上下联系，多方协调，充分发挥水利工程的防汛减灾作用。防汛值班主要责任是：

（1）熟悉所辖区所在的防汛基本资料。对所发生的各种类型洪水要根据有关资料进行分析研究。

（2）按时请示报告。对于重大汛情及灾情要及时向上级汇报，对需要采取的防洪措施要及时请求批准执行，对授权传达的指挥调度命令及意见，要及时准确传达。

（3）及时掌握汛情。汛情一般包括雨情、水情、工情和灾情。要按时了解雨情、水情实况和水文、气象预报；了解水库和河道等防洪工程的运用和防守情况；主动了解受灾地区的范围和人员伤亡以及抢救情况。

（4）及时各地掌握水库、堤、闸发生的险情及处理情况。

（5）对发生重大险情要整理好值班记录，以备查阅，并归档保存。

（6）严格执行交接班制度，认真履行交接班手续。

（7）做好保密工作，严守国家机密。

三、防汛队伍

现代科学手段还不能对洪水危机发生规律及时、准确地做出预测预报，只能年年准备，年年防守。为做好防汛抢险工作，取得防汛斗争的胜利，除充分发挥工程的防洪能力外，更主要的一条是在当地防汛指挥部门领导下，在每年汛前必须组织好防汛队伍。多年的防汛抢险实践证明，堤防抢险采取专业队伍与群众队伍相结合，军民联防是行之有效的。

（一）专业防汛队伍

专业防汛队伍由国家、省、市防汛指挥部临时指派的专家组与各基层河道管理单位的工程技术人员及技术工人组成，是防汛抢险的技术骨干力量。专业防汛队伍成员必须熟悉堤防的工程资料，例如险工险段的具体部位、险情的严重程度，以便有针对性地进行抢险的准备工作。汛期到来即应进人防守岗位，随时了解并掌握汛情、工情，及时分析险情。要组织基层专业队伍学习堤防管理养护知识和防汛抢险技术，参加专业技术培训和实战演习。

近年来，为克服抗洪抢险料物运输多以人工为主、机械化程度低、人力消耗大、抢险效率低的问题，在一些重要江河组建了机动抢险应急队。今后应逐步建立具有较高抢险技术水平、先进的抢险机械装备、较强的全天候和全路况下的快速开进能力的快速、灵活、高效的抗洪抢险队伍。

（二）群众防汛队伍

群众防汛队伍是江河防汛抢险的基础力量。它是以青壮年劳力为主，吸收有防汛经验的人员参加，组成不同类别的防汛队伍。根据堤线防守任务的大小和距离，河道的远近，常划分一线、二线队伍，有的还有三线队伍。紧临堤防的县、乡、村组成常备队和群众抢险队，为一线防汛队伍；紧邻一线的县、乡组成预备队，为二线队伍；离堤线较远的后方县组成三线队伍。滩区、分滞洪区、水库库区内的群众要组织迁安救护队。

常备队是堤线防守的主力队伍，负责堤防防守、巡堤查险和一般险情的抢护。根据堤防的重要程度，分段驻守足够的常备队员。抢险队由常备队中有经验的人员组成，每县可组织多个抢险队，每队30~50人。

预备队是堤线防守的后备力量，负责运送抢险料物，必要时预备队也参加堤线防守和抢险。此外，每年汛前还应把沿河城镇、机关、工厂、学校的职工和居民组织起来，情况危急时动员他们参加防汛抢险。

（三）解放军、武警部队抢险队伍

解放军和武警部队是防汛抢险的主力军和突击力量，每当发生大洪水和紧急抢险时，他们总是不惧艰险，承担着重大险情抢护和救生任务。一般各级防汛指挥部主动与当地驻军联系，及时通报汛情、险情和防御方案，明确部队防守任务和联络部署制度。当遇大洪水和紧急险情时，立即请求解放军和武警部队参加抗洪抢险。

洪水紧张阶段，县直属单位组建预备队，工矿企业及各单位组编突击队，集中住宿，随时听候调遣。

特大洪水时，动员军队及各级地方武装部队驻扎于指定地点，随时准备参加抢大险、抗大灾。各级商业、交通、物资、邮电等部门，均要听从各级防汛指挥部统一指挥和调度。

凡重要险工险段都有部队参加防守。

四、汛前准备

防洪抢险工作是一项系统工程，它涉及社会的各个方面，是一项政策性、技术性很强的工作。因此，防洪抢险前期准备工作、应急处理技术，既要有宏观的全局控制意识，又要有微观可操作的实施办法。汛前准备工作主要有以下几个方面。

（一）思想准备

防汛抢险工作是长期的任务，要年年抓。防汛的思想准备是各项准备工作的首位，不能有半点疏忽。我们要认真贯彻“安全第一，常备不懈，以防为主，全力抢险”的防汛方针，在思想上要做到“宁可信其有，不可信其无”。切实克服麻痹思想、侥幸心理、松懈情绪和无所作为的情绪。要以对国家、对人民高度负责的精神，认真抓好各项准备工作。

（二）舆论宣传

利用广播、电视、报纸等多种方式，宣传防汛抗灾的重要意义，总结历年洪水危机事件应急处理的经验教训，使广大干部和群众，克服麻痹思想和侥幸心理，坚定信心，增强抗洪减灾意识，树立团结协作、顾全大局的思想，加强组织纪律性，服从命令听指挥。同时加强法制宣传，使有关防汛工作的法规、办法家喻户晓，防止和抵制一切有碍洪水危机应急处理行为的发生。要向社会公布防汛责任人名单，检查监督履行防汛安全责任。

（三）组织准备

洪水危机事件具有时间紧、任务急、技术性强、群众参与等特点，多年的洪水应急抢险实践，尤其是1998年抢险的实践证明，要取得抢险工作的全面胜利，一靠及时发现险情，二靠抢险方法正确，三靠人力、物料和后勤保障跟得上。人防工程在抢险工作中占有重要的地位，主要包括健全防汛抢险的领导机构、组织好防汛抢险队伍、做好抢险队伍的技术培训工作等内容。1998年，长江、松花江及嫩江出现特大洪水，仅长江干堤就出现险情6000多处，在解放军与当地群众的有力拼搏下，这些险情都转危为安。所以要求各级行政首长实行目标责任制，明确各级行政领导的第一把手是第一责任人。

1．健全机构

各级防汛抗旱指挥部是防汛抢险的指挥中心，每年汛前要健全、完善防汛指挥机构。防汛抗旱指挥部与水利、水文、气象、交通运输、物资供应、邮电通信等相关部门形成一个有效的指挥网络，实行纵向垂直领导与横向矩阵式领导相结合。抢险队伍按照前面要求准备。

2．抢险技术培训

防汛抢险技术培训是防汛准备的一项重要内容，除利用广播、电视、报纸和因特网等媒体普及抢险常识外，对各类人员应分层次、有计划、有组织地进行技术培训。

（1）专业防汛队伍的培训。对专业技术人员应举办一些抢险技术研讨班，请有实践经验的专家传授抢险技术，并通过实战演习和抢险实践提高抢险技术水平。对专业抢险队的干部和队员，每年汛前要举办抢险技术学习班，进行轮训，集中学习防汛抢险知识，并进行模拟演习，利用旧堤、旧坝或其他适合的地形条件进行实际操作，增强抗洪抢险能力。

（2）群防队伍的技术培训。对群防队伍一般采取两种办法：一是举办短期培训班。进入汛期后，在县防汛指挥部的组织领导下，由县人武部门和水利管理部门召集常备队长、抢险队长集中培训，时间一般为3~5天，也可采用实地演习的办法进行培训。二是群众性的学习。一般基层管理单位的工程技术人员和常备队长、抢险队长分别到各村向群众宣讲防汛抢险常识，并辅以抢险挂图和模型、幻灯片、看录像等方式进行直观教学，便于群众领会掌握。

（3）防汛指挥人员的培训。应举办由防汛指挥人员、防汛指挥成员单位负责人参加的防汛抢险技术研讨班，重点学习和研讨防汛责任制、水文气象知识、防汛抢险预案、防洪工程基本情况、抗洪抢险技术知识等，使防汛抢险指挥人员能够科学决策，指挥得当。

（四）技术准备

技术准备是指险情调查资料的分析整理和与堤防有关的地形、地质、水情、设计图纸的搜集等。主要包括以下4项。

1．险情调查

此项工作应在汛前进行。首先是搜集历年险情资料，进行归纳整理；其次是掌握上一年度及往年对险工险段的整治情况。根据上述资料，对重大险工险情进行初步判断，并告知于民。

2．收集技术资料

汛前应收集堤防的设计资料及相关建筑物的设计图纸，绘制堤防的纵剖面图，标注出堤基地质特征、堤顶高程、堤坡坡比、历年最高水位线、堤脚处的一般地面高程。配备堤防辖区的1/50000地形图和1/5000~1/10000堤防带状地形图。

3．堤防汛期巡查

汛前对堤防工程应进行全面检查，汛期更要加强巡堤查险工作。检查的重点是险情调查资料中所反映出来的险工、险段。巡查要做到两个结合，即“徒步拉网式”的工程普查与对险工险段、水毁工程修复情况的重点巡查相结合；定时检查与不定时巡查相结合。同时做到“三加强三统一”，即加强责任心，统一领导，任务落实到人；加强技术指导，统一填写检查记录的格式，如记述出现险情的时间、地点、类别，绘制草图，同时记录水位和天气情况等有关资料，必要时应进行测图、摄影和录像，甚至立即采取应急措施，并同时报上一级防汛指挥部；加强抢险意识，做到眼勤、手勤、耳勤、脚勤和发现险情快、抢护处理快、险情报告快，统一巡查范围、内容和报警方法。巡查范围包括堤身、堤（河）岸，堤背水坡脚200m以内水塘、洼地、房屋、水井以及与堤防相接的各种交叉建筑物。检查的内容包括裂缝、滑坡、跌窝、洞穴、渗水、塌岸、管涌（泡泉）、漏洞等。

4．统一报警方法

（1）警号规定。

1）利用广播电视、移动电话、对讲机、报警器报警时，警号可现场约定。

2）当没有条件采用现代设备进行报警时，可因地制宜地采用口哨、锣鼓，甚至鸣枪报警，警号应事先约定。

（2）出险标志。出险和抢险的地点，要作出显著的标志，如红旗、红灯等。

（3）广而告之。无论用何种报警器具和方法，都要有严密的组织和纪律，并安民告示，使之家喻户晓。

（五）抢险料物准备与供应

防汛料物是防汛抢险的重要物质条件，须在汛前筹备妥当，以满足抢险的需要。汛期发生险情时，应根据险情的性质尽快从储备的防汛物资中选用合适的抢险料物进行抢护。如果料物供应及时，抢险使用得当，会取得事半功倍的效果，化险为夷。否则，将贻误战机，造成抢险被动。

防汛使用的主要物资有砂料、石料、石子、木料、竹料、草袋、麻袋、编织袋、土工织物、土工膜、篷布、铅丝、绳索、照明器材、运输工具和救生设备等。防汛物资准备工作，主要是根据水库、提防、涵闸等工程防洪标准和质量、易出险的部位和下游保护对象等情况，检查所备防汛物料品种是否齐全，数量是否满足需要，堆放地点是否合理以及库房是否安全等。汛前要对机械设备、照明和救生设备等检查清理，必要时要进行检修和测试。为汛期运送抢险物料的交通道路要保持通畅。

1．防汛抢险物资的种类及主要用途

（1）土料。用得最多的是散土。主要用途为：修筑土质堤坝、路基、黏土防渗，黏土灌浆、堤坝抢险。

（2）砂石料。包括石料、砂料和石子。

石料有块石、料石。在防汛抢险和堵口复堤中用量很大，如抛石防冲、固脚、填塘、压枕、沉排以及砌石护坡等多采用石料。

砂料有山砂、河砂、海砂。主要用于防汛抢险做反滤层和压渗排水。

石子在抢险中配合砂料做反滤和压渗材料。

（3）木材与竹材。在防汛抢险中常用于签桩护坡、打桩堵口、扎排防浪等。

（4）编织物料。包括草袋、麻袋、苇席、编织袋、编织布等。草袋、麻袋、编织袋等在防汛抢险中有抢堵、缓冲、铺垫等用途。苇席、编织布等在防汛抢险中常用来防冲、护坡、搭棚、铺垫等。

（5）梢料。指山木、榆、柳等树的枝梢。有的岗柴、芦苇以及秸秆柴草等也统称为梢料，在防汛抢险中用来制作柳捆、埔枕、沉排等。

（6）土工合成材料。主要分为土工织物和土工膜两大类，分别为透水材料和不透水合成材料，土工织物又可细分为编织物、机织物、无纺织物及复合织物四种。在防汛抢险中主要利用土工合成材料的排水和防渗功能，进行坍塌、管涌、流土、滑坡等险情的抢护，应用较普遍的品种有编织袋、编织布、无纺布、土工膜（或复合土工膜）。选用时应该根据应用要求和被保护土体的颗粒大小与级配来确定。

（7）绑扎材料。主要有铁丝、棕麻绳、尼龙绳等，在防汛抢险中用于绑扎块体和捆缆物料。

（8）油料。主要有汽油、柴油及润滑油、钢丝绳脂等。汽油、柴油为抢险车辆、机械（汽油机和柴油机等）的燃料、润滑油、钢丝绳脂用于抢险车辆、机械的维护保养。

（9）照明设备。主要有电石灯、应急手持电灯、柴油发电机组、小型汽油发电机等。用于防汛抢险照明。

（10）爆炸材料。主要有炸药、起爆器材、点火器材等。主要用于汛期破口分泄洪水，或清除行洪障碍时的爆破作业。

（11）防汛救生设备。主要有救生衣、救生圈、橡皮船、冲锋舟、救生艇等。主要用于紧急转移洪水淹没区群众。

2．防汛物资储备定额

防汛物资准备主要是在汛前做好的应急抢险物资储备。为了保障抗洪抢险物资的应急需要，规范防汛物资储备管理，科学制定防汛物资储备定额，根据《中华人民共和国防洪法》及其他相关法规，国家水利部制定了《防汛物资储备定额编制规程》（SL298—2004）规程。

各级防汛指挥机构办事部门是本辖区内防汛物资储备的主管部门。

各级防汛指挥机构防汛物资储备定额的编制，适用于该规程。受洪水威胁的企事业单位的自保工程，其防汛物资储备定额可参照该规程编制。

需要编制储备定额的基本物资种类包括抢险物料、救生器材、小型抢险机具等。该规程只对常用物资品种进行规定，未规定的物资品种以及小型工具器具等，可根据实际需要进行储备。

社会团体主要指工商企业一般代储一些大宗防汛物资，如苇席、竹竿、麻绳、麻袋、草袋、篷布、电线、照明用品等。每年汛前预订合同，用后付款，不用时按照规定给予保管费，汛后由代储单位自行处理。

沿堤群众储备临时抢险所需的柳秸料、苇席、木桩、麻布袋、棉絮（棉衣、棉被）、草捆等，由各级防汛指挥部于每年汛前号料登记，议定价格，备而不集，用后付款。

（六）通信联络的准备

信息系统是防洪调度的生命线，信息不通，下情不能及时上报，上情不能及时下达，贻误抢险时机。因此汛前要检查维修各种防汛通信设施，包括有线、无线设施，对值机人员应组织培训，建立话务值班制度，保证汛期通信畅通。

与电信部门通报防汛情况，建立联系制度，约定紧急防汛通话的呼号。

蓄滞洪区应按照预报时限、转移方案和安全建设情况，布置配备通信报警系统。

（七）实施交通管制

按照《中华人民共和国防洪法》第四十一条的规定，当江河、湖泊的水情接近保证水位或者安全流量，水库水位接近设计洪水位，或者防洪工程设施发生重大险情时，有关县级以上人民政府防汛指挥机构可以宣布进入紧急防汛期。

在紧急防汛期，按照《中华人民共和国防洪法》第四十五条的规定，防汛指挥机构提请公安、交通等有关部门依法实施陆地和水面交通管制。