第4章 领导权力与领导责任
领导权力是人民权利的一种让渡。当人民让渡权利形成领导权力之后，如马克思所揭示的，权力作为分配社会性权利的一种有用且有力的工具，领导权力也是以不侵犯人们的自由权利为止限，而这恰恰也是领导权力所应该肩负的最基本的领导责任。只不过领导责任的含义不局限于此，它还包括要求领导权力“积极作为”的责任，以及对领导权力“不作为”或“过度作为”（乱作为）的一种惩罚性“问责”。
领导责任本身是对领导权力的一种对应性的约束，有责必有权，有权须有责，享受多大的权力就应承担多大的责任，我们将领导权力和领导责任这种对应性的结构关系称之为“责任性权力”。
在民主和法治的条件下，构建“责任导向”和“权责对等”的“责任性权力”并严格启动“问责”程序，是破除“有权无责”和“有责无权”的畸形权责背离关系的必由之路。
一、领导责任的层次体系
领导责任是立体的、有层面的，不仅仅局限于我们习惯理解的要求领导主体通过行使领导权力“积极作为”的“有为”中部层面，它还包括最基本的“不与民争利”的“无为”底部层面，也包括一个上部层面即对领导权力“不作为”或“过度作为”（乱作为）的惩罚性“问责”。我们也可以把中部层面和底部层面的领导责任合称为“职责”，而把上部层面的领导责任称为“问责”。要把握领导责任这个概念中蕴含的层次体系，就无法回避去简要追溯它的中国哲学和西方伦理学渊源，并对各个层次的内容做适当的剖析。
（一）领导责任的立体分析
在我们中华传统优秀文化体系中，一谈到领导责任，就会首先联想到要求领导者以身作则、夙夜在公、勤政为民、孜孜不倦。这是因为我们中华传统里有着根深蒂固的以民为本的为政思想，同时中国古代老百姓也习惯亲密地把为政者视为“父母官”和“青天大老爷”，这是传统中国为政者和老百姓之间的一种良性的领导权力和领导责任关系。那么，具体来说，领导责任具有哪些立体层次呢？
第一，“积极作为”的领导责任。“《左传》说：‘政如农功，日夜思之’。领导干部对于自己的职责，就是要像农民耕种一样勤勤艮恳（恳恳）、精耕细作。早上起来先想想今天要做些什么，晚上睡觉前再想想今天做了些什么，哪些做得好，哪些要改进。一日三省，如履薄冰，把每项工作都当成‘第一次’来对待，这样才能做到持续负责、持续发展”[31]。
“《元史·抄思传》记载，元朝著名将领抄思长期征战沙场，带兵平定金兵，才能和功绩突出，位高权重。他去世后，其妻张氏深明大义，立志要把后代培养成才。张氏在训诫孩子时说了这样一段话：‘人有三成人，知畏惧成人，知羞耻成人，知艰难成人。否则禽兽而已。’其大意是：大凡人才成长，做有成就之人，有三条途径，懂得畏惧的人能成为人才，懂得羞耻的人能成为人才，懂得艰难的人能成为人才。否则，不过是禽兽而已。如果按今天的社会主流价值观来理解，我们的领导干部应该是：对人民和人民赋予的责任，要始终保持敬畏；对不廉洁、不作为的现象，要始终视为羞耻；对做好本职工作，要始终不怕困难，艰苦奋斗，有一种甘于奉献的精神”[32]。
“子路曾向孔子求问如何为政？孔子的答复是‘先之劳之’并且做到‘无倦’”[33]。与此同时，中国先贤也敏锐地意识到为政者和老百姓之间也是一种“舟”和“水”的关系，即为政者是“舟”，老百姓是“水”，“水能载舟，亦能覆舟”，在唐太宗和魏征之间的多次对话中也常常转引这一古语。可以看出，中国古代的圣人先贤对于领导权力和领导责任之间关系的认识是非常深刻的，为政者要视老百姓如子女，将手中的权力用于造福于民、积极作为，并且时刻保持一种“居安思危”的权力和责任意识。
第二，“无为而治”的领导责任。那么，领导权力除有上述“积极作为”的领导责任，还有其他层面的意蕴吗？还是从中国传统文化说开去。我们中国政治哲学里，一直存在“有为”和“无为”的两个重要哲学概念，但请注意这里的“有为”和“无为”并不是相互对立的一组概念，只不过两者的侧重点不同。
我们前面提到的“有为”的侧重点是要造福于民，积极作为。而老子所提出的“无为而治”的思想的侧重点是“不与民争利”，老子主张为政者要像水一样“水善利万物而不争”，“以其不争，故天下莫能与之争”[34]，要像天地化育万物一样“生而不有，为而不恃，功成而弗居”[35]，为政者这样做就是“无为而无不为”，天下反而得到大治。老子反对的是与民争利，横征暴敛的苛政，他寄希望于为政者“爱以身为天下，若可托天下”。
这种要求领导权力“不与民争利”的中国哲学，在西方伦理学里也能找到契合。“西方哲学从‘自由’和‘权利’的概念出发，引证出公共权力以不侵犯个人自由权利为止限”[36]。西方伦理哲学的一大基石是“自由”。“自由包含两层意义，一是指‘个人能够免于外在干涉而径自行动的范围’，二是指‘个人实现自主行动的能力和程度’”[37]。自由是天赋的权利，人人天生享有这两种自由。那么由此产生的问题是人们径自行动的范围和程度的止限在哪里？人们行使自由是以不侵犯他人的个人自由权利为止限。这种人们之间互不侵犯自由以保障人们都享受自由的要求，就必然要求形成一种公共权力，来维持自由权利分配的正义秩序。于是人们让渡出一部分自由权利交给国家，就形成了公共权力。由此，我们知道是先有人们的自由权利，才有国家的公共权力。国家的公共权力是由人们让渡权利而产生的，它的旨趣就在于维护人们享受自由权利的秩序，而不是反过来侵犯人们的自由权利。公共权力以不侵犯人们自由权利为止限，这就是领导权力的最底部层面的领导责任。
第三，保障性领导责任。我们已经论述了领导权力“积极作为”以“有为”领导责任，以及领导权力要“不与民争利”的“无为”领导责任，那如果领导权力违背上述两大领导责任，即违反“职责”，要么“不作为”，要么“过度作为”（乱作为），那怎么办？这里就引发了领导责任的另一个概念含义“问责”。在英文中，Responsibility和Accountability都指向中文的“责任”。如果要对应来说，Responsibility是指前面两种领导责任即“职责”，是拥有领导权力的领导主体应该要去做的责任，而Accountability是指拥有领导权力的领导主体不这么去做就要被惩罚“问责”。Accountability这个词的词根是“Account”，它是指“计算”和“账目”的意思。由此，Accountability的完整含义是领导主体若违背其职责，就要承担被权利主体追查、清算并予以惩罚的后果。
2016年7月，中共中央印发了《中国共产党问责条例》，其中规定：“党组织和党的领导干部违反党章和其他党内法规，不履行或者不正确履行职责，有下列情形的，应当予以问责：党的领导弱化，党的理论和路线方针政策、党中央的决策部署没有得到有效贯彻落实，在推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中，或者在处置本地区本部门本单位发生的重大问题中领导不力，出现重大失误，给党的事业和人民利益造成严重损失，产生恶劣影响的”[38]。此后，中纪委发现多起违反《中国共产党问责条例》的典型案例。
典型案例之一是贯彻落实精准扶贫政策不力，两乡党委书记被问责免职。
2015年10月23日，西部某县纪检监察机关会同扶贫移民部门等，强化监督检查，严格执纪问责，对推进精准扶贫工作不力的两名乡党委书记进行了问责处理，经县委常委会研究，决定对两人免职，并予以通报。县督查组督查时发现，二人对所肩负的职责认识不深，理解不透；对精准扶贫工作宣传动员不到位、工作思路不清晰；两乡精准扶贫工作措施不明、推进不力；精准扶贫工作严重滞后，当地干部群众反映强烈……
“精准扶贫不能只是送点柴米油盐就完事。”动员千遍，不如问责一次。“对中央决策必须坚决贯彻落实，对中央部署必须确保如期完成。对推进扶贫工作不力，在精准扶贫工作中不作为、不担当，消极应付，影响整体工作部署和工作进度的，我们将严肃查处，决不姑息。”该县纪委有关人员表示。[39]
收到举报却未如实报告组织，导致有问题干部通过考察，县长被问责。
2015年9月，江西省上饶市婺源县委副书记、县长费长辉在牵头负责县委全面工作期间，接到市委组织部常务副部长打来的电话。原来，上饶市正在酝酿万年县委常委补缺人选，向费长辉征求意见。费长辉认为，时任婺源县副县长宫海工作不错，能力较强，重用为县委常委合适。
在这之后，上饶市委考察组在婺源县找费长辉进行个别谈话，了解宫海在廉洁自律方面是否存在不良反映。
未听到宫海有廉洁自律方面的不良反映——费长辉回答。然而，真实情况却不是这样。
2015年4月至10月，费长辉先后三次收到徐某打来的举报电话，反映副县长宫海存在生活作风问题，费长辉都说，等他了解一下情况再说。事后，费长辉找宫海了解情况，宫海让其放心，称自己没有问题；费长辉又向婺源县常务副县长询问了这一情况，得到没有听到过相关反映的反馈。
费长辉在市委选拔任用宫海担任万年县委常委考察个别谈话中，未如实向组织报告其收到的有关宫海生活作风方面的举报情况。宫海在受到重用后不久，便因违纪问题被开除党籍，取消副县级待遇、降为科员，此事在社会上造成不良影响。
收到举报后并未如实向组织报告，导致存在问题的干部通过考察被重用，在选人用人工作中出现的问题最终让费长辉受到问责：2016年2月，经上饶市纪委常委会研究，并经上饶市委常委会批准，决定给予其党内警告处分。[40]
典型案例其中之二是拒不执行上级有关决定，一单位七人被问责。
“物价局违规发放津贴补贴和奖金”，2015年3月至5月，山东省冠县县委巡察组对县物价局开展了巡察，明确指出了该局存在的突出问题。
然而，该局党组并没有采取坚决措施彻底整改。经过省委巡视组抽查，问题最终暴露：该局违规发放津贴补贴和奖金181630元没有按要求清理。
巡视是政治巡视，巡视整改是一项严肃的政治任务。“违反有关规定自定薪酬或者滥发津贴、补贴、奖金”已是违反廉洁纪律的行为，县物价局党组书记、局长耿增军，党组成员、主任科员张远志、周春常，党组成员、副局长张保国、周君臣，党组成员、工会主席路晓林，收费管理办公室主任朱书光等7人不认真贯彻省委巡视组和县委意见，拒不执行县委有关决定，对巡视发现的问题拒不整改，性质严重。
违反廉洁纪律在先，之后更是维护组织纪律不力，最终自食其果，耿增军、张远志受到党内严重警告处分；周春常、张保国、周君臣、路晓林、朱书光受到党内警告处分。[41]
在《现代汉语词典》中，责任一词也明确包含两层意义，“一是‘分内应做的事，尽责’，二是‘没有做好分内应做的事，因而应当承担的过失，责任’”[42]。因此，领导主体在行使领导权力过程中“不作为”或“过度作为”（乱作为）就须被问责，这是领导责任的上部层面。
至此，我们从领导责任的中部层面，谈到领导责任的底部层面，进而谈到领导责任的上部层面。其中，领导责任的底部层面和中部层面可以合称为“职责”，而上部层面则称为“问责”。可以看出领导责任是立体的、有层面的，并且上部层面的领导责任是对中部层面和底部层面的领导责任的一种保障机制。
（二）领导责任的剖面解析
领导责任的中部层面、底部层面及其上部层面的内容已经较为明确。那么，领导主体如何才能履行领导责任呢？
一方面，作为领导主体首先是要“胜任”，而“胜任”的标准就是有能力去正确行使领导权力来为人民创造福祉。这是领导主体“积极作为”的“有为”领导责任。
要深知，领导权力来源于权利主体的让渡，领导权力的领导责任就是要做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，以邓小平同志说的“把人民满意不满意，人民答应不答应”，作为衡量一切工作的标准。
具体来说，我们可以参照中国先贤鬼谷子所指出的九条标准：
一是主“位”。领导主体要对自己的“权位”有深刻自知，在其位要谋其政，并且要有忧国忧民的忧患意识“虚心平静以待倾损”[43]。北宋杰出政治家范仲淹在《岳阳楼记》中就曾写下：“居庙堂之高则忧其民，处江湖之远则忧其君”的诗句。领导主体的“积极作为”只有本能地源自这种对“位高责重”的忧患意识，才能保证为政“积极作为”的正确方向。
二是主“明”。“积极作为”并非“盲目作为”。正如鬼谷子指出：“目贵明，耳贵聪，心贵智。以天下之目视者，则无不见；以天下之耳听者，则无不闻，以天下之心思虑者，则无不知。”[44]作为领导主体要集思广益，保持自己目明、耳聪和心智，避免闭目塞听。
三是主“德”。鬼谷子提出要虚心纳谏，做到“勿坚而拒之”，不要随便拒绝他人的建议。领导主体在积极作为时，应修炼这种善于倾听的品德，并容纳不同意见，以保证决策不出现失误。正如李斯在《谏逐客疏》中写道：“泰山不让土壤，故能成其大。江海不择细流，故能就其深。”
四是主“赏”。领导主体在带领大家积极作为时应做到赏罚分明，“用赏贵信，用刑贵正”。只有赏必信、罚必正，领导主体的积极作为才能获得人心的支持。商鞅变法时，最初老百姓都不相信，后来兑现“扛木赏金”的承诺，老百姓才纷纷遵从新的法令。
五是主“问”。领导主体积极作为必须要先问计于天下，并拷问自己的作为是否顺天应人，“一曰天之，二曰地之，三曰人之。四方上下，左右前后，荧惑之处安在”。
六是主“因”。领导主体积极作为要遵循自然、社会和人的规律，“因之循理，固能长久”。领导主体若违背规律，好大喜功，这种作为就变成劳民伤财。
七是主“周”。领导主体在做好领导决策前后，要通情达理、精心组织、策划周密，以免疏忽造成不必要的动乱和浪费，“人主不周，则群臣生乱，家于其无常也，内外不通，安知所开”。
八是主“恭”。领导主体在实施领导行为中，要具备洞察细微的能力，“明知千里之外，隐微之中”。我们都知道老子说过：“合抱之木，生于毫末；九层之台，起于累土。”[45]万事万物生于隐微之中，同时风险危机也可以从隐微中看出征兆，这就需要领导主体具备敏锐的洞察能力。
九是主“名”。领导主体的积极作为要做到名实相符，不可图虚名，“循名而为，实安而完”。只有实至才会名归，积极作为应着眼于为人民带来实惠。
领导干部若不履行“积极作为”的领导责任，会招致怎样的结果呢？“中央决策项目落地缓慢，河南问责9名‘不积极作为’干部”的案例可以从某个方面揭示出不履行“积极作为”的不良后果。
事件的具体情况是这样的。为提高河南省伊洛河防护能力，中央下达补助资金1.5亿元，对其进行治理。作为重大民生工程，该项目本应于2015年完工，但督查发现，截至2015年5月，伊洛河宜阳、偃师、巩义段尚未开工建设。其中宜阳段2015年10月8日才完成招投标工作，2015年11月，部分采砂企业还未撤离……
本是为民务实的政策，却硬生生被拖成了“挂在墙上的标语和口号”。对此河南省委高度重视，迅速组成调查组对有关问题进行了核查，并对相关人员进行了问责。2015年10月10日，河南省纪委监察厅通报处理结果：
3个县（市）水利部门对该工程重视不够，协调推进不力，工作效率不高，县（市）政府作为领导机关，在推动工程建设过程中没有完全尽到领导、协调、督查责任，导致该项目工程延误。为此，对负有重要领导责任的宜阳县政府副县长王定泽、偃师市政府副市长赵颇进行诫勉谈话。按照干部管理权限，给予负有直接责任的宜阳县水利局纪委书记李勋党内警告处分；偃师市水利局副局长李效峰行政记过处分；巩义市伊洛河治理工程建设管理局办公室主任马鹏飞记过处分。给予负有主要领导责任的宜阳县水利局原局长张午丙（副县级）、现任局长楚汉章、偃师市水利局局长高子炫行政警告处分；巩义市政府党组成员、副县级干部王竹潭行政记过处分。
“如果认识到位，如果重视到位，如果担当到位，完全可以尽早开工，也完全可以按期完工……”一位被问责的干部表示。然而，落实中央决策部署没有“如果”，必须不折不扣、坚定不移，决不能有丝毫的含糊和动摇。[46]
另一方面，作为领导主体要履行“不与民正争利”的“无为”领导责任。中国历史上有无数的故事告诉我们，位高权重的统治者若横征暴敛，反而会很快导致国库虚空。藏富于民，国家才能强大。
《论语》中讲到鲁哀公和有若之间一段精彩的对话故事。鲁哀公向有若请教“年成不好，国家用度不够，应该怎么办”？有若答道：“为什么不实行十分抽一的税率。”鲁哀公很惊讶，质问有若说：“现在十分抽二，我还不够，怎么能十分抽一呢？”有若答道：“如果百姓的用度够，您怎么会不够？如果百姓的用度不够，您又怎么会够？”[47]的确如此，若不与民争利，让百姓富足起来，哪怕实行十分抽一的税率都会比原来十分抽二的税率所获得的税收总额要大。
中国哲学里的“无为”并不是“不作为”。此处的“不作为”特指为政者与民不争，让老百姓休养生息，老子的本意是要求为政者要做到“政善治、事善能、动善时”[48]，其为政目的是实现“善治”，为政者为此要“善能”且“善时”，而不能不顾老百姓的实际情况，在不该作为时“竭泽而渔”。
从西方伦理学的角度来说，领导责任要以不侵犯人们自由权利为止限，“自由的人作为万物之灵，天然地对自身生命以及对地球资源具有占有与支配资格，而且，这种资格的原初状态是不受限制的。这一公设是一切人类伦理的前提，一旦放弃，社会伦理系统就将崩塌”，因此“人们所享有的自由权利作为人类社会得以维持的伦理基础，是不因个体在道德、出身、智力和体力等方面的差异而有理由被剥夺或区别对待的”[49]。领导主体在行使领导权力时，应保证人们的自由权利受到符合正义程序的对待，领导权力只有在个人权利允许的范围内运行才是有正当性的。
为官当作为，避免用权不到位。对领导干部来说，仅仅有了责任意识还远远不够，关键是要把自己的责任落实到位。责任得不到落实，就如同没有责任。当然，落实责任也要讲求方式方法，不能盲目，否则就可能心有余而力不足。
在中国古代历史上，有很多地方官员在老百姓遭遇洪灾和旱灾饿殍遍野时，仍能只顾自己锦衣玉食，两耳不闻窗外事，而不顾老百姓的死活，这种现象就是“不作为”。但是，也有的官员为了凸显自己政绩，迫使老百姓违背自然规律执行其行政命令，结果也是啼笑皆非，这就是“过度作为”，也可以称为“乱作为”。“过度作为”是指职权的行使超过了职责的范围，从而损害了权利主体的自由权利，是对要求“不与民争利”的“无为”领导责任的直接僭越。
领导干部用权过度比较容易被发现。而最不容易让人注意，甚至有时连用权者本人也难以意识到的便是用权不足。用权不足是该用权时不用权，该用足的而未用到位，也就是“不作为”。用权不足的危害性也很大，其主要特征是有事不议，议而不决，决而不行，行而不果等。细细想来，“不作为”实际上是一种隐性的“乱作为”。清代纪晓岚在《阅微草堂笔记》中讲了这样一则寓言故事。一个官员在阎王面前自称生时为官清廉，所到之处，只饮一杯清水，可以无愧于鬼神。阎王笑道：设官是为了兴利除弊，如果不贪钱就是好官，那么在公堂中放一个木偶，连水都不用喝，岂不更胜于你？[50]由此可见，领导干部用权过程应有所作为。
《说苑·政理》阐述了古代贤人为政的道理。魏文侯派西门豹去管理邺这个地方，行前叮嘱他要“全功、成名、布义”。西门豹问怎样才能做到成全功名、广施仁义。魏文侯答道：“耳闻之不如目见之，目见之不如足践之，足践之不如手辨之。”据《史记·滑稽列传》记载，西门豹到任后，及时深入调查研究，“会长老，问之民所疾苦”，迅速破除了当地“河伯娶妇”的迷信习俗，并发动民众开凿十二渠，泽流后世。[51]
古代领导干部尚且懂得“食君之禄，忠君之事”，而作为党的领导干部更应时刻牢记自己的职责，为人民的利益主动作为，为全面建成小康社会、实现中国梦踏实作为。为官作为是天职，而且要先作为、后做官。当官是为老百姓办事的，承载着组织的信任和百姓的希望，理应在其位、谋其政，任其职、负其责，为官一任、造福一方，尽心竭力为党和人民工作。倘若领导干部在行使事务权时，该管的不管，该抓的不抓，那便是严重的失职。
二、领导权力与领导责任
在现实生活中，领导权力和领导责任经常会出现背离，这根源于“权力”本身犹如一头猛兽具有狡诈而强势地向外扩张的自然属性。领导权力和领导责任两者相对等，才是应然的良性关系状态。
（一）领导权力与领导责任相对应
在讨论领导权力和领导责任之间的对应关系前，我们可以通过世界政治中有关政府权责关系的讨论来得到一些启发。在世界政治生活中，我们经常会讨论“小政府”和“大政府”，“责任政府”和“集权政府”的问题。但是其实这几个概念都是片面的，都只是从权力和责任某一个方面对政府类型进行划分。“小政府”不一定就是“责任政府”，因为一个政府要承担较大的责任，那么就有可能需要“大政府”与之相对应。并且，“小政府”也可能和“集权政府”重叠，试想有些非洲小国政府管理的事务少，但权力却集中在一两个人身上，这就会出现上述这种重叠。而“大政府”也不一定就不能和“责任政府”画等号，“大政府”也不一定就是“集权政府”，美国就是个典型例子。
那么，什么是一个好政府？管事少和管事多都不一定是个好政府。按照上述划分，其实我们无法说清是哪种类型的政府就一定是最好的，但常识告诉我们“最坏的政府那就是权力最大而责任最小的政府”。也就是如果不想成为坏政府，那就必须要做到权责对等，要么“权大责亦大”，要么“权小责亦小”。世界上权大责亦大的政府，美国是个典型代表，中国也是在此序列。而“权小责亦小”的政府，如以瑞典为代表的北欧国家。那么在“权大责亦大”和“权小责亦小”两者之间，哪个更好一点呢？这个就无法说清了，但我们可以说这两者绝对都不会是坏政府，因为它们所承担的权力和责任是大致相[52]
等的。每个国家的国情和历史不一样，民众倾向政府承担的责任是不一样的，既然责任不一样，那么政府所拥有的权力就会有区别。
通过上述世界政治生活的讨论，我们已经知道政府的权力实际来自人民权利的让渡，在一个现代法治国家，人民希望政府承担多大的责任，政府就会拥有多大的权力。领导权力和领导责任也是一个道理，人们要想领导主体承担多大的职责，就会赋予领导主体多大职权。当然。这种职权和职责对等关系，要通过相关的法律和制度来固定下来，否则职权就会想方设法僭越职责。
从根本上来说，领导权力和领导责任须对等，是由领导权力的合法性要求所决定的。领导权力的合法性要求来自两点：一是领导权力的形成是由人们自由权利的一种让渡，是先有人们的自由权利，后有领导主体的领导权力；二是领导权力的旨趣是在接受人们所让渡的权利委托之后，为人们创造福祉，并维护人们自由权利不受侵犯的秩序。这两点缺一不可，否则领导权力就不具有合法性。也就是说，说到底只有履行“权责对等”领导责任，领导权力才具有完整的合法性。
“权责对等”原则，即职权与职责对等，强调的是在授权的时候要授予相称的职责，也就是某个下属人员得到了某种权力，他也就要承担一种相对等的责任；或者是让某个下属承担某种责任的时候还要授予其有效执行任务所需的权力。权大于责会导致权力滥用或官僚主义、以权谋私等失控现象，责大于权则会限制下属能力的发挥，影响工作效率甚至直接导致任务流产。然而，“虽然‘权责对等’，但是领导干部在授权过程中要了解‘责任不可下授’。‘责任不可下授’是授权的绝对性原则，强调的是上级管理者即使授权于下属去完成某项任务，但仍然负有对该项任务的责任。这一原则将授权与代理职务区别开来，往下授权既不是要减弱管理者的权威和影响力，也不是为管理者‘推卸’责任寻找出路”[53]。
但是，如果“责任不可以下授”，那么怎么可能使职权与职责保持对等呢？这便涉及“决策管理权”与“决策控制权”之分。
在授权的过程中，所授之“权”主要是决策权。美国学者詹姆斯·布里克利在其《执行力，组织设计的核心》一书中指出，对于接受权力的下属而言，并不是单纯的有或者没有决策权这么简单，他认为一个决策可能有部分权力是可以下放的，而其他部分则由上级决定。通过对决策流程的分析，他将这种可下放的权力称为“决策管理权力”，将不可下放的部分称为“决策控制权力”。
将决策管理和决策控制分开的原则，说明授权并不表示接受权者拥有某一决策的完全权力并承担相应决策的完整责任。下授的权力只是决策管理权部分，而决策控制权部分仍攥在授权者手中。获得授权的员工可能有权提出和实施一项决策，然而，上级领导干部仍然在对这一决策的核可和监督上扮演着重要的角色并对决策的执行结果负有“不可推卸”的责任。
“责任不可下授”，还涉及“执行责任”与“最终责任”之别。为了便于区分“权责对等”与“责任不可下授”两个原则中的“责任”，我们定义两种责任，一种称为“执行责任”，另一种称为“最终责任”，并分别将之对应于决策中的“决策管理权力”和“决策控制权力”。
对于这两类责任的区分，除了上面所说的其各自与两种权力相对应的抽象层面，我们还可以从“负责”的角度进行形象区分。负责包含两个维度的内容：一是负起自己权下的责；二是负起对上下级的责任，向上有报告自己工作计划和绩效的责任，向下有对下级的工作进行督导和管控的责任。在一阶授权模式下，执行责任就表现为自己权下之责和向上报告之责，简单地说就是“如何完成任务”，相对来讲属于微观层面的责任。“最终责任是相对于执行责任而言的，主要表现为任务导向和成果导向，包括任务下达、方案选定、执行指导和成果控制，简单地说就是‘任务是否保质保量地完成’，相对来讲属于宏观层面的责任”[54]。
领导干部可以向下授予执行责任，这一责任可以进一步下授，以实现权责对等原则；而最终责任应该保留，即领导干部应对其授权的执行责任和下属行动最终结果负责，这样就确保了授权者层面的“责任不可下授”。例如，国有企业中的领导干部可以将质量控制的权力下授给质管科长，质管科长就要负起相应的执行责任，诸如要制定合格率的目标，并将此目标进一步细分到每一道工序或个人，组织现场品检，加强质量控制，对执行情况依据生产进度进行实时认定与评价并加以完善，在重要控制节点及时向上级汇报等。但是，有了质管科长对质量的严密控制并不意味着授权的领导干部就不再承担有关产品质量控制的责任，他只是不再执行具体的细分质量控制任务，但对于质管科长的行为控制、质量标准的审核以及最终产品批次的合格率和直通率仍负有重要的责任。
在授权的过程中，下属应受的是决策管理权，相应地要承担起执行责任，这就做到了在应受者层面的权责对等；上级仍掌握着决策控制权，并要承担起此项任务的最终责任，这就在授权者层面实现了一次授权中的“权责对等”和“责任不可下授”。
（二）领导权力与领导责任相背离
领导权力和领导责任相背离的表现形式包括“有权无责”“有责无权”“权大责小”“责大权小”。“有权无责”和“权大责小”，都属于权力的不正常扩张，正如马克思所揭示，权力作为分配权利有用且有力的工具。权力本身具有狡诈和强势的特性，这也是为什么中央要提“把权力关进笼子里”。“有责无权”和“责大权小”，则属于责任的不正当划分，其根源还是来自外部权力被侵蚀。
为什么说权力具有这种自我扩张性并且容易被侵蚀？这是因为权力的诱惑是巨大的，可以说权力有多大，自由就有多大。权力本身具有强制力和支配力，是进行社会性分配自由权利的工具。对于权力的追求，切合了人性贪欲的弱点，为此，不仅领导权力存在自我扩张的本性，甚至连权力周边的人们都可能会想方设法获取权力。中国古代的先贤们对于权力的这种属性洞察非常敏锐。
韩非子在《八奸》中就曾建议君王要注意防范身边大臣的八种可能觊觎权力手段，分别是：第一种是“同床”，指臣子用珍贵万物贿赂高贵的皇后夫人和得宠的姬妾妃子，让她们迷惑君王而答应臣子的请托；第二种是“在旁”，臣子用金银玉器贿赂君王身旁供取乐的侍从和亲信影响君王，以替其使唤；第三种是“父兄”，指臣子用音乐和美女贿赂君王亲近宠爱的父兄，收买权贵大臣，让他们在关键时候为自己游说；第四种是“养秧”，指臣子顺从君王的欲望修饰亭台楼阁和装扮美女狗马；第五种是“民萌”，指臣子挥霍公家的财物来讨好民众，以便蒙蔽君主；第六种是“流行”，指臣子搜罗各国能言善辩之士来为自己的私利进说；第七种是“威强”，指臣子供养亡命之徒恐吓群臣百姓以实现个人意图；第八种是“四方”，指臣子里通外国，招引外部势力来挟制国内恐吓君主。[55]如果权力被上述八种不正当的手段获取，那权力必然会用于谋取私利，从而不会顾及责任，就会保障自己“有权无责”或“权大责小”，而致使其他人“有责无权”或“责大权小”。
此外，即使是在职责范围内运行的领导权力，职权本身也还有一定的自由裁量空间。当这种自由裁量空间过于大，且没有任何外部监督时，就可能会不时地背离领导责任。比如说有的地方干部趁着掌管分配扶贫金额的职权，在他职责范围内，可能偏向将扶贫金额分配给那些符合标准但自己更为熟悉的人。这个例子中的地方干部并没有不作为，但他违背了权力行使的正当性，在分配中没有秉持正义的程序，即按照权利平等、机会平等、规则平等的原则进行权利的分配，因而属于“过度作为”（乱作为）。
三、领导责任对领导权力的约束保障
我们在前面一节中谈到权力的自我扩张性、权力易被侵蚀性、权力主体的自由裁量空间，容易导致领导权力和领导责任的背离。而要保障领导权力的合法性，则需要领导主体履行对等的领导责任，这就要求在领导活动中将权力和责任结合起来，构建“责任性权力”，并且在职权僭越职责时，就要被“问责”。这种“责任性权力”的构建和“问责”程序却恰恰构成了领导责任对领导权力的约束和保障机制。
（一）领导责任约束领导权力
我们已经知道权责关系的逻辑是先有责任委托，后有权力权限。因此，“责任性权力”就是指以责任为导向且权责对等的权责关系结构。“责任性权力”始终将责任放置在前，而权力放置在后。那么，如何构建这么一种良性的权责关系结构？
第一，先定职责。我们要对需要履行的责任进行梳理和归总，确定“责任清单”。好比派兵布阵，要先考察对方人数多寡、力量大小和阵势类型，然后再根据实际需要来安排自己的兵员和阵形。前些年，有的地方政府设立了“馒头办”，我们暂且不评价这一机构设立的意义，但是在设立这一机构前应该先设定需要管理和服务的职责，一旦这一职责得以履行完后，相应的临时机构就要及时撤销。先定责就是以责任为先导。
此外，因为职责包括“积极作为”和“不与民争利”两部分，这就要求在定责的过程对“要做什么”和“不能做什么”同时规定清楚。这就是要确定哪些事情是领导主体必须管的，哪些事情是领导主体不应该管且管不好的事情。
正如邓小平在改革开放之初曾说：“我们的各级机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，本来可以很好办，但是统统都拿到党政领导机关、拿到中央部门来，就很难办，谁也没有这样的神通，能够办这么繁重而生疏的事情。”[56]领导主体应该不干预不该管的事，而把该管的事情管好。
第二，再定职权。我们要依据“责任清单”，编制“权力清单”和“权力行进地图”。责任划定清晰之后，就要定职权。但在定职权之前，最好有一个根据职责进行“清权”的过程。也就是说先对职责对应的职权做减法，确定哪些权力实际上是没有必要的。然后再“合权”，就是指看看哪些权力分项是可以完全统合到一块的，避免政出多门。再次，就是“核权”，核查权力和职责哪些地方是有空隙和出入的地方，扫除“三不管”地带。最后，就是“确权”，该环节主要是检查权力整体运行的流畅程度，并对权力运行可能受阻的地方进行清理。
有了“责任清单”“权力清单”和“权力行进地图”，领导活动就有了依据和章法。接下来，最重要的是要通过法律或制度将其固定下来，以做到“不以领导人的更换而改变，也不因领导人注意力的改变而改变”。总之，在构建“责任性权力”中要秉承“责任导向”和“权责对等”两条原则。但仅仅如此，恐怕还不够，让我们进入下一小节的探讨“问责”。
（二）领导问责保障领导权力
在实际中，即便有了责任导向和权责对等的“责任性权力”，如果没有“问责”环节，职权也会时不时跨越重重障碍来僭越职责，腐败问题研究专家克里特·加尔德提出著名的腐败方程式“腐败=垄断+自由裁量-问责”[57]。问责是针对职权僭越职责后，要求追查和清算领导主体的责任，并要求其承担“不作为”和“过度作为”（乱作为）的惩罚性后果。
问责是为“责任性权力”预设的一种保障机制，正如王岐山同志指出“动员千遍，不如问责一次”。那么，如何避免被问责，从而保障领导权力呢？
第一，领导干部应明确问责内容。领导干部首先需要了解，哪些情况会被追究领导责任。
党组织和党的领导干部违反党章和其他党内法规，不履行或者不正确履行职责，有下列情形之一的，应当予以问责：
一是党的领导弱化，党的理论和路线方针政策、党中央的决策部署没有得到有效贯彻落实，在推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中，或者在处置本地区本部门本单位发生的重大问题中领导不力，出现重大失误，给党的事业和人民利益造成严重损失，产生恶劣影响的；
二是党的建设缺失，党内政治生活不正常，组织生活不健全，党组织软弱涣散，党性教育特别是理想信念宗旨教育薄弱，中央八项规定精神不落实，作风建设流于形式，干部选拔任用工作中问题突出，党内和群众反映强烈，损害党的形象，削弱党执政的政治基础的；
三是全面从严治党不力，主体责任、监督责任落实不到位，管党治党失之于宽松软，好人主义盛行、搞一团和气，不负责、不担当，党内监督乏力，该发现的问题没有发现，发现问题不报告不处置、不整改不问责，造成严重后果的；
四是维护党的政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律不力，导致违规违纪行为多发，特别是维护政治纪律和政治规矩失职，管辖范围内有令不行、有禁不止，团团伙伙、拉帮结派问题严重，造成恶劣影响的；
五是推进党风廉政建设和反腐败工作不坚决、不扎实，管辖范围内腐败蔓延势头没有得到有效遏制，损害群众利益的不正之风和腐败问题突出的；
六是其他应当问责的失职失责情形。[58]
第二，领导干部应了解问责情形。对于问责的内容可以根据对责任清单的违背，具体了解相应的惩罚措施。然而，具体操作过程中需要根据实际情况因地制宜。这便要求了解问责情形。对于领导活动来说，问责情形主要是针对“决策权”和“任用权”这两项分项权与领导责任的背离，进行问责。这是因为决策失误往往会引起比浪费和腐败还要惊人的效果。而由于“任用权”的滥用而导致的任人唯亲，则会严重打击一个队伍的士气和人心。
一方面，领导干部用问责管住决策权，最关键的要为决策权树立检查标准。比如对于党政一把手的决策权的检查标准，可以设立为“中央路线方针是否得到全面贯彻落实；相关地方和部门是否实现持续健康发展；民生是否得到逐步改善；环境是否得到保护；社会是否和谐稳定”[59]。
另一方面，领导干部要用问责管住（干部的）任用权，关键是要约束推荐提名权和最终决定权，确立谁推荐谁负责和票决制的规则。另外，对于所任用人选，应同样设立检查标准。比如对于被推荐和被任用党政领导干部的检查标准，可以设定为“被任用的干部是否存在腐败问题；被任用的干部是否存在败坏党风、违反政纪问题；被任用的干部是否坚持党的群众路线；被任用的干部是否具备民主作风、团结精神”[60]。
第三，领导干部应确定问责程序。领导干部要确立“失责必问，问责必严”[61]的原则。还要区分责任，是集体领导责任还是个人领导责任。还要确定问责的具体惩罚方式，并对应相关的问责内容和问责情形。问责时效，即对任期内的失误，在多久内必须要追究责任。问责主体，由谁来实施问责。
第四，实现问责常态化。问责处理曾有两种倾向：一种是能上不能下，出了问题淡化处理；一种是从重，“双开”、移交司法追究刑事责任。而降职降级则是介于两者之间的第三种处理方式，它更具针对性和震慑力。“断崖式降级”是十八大之后执纪部门处理“问题官员”的补充手法，以区别被“双开”又移送司法的落马方式。公开报道的最新一例是云南省委秘书长兼省委省直机关工作委员会书记、委员曹建方，于2015年年底被免职，财新传媒报道称其或将被降级处理。按照云南省公布的最新消息，他的职务已经由省政府秘书长兼任，人大代表资格也被终止。[62]
降级作为《公务员法》以及《领导干部任免条例》等党纪法规所规定的处分类型之一，在十八大之前并不算常用，降级幅度也在一定的范围之内，大多不会超过3级，而现在似乎有常态化趋势。近3年来省部级官员中以这种方式落马的绝对数量并不算多，但从中可以看出我党反腐思路的变化，而且在地方厅级官员及以下的惩处中，这种党政处分的使用频率已经越来越高。