第二节 完善财政转移支付制度

我国财政转移支付制度是1994年分税制改革后开始建立的。财政转移支付制度的建立和运行，对于矫正各层级政府事权与财力的失衡、调整各区域政府间财政能力的差距，都发挥了积极作用。同时，财政转移支付制度的不足与问题也逐渐显露出来了，迫切需要通过进一步的改革来完善。

一、财政转移支付制度的目标、原则与主要形式

（一）目标

从理论上讲，政府间财政转移支付制度的实施至少应被赋予三大基本目标：纵向平衡、横向平衡以及通过外部效应内在化纠正辖区间利益外溢。

1．纵向平衡

地方政府承担的支出责任与他们的收入能力之间存在着失衡，中央政府通过向地方政府转移收入来修正这种失衡。修正政府层级之间支出责任与收入能力的失衡，实现纵向平衡就成为转移支付制度的一大目标。

2．横向平衡

横向平衡，也称为均等化，即纠正或调整地区间财政能力或公共服务水平的横向失衡。由于各地的资源禀赋条件的不同，税源分布不均与经济发展水平的不同，会导致同级地方政府取得财政收入的能力出现明显差异；各地区的自然条件与社会结构的差异会导致各地居民对公共产品的需求差异，导致地方政府供给同一公共产品的成本出现差异。各级地方政府财政收入能力的差异和供给公共产品成本的差异则会导致各地公共服务的水平和质量的差异，不公平随之出现。

3．外部效应内在化

公共产品按照受益范围可以分为全国性公共产品、地方性公共产品和准全国性公共产品。全国性公共产品的支出通常由中央政府承担。准全国性公共产品的利益外溢明显，通常是由中央与地方政府分担支出责任，但事先划定且保持稳定的支出责任与实际的外溢效果之间很难精准匹配。即便是地方性公共产品，大多也存在着外部效应，其受益范围很难与行政辖区的范围完全一致。对存在利益外溢的地方性公共产品，中央政府的转移支付可以使地方政府供给公共产品的外部效应内在化，从而鼓励地方政府供给充分的地方性公共产品。中央政府通过转移支付内在化地方性公共产品与准全国性公共产品的外部效应，从而保证这两类公共产品的充分供给。

转移支付制度的三大基本目标之间并非平行关系，横向平衡在政府转移支付目标体系中有着更为重要的地位。横向平衡是根本目标；纵向平衡和矫正辖区间利益外溢的转移支付，都是以横向平衡为终极目标。同时，在达成纵向平衡的过程中，必然存在着同级地方政府间的比较，存在着横向效应；在矫正辖区间利益外溢的同时，必然会产生公共服务的外溢，使其产生横向效应。

在我国，财政转移支付制度的实施除了上述三大目标之外，还被赋予了加强中央宏观调控能力，增强国家凝聚力的政治目标。从财政转移支付制度运行的实际状况看，较为明显的偏重纵向控制功能特征表现明显，在转移支付制度的目标体系中，政治目标导向甚至超过了均等化的经济目标导向而成为转移支付制度的首要目标，这与财政转移支付制度作为一项经济制度的本质特征是不相符的。因此，大规模的财政转移支付并未伴随地区间财力的均等化和地方政府提供公共服务能力的均等化就是必然的结果。

（二）原则

针对财政转移支付制度存在的问题进行改革时，必须坚持的原则包括法制化、规范化、透明化、公平化和科学化。

1．法制化原则

运用立法手段来保证财政转移支付制度的运行，以法律的形式确定转移支付的数额、转移支付的形式与方式，确定转移支付的预算与决算和监督管理方式是法制化原则的基本要求。

2．规范化原则

规范化是任何一种制度体系的内在要求，是制度目标得以实现的基础。规范化原则要求转移支付制度从形式到内容都要规范、有序，不得随意变更。

3．透明化原则

在转移支付总体安排和各类补助的因素测算、公式设计、标准核实以及支付的各个环节都要坚持公开透明原则。坚持透明原则，才能使每个地区能够比较准确地预测其财政总收入（包括转移支付），并以此为基础制定较为准确的地方预算。

4．公平化原则

要求在核算和测定转移支付资金来源和使用时，从制度上保证对不同地区一视同仁，不搞偏袒或歧视。要根据全国各地实际情况和统一考虑的客观因素，公正地测算出每个地方提供基本公共服务所需财力和接受转移支付的数额，不受人为因素干扰。

5．科学化原则

要求转移支付制度的总体结构、数量规模、操作程序、支付方式、计算方法、机构设置等各方面都科学、合理，并易于操作。

（三）主要形式

1．一般性转移支付

一般性转移支付也称为无条件转移支付或无条件拨款，是指上级政府向下级政府拨付资金时，以弥补下级政府的财政资金缺口为目的，不限定资金的使用范围，下级政府可以根据地方需要，自主安排资金支出。一般性转移支付的目标是均等化地区间公共服务能力。

2．专项转移支付

专项转移支付也称为有条件转移支付或有条件拨款，是指上级政府向下级政府拨付资金时，有特定的政策目的，限定了资金的用途和使用范围，下级政府必须按照限定安排资金支出。专项转移支付通常以矫正辖区间利益外溢为目的。

二、主要的财政转移支付形式及其存在的问题

我国财政转移支付制度中使用的主要转移支付形式，从名称到内容都不断进行着调整与完善。2016年，我国转移支付制度中使用的主要形式是一般性转移支付与专项转移支付。

（一）一般性转移支付形式及其存在的问题

我国先后使用过均衡性转移支付、财力性转移支付、一般性转移支付来指代以弥补下级政府的财政资金缺口为目的，不限定资金使用范围的财政转移支付形式。

根据财政部的资料，2015年，我国一般性转移支付形式之下仍然包括均衡性转移支付、老少边穷地区转移支付、成品油税费改革转移支付、体制结算补助、基层公检法司转移支付、基本养老金转移支付、城乡居民医疗保险转移支付七个项目，在均衡性转移支付之下又包括重点生态功能区转移支付、产粮大县奖励资金、县级基本财力保障机制奖补资金、资源枯竭城市转移支付、城乡义务教育补助经费、农村综合改革转移支付六个种类。其中，2011年新增的“基层公检法司转移支付”项目被国家审计署认定不属于规定的政府支出科目，2015年仍然是一般性转移支付的项目之一。具体项目随意变更、规模偏小是一般性转移支付形式当前存在的主要问题。

我国一般性转移支付形式具体项目的调整仅由财政部调整决算项目即可完成，无须经过任何特殊的批准程序，项目设置的随意性特征明显。规模方面，2015年我国中央对地方财政转移支付总额为50078.65亿元，其中，一般性转移支付金额为28455.02亿元，占比56.82%，比2014年下降2个百分点；专项转移支付金额21623.63亿元，占比43.18%。2016年中央对地方转移支付规模达到5.29万亿元，其中一般性转移支付3.2万亿元，占比60.5%，专项转移支付2.09万亿元，占比39.5%。一般性转移支付的比重提高的趋势出现了反复较为明显。

《国务院关于2011年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中指出，2011年中央对地方一般性转移支付中，有123.41亿元指定了具体项目和用途，不符合一般性转移支付的基本要求；2015年1.35万亿元一般性转移支付仍有指定用途，其中有指定用途，地方实际可统筹的仅占52%，特别是均衡性转移支付中有25%也指定了用途。应加快推进转移支付改革，防止一般性转移支付“专项化”。

（二）专项转移支付形式及其存在的问题

专项转移支付形式所涉及的具体项目过多且设置随意，专项转移支付形式所涉及的金额占比过高，转移支付的资金分配办法不规范是存在的主要问题。一是项目过多。根据财政部的资料，2011年我国的专项转移支付形式包括22个大项，2015年的《中央对地方税收返还和转移支付决算表》列出来的专项转移支付大项仍然多达19个。2016年，专项转移支付数量已由2013年的220个大幅压减至94个，压减率达到57%。二是设置随意，资金分配办法不规范。《国务院关于2005年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中揭示，在2005年的239个财政转移支付项目中，有65个项目、涉及20%转移支付资金没有管理办法或管理办法未公开。《国务院关于2011年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》揭示，在2011年的287项专项转移支付中，有11.5%的项目尚未制定管理办法。两份审计报告间隔的6年间，专项转移支付形式存在的问题尚未得到根本解决。

2015年审计工作报告揭示，专项转移支付主要存在的问题有三个方面：一是项目确定滞后，如6778.3亿元（占38%）的专项转移支付款项，年初仍未落实到部门或地区。二是多头管理状况还需加大力度改进。有52项专项转移支付实际又分解为301个具体事项，大多仍按原事项渠道、原管理办法分配。抽查的农业综合开发专项实际分解成13个具体事项，其中3个由财政部分配，10个由财政部分别会同其他5个部门分配；引导地方科技发展专项整合了财政部2个司分配的2个专项，实际仍由这两个司按原有的两个管理办法分别分配。三是专项转移支付管理薄弱。主要是分配环节多、管理链条长，“小、散、乱”状况长期得不到改变。抽查发展改革委向25个省安排的5806个乡镇卫生院周转宿舍建设专项补助中，单个项目仅5万元；抽查中央投资补助的41个项目中，有13个使用虚假资料、违规多头申报等获得补助8637万元；抽查对69个县的农林水事务补助中，有13.83亿元（占5%）被骗取、侵占或损失浪费。

三、财政转移支付制度的配套改革

鉴于我国财政转移支付制度存在的多方面问题，完善制度必须从多个方面入手，配套改革方能收到良好的效果。

（一）财政转移支付制度的法制化管理

由于财政转移支付是政府间财政关系的重要内容，各国一般都通过较高位阶的法律做出一般规定，同时通过专门法做出具体规定。财政转移支付的法制化管理通常包括财政转移支付依据的法律化、转移支付形式的规范化、转移支付金额确定方法的科学化等。

1．财政转移支付依据的法律化

世界上大多数国家的财政转移支付制度都有明确的法律依据，一些国家转移支付的法律依据的位阶甚至高至宪法，例如，加拿大和德国均在宪法中对财政转移支付作了规定。健全的法律制度，可以使财政转移支付制度的运行有法可依，避免人为因素的影响和干扰，以确保财政转移支付制度实现其制度设计目标，促进公共服务的均等化。

我国目前尚未制定明确政府间事权财权和转移支付的目标、体制、责任、内容及相应的监督管理办法的专门法律。2015年年初开始实施的新《预算法》第十六条对财政转移支付的目标、形式、专项转移支付的设定等做出了概括规定。但仅用一个法条，显然无法规范财政转移支付制度运行中的所有问题。我国现行财政转移支付制度运行中存在的诸多问题都与法律规范的缺失密切相关。因而，完善财政转移支付制度的法律体系，加快立法进度，是我国完善财政转移支付制度的治本之举。“财政转移支付法”“财政基本法”“财政监督法”的制定是财政转移支付制度法制化管理的主要着力点。

2．转移支付形式的规范化

大多数国家都通过法律制度明确规定转移支付的形式及其结构，明确规定各种转移支付形式的适用范围，转移支付形式的规范化特征明显。当转移支付的形式和结构与社会发展的需要不相适应时，多数国家可通过修订法律以达到调整转移支付形式与结构的目的。在财政转移支付制度的运行过程中，转移支付形式的规范化特征非常明显。

我国目前使用的财政转移支付形式缺乏制度规范，转移支付形式的种类和结构仅凭财政部的规定即可进行调整，转移支付形式尚未显现出规范化特征。在“财政转移支付法”中，就转移支付的原则、内容、时间、形式、对象、依据、用途和监督等做出明确的法律规定是实现转移支付形式规范化的“抓手”。

3．转移支付金额确定方法的科学化

各国的转移支付制度体系中通常都包含转移支付金额的确定方法。一般性转移支付金额的确定通常是使用“因素法”、依据公式来测算地方政府的财政能力、财政需求，并据此计算调整系数。由于“因素法”中所涉及的因素客观存在，中央政府和各地方政府对“因素”的认可程度高，计算出的转移支付金额公平透明、科学合理。因此，我国目前使用的一般性转移支付形式中，只有均衡性转移支付项目采用了因素法，通过公式计算来分配资金，相对比较规范、客观，但在标准收入和标准支出测算的范围、在指标的选择等方面仍有待改进；其余一般性转移支付形式的具体项目多采用基数法来确定转移支付数额，科学性和客观性较差。在2015年中央对地方的财政转移支付50078.65亿元中，均衡性转移支付规模为18471.96亿元，比重仅为36.88%。

专项转移支付金额的确定，各国通常不使用“因素法”，但一般也会有较为明确的标准，有确定转移支付金额的固定程序，有较为完善的监督和评价制度。我国专项转移支付金额的确定缺乏明确的标准问题已经持续存在了多年。审计署2011年度审计工作报告中指出，在2011年的287项专项转移支付中，有33项尚未制定管理办法；在已建立管理办法的254项中，有180项未建立绩效评价制度；在已建立绩效评价制度的74项中，有19项未将资金使用绩效作为分配依据。审计署2015年度审计工作报告中指出，有52项专项转移支付实际又分解为301个具体事项，大多仍按原事项渠道、原管理办法分配。

科学、客观地确定转移支付的具体金额或确定金额的程序是衡量财政转移支付制度是否达到法制化管理要求的直观标准。

（二）清除财政转移支付制度中的旧体制障碍因素

为了减少分税制体制运行的阻力，在建立财政转移支付制度的初期，通过税收返还要维护地方既得利益，取得地方政府的支持是必要的。但随着时间的推移，具有逆均等化作用的税收返还应从制度体系中清除出去。根据财政部的决算数据，2015年，中央对地方的税收返还金额5018.86亿元，在中央对地方税收返还和转移支付总额55097.51亿元中占比仍达到9.11%。税收返还占比虽逐年下降，但其绝对规模仍然偏大。适时取消税收返还，清除旧体制障碍因素，才能确保财政转移支付制度的均等化作用，实现财政转移支付制度的既定目标。