简政放权视角下的公共私营合作制
张兰廷
任国征
[摘要] 新公共管理将市场机制与实际政策结合，通过政府与社会部门共同合作实现高效高质治理，公共私营合作制由公共部门与私营资本合作提供公共产品或服务，是改善政府治理的有效工具和行政改革的很好方式，其合作共赢理念提升了政府的效能与形象。公共私营合作制能够充分发挥政府资本的引领作用，减少政府财政支出和债务负担，促进公共利益实现公共福利最大化，私营部门则通过长期的合同管理降低政策变化与市场波动带来的不确定性实现主体利益的最大化。目前实践中仍然存在私营资本权益难以保障、资本市场不完善、观念滞后等障碍，投资银行等机构可以主动建立促进基础建设的公共私营合作制产业基金，提供具体融资措施为国企改革平台战略服务，保障PPP模式中的国有资本与私营资本都能实现保值增值。PPP已经成为新公共管理有效的政策工具，必将对我国建设服务型政府提供切实有效的功用。
[关键词] 新公共管理 公共私营合作制 简化政府职能
新公共管理学强调责任与效率并重，将市场机制与实际政策结合起来，是通过政府与社会部门共同合作的新模式，而政府实现高效高质治理离不开切实可行的政策工具，PPP(Public-Private Partnership，公私合作制)就是当前优化政府结构、改善政府治理、重塑政府形象的有效工具。公共私营合作制是指公共部门通过与私人部门建立合作伙伴关系，共同提供公共产品和服务的制度。作为投资对象公共产品和服务，根据亚当·斯密的界定，是指有社会需求，但单纯由私人部门提供赚不到钱的领域。作为公共私营合作制的基础，企业是不同资本优势互补的载体，公共私营合作制需要不同资本协调融合，实现共同积极发展。在当前环境下公共私营合作制将成为基础设施建设领域的最佳载体，其蕴含的理念与行政改革的内涵高度契合，市场会越来越认可，它具体是指政府资本与私营资本合作提供公共产品或服务。
一、公共私营合作制促进政府职能转变
早在19世纪英国等资本主义国家的有轨电车和电力供应等公共事业就由政府授予私人公司特许经营权进行开发，甚至包括发行国际性债券进行国际融资筹集资金进行铁路、运河等基础建设。“二战”之后的公共产品供给国有化导致低质低效、成本居高不下、财政支出增加，行政改革势在必行。
新公共管理强调将私有资本吸纳至公共领域，改善政府单独提供公共服务与产品的旧方式，由政府公共部门和企业以及社会组织多方共同参与合作提供公共服务和公共产品。新公共管理通过企业和社会组织的共同参与更新了传统的政府单一方式提供公共服务与产品的渠道和理念，提升了政府的效能与形象，合作领域不断拓展，从传统的基础建设扩大到维护政府信息管理系统的建设等很多新的领域。(余晖、秦虹，2005)E.S．萨瓦斯强调PPP要求政府原来负责的公共事务由政府和私营部门通过特许经营、合同承包、合理补助等多种方式共同参与为社会提供公共物品和服务。(E.S.萨瓦斯，2003)美国公私伙伴关系理事会指出，PPP是公共机构与私人部门通过协议采取技术合作与资产合营来为公众提供公共服务和基础设施，共担风险，共享收益，满足公共需求。
20世纪末，英、美、德、法、澳、日、加等国开始广泛实行PPP模式，联合国、世行、欧盟等国际组织进行积极推广，许多发展中国家跟进实施，全球都在关注PPP模式。我国的国家体育场就采取了典型的PPP模式进行建设。北京市政府首先通过资格预审程序选出有资格参与公开招标的企业，然后进行严格评估，最终中信集团联合体成为项目法人合作方与作为北京市政府出资代表的北京市国有资产经营有限责任公司共同投资组建国家体育场有限责任公司，全面负责国家体育场的融资、建设、运营和维护等一系列工作。PPP模式日益成为新公共管理的有效方式并不断创新完善。PPP模式是新公共管理进行行政改革的有效手段，采取PPP模式，政府不再需要直接建设公共设施或提供公共服务的具体内容，而是把精力投入制定标准规范公共服务与产品的质量与效果、采购公共服务的具体结果，扬长避短，积极发挥社会组织与企业的专业优势和职业技能，完善政府职能，更好地履行政府职责。公共产品的供给越来越离不开私营部门的参与，公共部门提供的医疗、教育、交通等公共产品并不具备排他性，社会组织与私营部门同样可以提供富有竞争性的公共服务和产品，公共服务和产品的生成和供给在现代社会完全可以分离，政府不一定采取直接生产公共产品的办法提供公共服务。
二、公共私营合作制的概念辨析
(一)公共私营合作制的优势
公共私营合作制能够充分发挥政府资本的引领作用，带动社会私营资本，减少政府财政支出和债务负担，扩大资本来源，提供特许经营权，让私营资本承担部分政府公共部门职能，参与提供公共产品和服务，并获得相应收益。私营资本参与基础设施建设运营，直接提高了项目融资及营运能力。公共私营合作制推动国有资本与民营资本的股权合作，推动社会经济的健康高质发展。从政府与市场的关系看，政府与市场的定位与作用不同，私人产品靠市场机制调配资源，政府负责公共产品的提供，而外部性造成的市场失灵和低效寻租的政府失灵产生的分配不公使得单纯的政府或市场在现实中都难以实现最优的公共服务与产品。(尼古拉斯·亨利，2002)因此，只有公共部门和私营部门密切合作才能实现高效高质地提供公共产品，PPP模式是政府与市场融合共同提供公共服务与产品的理想制度，PPP模式是新型的公共产品供给方式，实现了公共物品生产与供给的分离，提供了实现公正高效的更多路径。政府通过严格的合同引导私营部门并利用私营部门在市场竞争中具备的高效率促进公共利益实现公共福利最大化，私营部门则通过长期的合同管理降低政策变化与市场波动带来的不确定性实现主体利益的最大化。
(二)公共私营合作制的类型
PPP模式的类型多种多样，根据政府部门和私营资本在产权结构、融资责任和建设运营的定位和作用，PPP模式大致可以分为以下几类：服务合同、管理合同、租赁合同、特许、BOT、BOO、BOOT、反转BOOT、混合经营、出售。(周耀东，2005)最常见的一是外包(BT项目)，政府投资，私营机构受委托提供部分公共服务或管理维护设施，通过政府支付保证收益。二是特许经营(BOT和狭义PPP)，需要私营资本参与(狭义PPP)或全部投资(BOT)，并通过相应的合作机制与政府共担风险分享利益，并且平衡好私营资本的利润和项目的公益性，通过有效监管控制成本保障公共服务质量。三是私有化(BOO模式)，全部由私营资本投资，政府监管，向用户收费实现回报。
(三)公共私营合作制的特征
一是伙伴关系，目标一致，以最少的资本投入获得最多最好的公共产品或服务。二是利益共享、风险共担，国有资本与私营资本通过政府补贴和议价协商保障共同取得相对稳定的长期投资回报。三是国有资本杠杆化，项目实施过程中增加私营资本的股权比例，从而提高国有资本的控制力。四是透明化促效率，以股权合作为纽带，通过透明化提高国有资本的经营效率。
(四)公共私营合作制的法律关系
PPP的法律主体包括政府和私营部门，政府负责制定规则、采购服务并承担相应的政治责任，私营部门则在实现公共利益的同时获得合理的回报。PPP的法律内容主要有公开招标机制、合作方的权利义务关系、风险分担机制、合同期限规定、伙伴关系中的纠纷解决和法律救济。在大陆法系国家政府优先保障公共利益，如法国、葡萄牙等国明确规定公共产品占有合同、公用事业特许合同、公共工程合同、公共采购合同等PPP模式下的合同属于行政合同。(杨欣，2004)在英美等普通法系国家PPP合同属于民事合同。
(五)公共私营合作制的意义
一是推进新型城镇化建设。公共私营合作制吸引私营资本参与建设和后续管理运营能开阔融资渠道，形成可持续的多元化资本合作机制。二是化解债务压力。根据各地发展规划选择相应的PPP模式化解地方政府负债。三是改进政府公共服务的效益。公共私营合作制能够利用社会资本的先进管理模式提高政府的战略规划与市场监管能力，改善公共产品与服务水平。四是完善现代财政制度。公共私营合作制推崇市场机制，强调国有资本与私营资本的深度合作，能够降低财政支出，优化资源配置。
三、公共私营合作制推进简政放权的贡献估价
十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》)提出积极发展混合所有制经济，公共私营合作制将成为我国基本经济制度的重要实现形式，必将促进国有资本增加引领市场的功能、保值增值、提高国际市场竞争力，促使各种所有制资本互相融合共同进步。公共私营合作制指的是国有资本、集体资本、非公有资本等不同所有制资本交叉与融合的经济形态。宏观上我国以公有制为主体、多种所有制共同发展的混合所有制经济体制优于私有资本主导的市场经济体制，更能提高市场效率，维护社会公平；微观上不同所有制的企业混合无论国有资本还是非公有资本主导都可以实现共赢。
(一)资本融合呼唤公共私营合作制
国有资本虽然规模扩张但投资效益不高、流动性较差；私有资本则融资困难，市场受限，管理水平与治理体制落后。发展公共私营合作制可以使国有资本与非公资本功能互补，非公资本的市场优势可以促进国有资本摆脱传统理念干扰、适应市场竞争、提升运营效率；国有资本可以利用社会信用优势支持非公资本突破行业壁垒、打破行政束缚、改善治理体系，共同拓宽我国经济新常态面临的新格局。(余菁，2014)
(二)市场失灵需要公共私营合作制
市场机制既推动经济发展也带来短期逐利、破坏环境资源的代价，市场个体的信息不对称造成资源配置错位和社会财富浪费。发展公共私营合作制可以最大化地促进市场的良性可持续发展，避免单一资本带来的市场失灵和经济波动，扩大公有资本的影响力，完善社会主义市场经济。(程恩富、董宇坤，2015)
(三)公共私营合作制的现实价值
发展公共私营合作制可以引导社会资本扩展投资渠道，联合国有资本，进入国家重点产业，走向实体经济，避免产生泡沫经济，转变经济发展方式，实现产业结构调整，实现国民经济结构优化，增强市场竞争力，创造更好的创新创业氛围，提高新兴产业融资渠道，提升劳动生产率，推进要素综合效率。
(四)公共私营合作制的理论意义
公共私营合作制通过管理层持股和员工持股将形成资本所有者和劳动者利益共同体，改善劳资矛盾，形成劳资利益共同体，最大程度调动投资者、管理者和劳动者的积极性，消除对抗性，形成和谐的利益关系，为制定政策和理论创新提供了新方向。(谢鲁江，2014)
四、公共私营合作制的实践障碍分析
(一)私营资本权益难以保障
在国有资本垄断的领域，社会资本难以进入，控股机会稀缺，投资权益不易保障，政资不分，缺乏投票决策权、监督权和信息权等，相关法律法规缺乏配套实施细则，执法主体不明确，司法机关往往保护国资，政策缺乏落实机制，缺少第三方评估和监督，政府公权偏袒国资，导致社会资本权益难以得到有效保障，影响资本融合。(田惠敏、李佐军，2014)
(二)资本市场不完善
公共私营合作制需要完善的资本市场，但目前国内的资本市场直接融资滞后，不仅银行难以贷款，股权、期权、债券等直接融资渠道严重匮乏；而且直接融资结构不合理，债券融资的比例过低，能够利用股权融资的企业太少。
(三)资源配置观念滞后
公共私营合作制的大力推进需要制定一系列有针对性的市场化资源配套政策，扶持非公有资本快速发展；采取更大力度推动金融机构不断改革，让资本市场为企业进行混合所有制改革实行杠杆并购提供资金来源。(陈九霖，2014)
五、以基础设施为案例看公共私营合作制的简政放权
(一)基础设施存在的突出问题
第一是国有资本为主，投资主体单一。第二是地方政府变相担保，通过慰问函等不规范方式向银行提供贷款担保。第三是地方债务膨胀，地方财政压力大，不利于地方经济发展。第四是高度依赖土地收入，局限性很大，难以满足基础设施建设。第五是重建设轻管理，维护不力，容易造成重复建设。
(二)适合基础设施的公共私营合作制
可分为使用者付费和政府付费。使用者付费多用于特许经营的PPP模式，主要包括BOT、BOO和BOOT等类型，如轨道交通、高速公路、自来水等公共项目。政府付费是由政府用税收向私营资本建设者购买服务，被称为私人主动融资(PFI)模式，例如学校、医院等项目，可以长期缓解财政压力。
(三)基础设施采用公共私营合作制的保障机制
公共私营合作制涉及公共部门利益、公众利益、投资者利益，应该建立有效的保障机制协调各方利益。首先制定完善的法律法规保障私营资本的利益，建议由全国人大制定私营资本进入基础设施法。其次给予明确的财政、税收、金融等政策支持，吸纳更多私营资本投入。第三是严格管理，通过设立相应的管理部门来加强对PPP项目的管理，包括制定项目实施方针、决策机制、评估方式、信息透明、监督调控等，保障国有资本与私营资本的安全和积极性，推动我国PPP项目的发展。
(四)合理的激励措施
对于投资较大、施工难度高和内部结算风险多的机场、铁路、地铁、港口等项目，需要政府提供很多激励措施吸引私营资本。主要方式有政府投资赞助，指政府提供必要国有资本，并在项目运营阶段不要求分红。政府帮助私营资本融资，提高私营资本获得贷款可能性。
政府提供担保降低私营资本风险，保证获得稳定的现金流。政府在权力范围对投资者提供一定的税收减免，帮助私营资本进入新市场。(柯永建、王守清、陈炳泉，2009)
PPP项目是各类资本在合作中获得回报实现共赢，不只是融资机制，也是解放生产力的战略选择。私营资本不仅为政府提供资金，还提高了管理水平，创新了管理模式，使市场配置资源的作用得到更多认同，成为政府更好匹配磨合各种操作机制的重要改革事项。(贾康，2014)
六、以公共私营合作制改革推进政府职能转变
公共私营合作制目前成为行政改革的很好方式，其合作共赢理念也将成为行政改革的指导方针，也符合我国当前政府治理的改革方向。为了在具体应用中实现公共私营合作制的效益最大化，特提出以下方案。
(一)建立促进基础建设的公共私营合作制产业基金模式
PPP模式的重要价值就是为地方政府在基础建设项目中提供资本杠杆。地方政府通过融资平台增加负债提高ROE(权益收益率)的财务杠杆使用过度会造成地方债务困难，偿还利息将成为沉重的负担。而国有资本可以采取PPP模式，主动通过股权及基金普通合伙人(基金的实际管理人)的形式，对PPP项目收取附带权益，实现有效的管理和经营，积极利用私营资本的运营能力，提高国有资本的内部收益率。地方政府可以寻求金融机构进行合作，共同统筹规划能够产生稳定现金流并且收益率较为合理的基建项目，制定综合性的协议，设立目的明确的有限合伙制PPP产业发展基金。金融机构投入自有资本或理财资金设立信托SPV的模式，投入合伙人份额，成为有限合伙人，不参与管理。在基金中，普通合伙人出资1%，享受20%的附带权益，有限合伙人出资百分之99%，享受80%的收益。此外，建议普通合伙人在PPP模式中不收取任何基金管理费。共同统筹规划的PPP基建项目启动时，国有资本、获得政府特许经营权的私营资本和PPP产业基金按协商的比例各自参股，投入到具体的基建项目公司。国有资本和私营资本对项目建设实施联合管理，金融机构实施监督。项目完成后进入运营阶段，由参与运营的公共私营双方协商回购产业基金的股权，当PPP产业基金投资的项目通过市场化手段退出时，金融机构作为有限合伙人实现相应收益，同时国有资本作为基金的普通合伙人获得相应附带权益，私营资本则获得特许经营的长期收益。
(二)基建项目中的新型投行具体融资措施
从投资银行债务融资角度来看，首先是对基础设施类PPP项目采用直接债务融资工具。《预算法》未来很有可能授予地方政府发行项目收益债的权限，为SPV提供透明高效的融资新途径，化解地方财政压力，提供PPP项目的早期融资，摆脱平台融资，避免依赖影子银行。此外银监会2013年开始推出银行理财管理计划，设立理财直接融资工具，商业银行可以作为发起管理人，开发专项PPP债券，直接融资单一企业的债权，成为在合格投资者之间交易的标准化投资载体，通过国资和民营资本建立混合所有制的PPP架构，资金不必录入资产负债表，更不会进入影子银行体系。其次要开发对PPP特许经营权的证券化业务，即利用融资方的特许经营权或现有资产设立SPV发行债券，运用基础资产创造的现金流偿还。三是为PPP模式的SPV做夹层融资，是无担保的长期债务，其回报风险介于股本融资和债务之间，附带投资者的权益认购权，融资者在项目或企业得到成长时能够根据协议将债务变成权益。PPP模式不仅可以对SPV进行结构化融资和直接债权融资，还可以运用信托投资模式进行夹层融资，属性介于权益与负债之间，能很好地协调项目收益与安全之间的平衡。(吴伟、丁承、鲁阳晋，2014)
(三)为国企改革提供公共私营合作制的发展服务
不仅基础设施建设需要PPP项目，在国企的混合所有制改革中，同样需要PPP理念为国有资本和社会资本进行混合提供推动力。比如中石化将对油品销售业务板块现有资产负债进行审计评估重组，希望吸引私有资本，提升经营状况，改善管理体制，优化资产结构，实现公共私营合作制，创造更大价值。投行可在这个过程中主动发挥资金规模与客户资源的优势，提供富有PPP理念的投行服务。一是为国企改革提供平台战略服务，实现快速成长的同边网络效应和跨边网络效应。利用商业银行丰富的对公客户对接改制的国有资本，搭建沟通的平台，为国企改革提供过桥融资服务，针对每个项目定制PPP架构和融资安排，全程参与国企改革，为其设计整体方案。二是根据国有资本特定需求为具体项目设计PPP架构，担任财务顾问，进行点对点服务。三是为帮助私营资本参与公共私营合作制，投行可以针对想参与国有资本改革的私营资本，根据其发展情况，提供有针对性的国资入股顾问服务和融资服务。四是在监管机构支持下，通过信托或其他载体设立投行自身的公共私营合作制产业升级基金，主动直接参与国有资本与私营资本在PPP模式下的混合所有制改革。五是投资银行还可以对实现公共私营合作制的国有资本提供估值管理服务，保障PPP模式中的国有资本与私营资本都能实现保值增值，利益共享，长期合作。
PPP的成功实践为进一步的行政改革开辟了新的路径，已经成为新公共管理有效的政策工具，具有特殊的理论贡献和实践价值，必将对我国建设服务型政府实现功能转型提供切实有效的功用。
参考文献
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