政府经济管理
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第一节 中央与地方政府财政税收关系

中央政府与地方政府间的财政税收关系是财政税收管理体制的核心内容,是地方政府进行财政税收管理的基础与前提。“调整中央和地方政府间财政关系,在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下,进一步理顺中央和地方收入划分,合理划分政府间事权和支出责任,促进权力和责任、办事和花钱相统一,建立事权和支出责任相适应的制度。”是《总体方案》中明确规定的应当重点推进的三个方面改革任务之一。中央与地方政府财税管理权限的划分、事权与财权的统一,或事权与财力的统一始终是中央政府与地方政府财政税收关系的热点和焦点问题。

一、我国财政税收体制

自改革开放之后,我国先后实行了分级财政包干体制和分税制财政税收体制。

(一)分级财政包干体制(1980—1993年)

实行分级财政包干体制的基本目的是通过放权让利的财政分权改革,进一步调动地方政府发展经济的积极性。分级财政包干体制的基本做法是各级政府之间收入层层包干,超收部分可按一定比例分成。在这一时期,在维持分级财政包干体制基本特征的前提下,1980年、1985年和1988年又先后进行过三次财政税收体制的调整和改革。

(二)分税制财政税收体制(1994年至今)

分级财政包干体制的实行加大了对地方政府的激励,在发展经济和财政平衡方面的作用尤其明显。但是,分级财政包干体制的实施导致“两个比重”严重下降:一是政府总收入占GDP的比重下降,由20世纪80年代初期的30%以上降至1993年的12.6%;二是中央政府收入占政府总收入的比重下降,由1984年的40.5%降至1993年22%。王小林,徐丽萍.中国财政体制改革:制度演进与优化 [J].经济研究参考,2009(45):2-11.“两个比重”下降使中央财政与地方财政都陷入了困境。王绍光.中国政府汲取能力下降的体制根源 [J].战略与管理,1997(4):1-9.改革财政体制的共识已经达成。

为了提高“两个比重”,加强中央权威,1994年我国开始推行分税制改革。分税制改革的原则和主要内容是:按照中央和地方政府的事权划分,确定各级财政的支出范围;根据事权和财权相结合的原则,将税收划分为中央税、地方税和中央地方共享税,并建立中央税收和地方税收体系,分设中央与地方两套税务机构分别征管;核定地方收支数额,实行中央财政对地方的税收返还和转移支付制度;建立和健全分级预算制度,硬化预算约束。国务院关于实行分税制财政管理体制的决定 [EB/OL].中华财税网,1993-12-15.

1994年实施的税收制度和分税制改革,是我国财政史上的一个重要里程碑。分税制财政体制的建立及随后的调整、完善和稳健运行,为建立现代财政制度奠定了良好的基础,对推动建立社会主义市场经济体制、充分发挥中央和地方积极性、促进经济社会发展、全面扩大对外开放、提高人民生活水平、维护社会和谐稳定发挥了重要作用,有效带动和支撑了农村、国有企业、金融、投资、价格、外贸等领域的改革。楼继伟.深化财税体制改革 建立现代财政制度 [J].求是,2014(20):24-27.但分税制财政体制实施以来,也出现了一些问题,其中对地方政府履行职能影响最大的是政府间收支结构不对称,收入层层上移的同时,支出却明显“向下挤压”,县乡两级基层政府普遍陷入财政困境。

党的十八届三中全会后启动了新一轮财税体制改革。中央和地方政府间财税关系的调整从进一步理顺收入划分与逐步理顺各级政府事权关系两个方面展开。2016年5月1日开始实施的《全面推行营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》是调整中央与地方政府收入的过渡方案,2016年8月出台的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》则将事权与支出责任进一步聚焦于财政事权和支出责任。

(三)我国财政税收体制存在的主要问题

我国现行财政税收体制与经济社会发展需要之间存在的不相适应问题,其主要表现在以下几方面。

1.预算管理制度不规范、不透明

2015年1月1日开始实施新《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)以来,有关预算管理方面的改革措施不断推出,现代预算管理制度的基本框架初步搭建起来,政府的收支行为受到了较为明显的约束,但预算管理制度仍存在着预算约束软化,调整随意且频繁;高培勇,汪德华.本轮财税体制改革进程评估:2013.11—2016.10(上)[J].财贸经济,2016(11):5-17.超收超支现象较为普遍;陈天.我国政府预算存在的问题及对策研究 [J].商业会计,2016(8):34-35.预算公开透明不够等一些问题。虽然《预算法》明确规定各级政府及部门的预算都必须向社会公开,但目前预算公开的内容不详细,公开的时间不及时,公开的渠道不畅通。李涛,任怀艳,刘长江.论我国地方政府预算管理中存在的问题 [J].财会学习,2016(8):2223,37.自2009年起,上海财经大学连续发布了《中国财政透明度报告》。其最新报告揭示,2016年全国31个省(自治区、直辖市)财政透明度以百分制计算平均得分仅为42.25分,31个省(自治区、直辖市)中仅2个省(自治区、直辖市)的财政透明度达到及格线。刘小兵.对我国财税体制改革的思考 [J].财政监督,2017(6):30-35.

2.税收制度不健全、不完善

“一级政府、一级事权、一级财权、一级行政管理”是1994年分税制改革的基本思路。在划分中央税和地方税的税种时,在确定中央与地方共享税的分成比例时,增加中央财政收入、加强中央宏观调控这一分税制改革的初衷得到了充分体现,科学分税则体现不足。改革后,中央财政收入有了明显增长,主体税种稳固。但地方政府至今缺乏稳定的自主财源,尚无稳定的主体税种。营业税曾经是地方政府最重要的税源,且是第一大税种,2012年营业税收入占地方政府税收收入的50.23%。根据财政部公布的《2012年财政收支情况》数据计算。为理顺税制,2012年在上海启动了营业税改征增值税试点,2016年5月1日起在全国范围内全面推开,营业税正式退出历史舞台。为缓解“营改增”带给地方政府的巨大财政压力,2016年4月30日国务院发布了《关于印发全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案的通知》,规定在2~3年的过渡期内,中央与地方按照50%∶50%分成方案共享增值税。

稳定的自主财源的缺失,使得支撑地方政府履行职责的财政资金过度依赖中央政府的财政转移支付。2016年,在地方政府公共财政收入总额146681.12亿元中,来自中央的税收返还和转移支付金额为59486.35亿元,占比为40.55%。根据财政部公布的《关于2016年中央和地方预算执行情况与2017年中央和地方预算草案的报告》数据计算。西部地区这一比重更高。例如,陕西省2016年财政支出共计4390.5653亿元,来自中央的转移支付规模为1964.2亿元,占比为44.74%。根据陕西省财政厅网站公布的2016年财政决算报告计算.

3.中央和地方政府事权与支出责任划分不清晰、不合理

合理划分中央与地方财政事权和支出责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障,是建立现代财政制度的重要内容,是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需要。国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见 [EB/OL].中央政府门户网站,2016-8-24.2016年8月发布的《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(以下简称《指导意见》)中,对财政事权和支出责任的含义作了界定。财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责,支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障。现行的中央与地方财政事权和支出责任划分还不同程度存在不清晰、不合理、不规范等问题,其主要表现为:政府职能定位不清,政府与市场、政府与社会职责边界不清,政府职能履行中越位、缺位现象并存;中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理,财政事权错配现象屡见不鲜;中央和地方提供基本公共服务的职责交叉重叠,共同承担的事项较多;省以下财政事权和支出责任划分不尽规范;有的财政事权和支出责任划分缺乏法律依据,法治化、规范化程度不高。推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革,适应建立健全现代财政制度、推动国家治理体系和治理能力现代化的要求是大势所趋。

4.财政转移支付制度不规范

财政转移支付制度是政府财政税收制度的重要组成内容。转移支付制度的法律基础不稳固、影响制度运行效果的旧体制因素未及时清除、转移支付的形式与主要的制度目标不匹配等是现行转移支付制度不规范的主要表现。

二、中央政府财税管理权限

政府的财税管理权限包括取得财政收入的权限和安排财政支出的权限两个方面。

(一)取得财政收入的权限

由于税收是政府财政收入的主要来源,因而税权可以认为是取得财政收入的权限。税权通常包括税收立法权、税收征管权和税收政策制定权。1994年的分税制改革方案规定:“中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央,以保证中央政令统一,维护全国统一市场和企业平等竞争。”国务院关于实行分税制财政管理体制的决定 [EB/OL].中华财税网,1993-12-15.按照这一规定的要求,分税制方案中的税权设定采用了高度集权的模式:几乎所有地方税种的税收立法权都集中于中央政府之手,甚至地方税实施细则的制定权限都控制在中央政府;税权中的税收政策制定权(包括税收优惠政策和减免政策)也完全集中在中央;税权中的税收征管权方面则实行分级征管体制,设置了国税和地税两套税收征管系统,中央税和共享税由国税系统负责征收,地方税由地税系统负责征收,共享税中地方分享的部分,由国税系统直接划入地方金库。

(二)安排财政支出的权限

1994年的分税制改革的主要目的在于“分税”,在于明确划分中央与地方政府的收入,而中央与地方政府间财政支出的权限则基本未作调整,仍然以宪法中有关中央与地方政府的职责范围为依据划定中央与地方政府的支出范围。

分税制财政体制的实施,非对称的收支结构成为中央政府与地方政府间财政关系的重要特征,中央财政收支盈余部分需要转移给地方政府以弥补其收支缺口。向地方政府拨付转移支付资金也成为中央政府财政支出权限的重要组成内容。现行转移支付制度存在的问题则强化了该项内容在中央政府财政支出权限中的地位。

三、地方政府财税管理权限

(一)取得财政收入的权限

现行分税制财政体制之下,地方政府不享有税收立法权和税收政策制定权,仅享有税收征管权。地方税务机构负责征收地方税。非对称的收支结构划分导致地方财政无法自给,存在着较大的收支缺口。为弥补地方本级财政资金缺口,从中央政府获取的转移支付资金就成为地方政府重要的收入来源。

(二)安排财政支出的权限

地方政府的财政支出范围按照宪法中地方政府的职责范围确定。地方政府财政支出责任的履行状态既取决于本级地方财政收入状况,也取决于上级政府财政转移支付的规模。

四、完善中央与地方政府财政税收关系

完善中央与地方政府财政税收关系必须优先解决依据、原则与措施三个方面的基本问题,在厘清事权的基础上再配置以相应的财力则是基本的改革逻辑。

(一)完善中央与地方政府财政税收关系的依据

国际经验和中国实际是完善中央与地方政府财政税收关系的基础和依据。

供给公共产品是各层级政府的共同责任。主要按照公共产品的受益范围,结合效率原则、权责对称原则划分各层级政府间的事权,根据事权范围匹配财权是确定中央与地方政府财政税收关系的较为成功的国际经验。全国性公共产品的供给责任一般由中央政府承担;地方性公共产品的供给责任则主要由地方政府承担。例如,社会保障和就业被公认为全国性公共产品,主要由中央政府承担供给和支出责任。

我国仅在《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)中对各级政府职责作了原则规定,迄今尚未制定明确具体划分中央与地方政府事权的规范性法律文件。实践中,我国在按照公共产品的受益范围界定政府间事权范围的同时,还使用了按行政隶属关系划分和按属地原则划分两个标准。多种划分标准的使用造成了层级政府间事权划分的交叉和冲突,地方政府承担了一些本该由中央政府承担的全国性公共物品的供给责任,中央政府则对一些地方性公共物品的供给承担着责任,中央政府与地方政府的职责错位。例如,根据财政部的财政决算数据,地方政府在2008—2015年负担了全国社会保障与就业支出的95%左右,2015年负担96.20%,中央政府仅负担不足5%。根据财政部发布的2008—2015年全国财政决算数据计算。

(二)完善中央与地方政府财政税收关系的原则

改革原则决定改革方向,改革方向决定改革措施。由财权与事权相匹配原则转变为财力与事权相匹配原则是顺应国情与现实的必然选择。

1994年的分税制改革是未具体界定事权而明确划分了收入的改革,改革后财权与事权不匹配的问题日益凸显:交叉重叠的事权领域通过“博弈”来划定责任的过程导致事权重心层层下移;中央政府下达的各式“达标”任务使地方政府的事权范围不断扩增;财权与事权不匹配导致了政府整体公共服务的供给效率下降、地方政府的权威性下降以及地方保护主义抬头等一系列消极后果。谭建立.实现财权与事权相匹配改革的探讨 [J].中国国情国力,2012(1):27-30.  成艳玲.央地关系中财权与事权划分的问题与对策 [J].经营管理者,2011(19):53.

“一级政府、一级事权、一级财权、一级行政管理”,财权与事权相统一曾经是分税制财税体制改革的基本原则。体现这一原则要求设计并实施高度分权的财政税收管理体制。但高度的财政分权与我国国情和发展阶段并不匹配,在我国实施的难度和风险较高。由于分税制体制运行18年之后,财权与事权不相匹配的程度却越来越高,以财力与事权匹配作为财政税收体制改革的基本原则得到了越来越多的认可。适度财政分权,同时借助于规范高效的财政转移支付制度之力,推动财力与事权匹配,推动中央与地方财政事权与支出责任的改革已经启动,按照《指导意见》的要求,到2020年将基本完成主要领域改革,形成中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架;并及时总结改革成果,梳理需要上升为法律法规的内容,适时制(修)订相关法律、行政法规,研究起草政府间财政关系法,推动形成保障财政事权和支出责任划分科学合理的法律体系。督促地方完成主要领域改革,形成省以下财政事权和支出责任划分的清晰框架。

(三)完善中央与地方政府财政税收关系的措施

1.明确中央与地方政府的职能定位

目前,最为简洁也最贴近财政实质的“财政”定义是“一种以政控财,以财行政的分配体系”该定义由财政部财政科学研究所贾康给出。。于是,作为财政体系主体的税收体制的完善有赖于政府职能的分配,明确的中央与地方政府的职能定位是完善中央与地方政府财政税收关系的必要基础与前提。

2.进一步完善现行分税制

由于地方政府能够更有效地供给公共产品,因而由地方政府承担较多的公共产品支出责任是提高财政资金效率与效益的一般途径。与此相适应,合理调整税收收入在中央与地方政府间的划分,适当降低中央财政收入占全国财政收入的比重,提高地方财政的分配比例,有利于调动地方政府的积极性,提高公共服务的质量,提高政府财政资金的效率,也有利于各级政府职能的实现和政府公信力的提高。

3.健全科学规范的中央与地方政府间以及各地方政府之间的转移支付制度

完善的转移支付制度既能够调节中央与地方政府之间的分配关系,又能够调节各地区间的分配关系,对加强中央宏观调控,实现平衡发展能够发挥极其重要的作用。