第二部分 简政放权背景下的服务型政府建设

全面深化改革中的社会治理现代化

吴超

[摘要] 十八大以来，在全面深化改革中，进一步改革和创新社会治理，推进社会治理现代化，在社会治理体制改革、公共服务和民生事业发展、公共安全和应急管理建设等方面取得重要进展。同时，社会治理仍面临着复杂严峻的形势，迫切需要进一步全面深化社会治理，构建中国特色的社会治理，实现社会治理体系和治理能力的现代化。

[关键词] 全面深化改革 社会治理 现代化 中国道路

2013年，中共十八届三中全会明确第一次提出“社会治理”概念，“社会治理”成为国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。解决中国各种社会问题，实现全面深化改革的总目标，关键要靠社会治理现代化也就是社会治理体系和治理能力的现代化，不断丰富、健全和完善适合中国国情、充满生机活力的社会治理体制机制，不断推进社会治理体系和治理能力的现代化进程。

一、社会治理的理论创新

2012年11月，中共十八大召开，对中国特色社会管理体系做了全面阐述。一是提出了“在改善民生和创新管理中加强社会建设”，将社会管理和民生并列为社会建设的两个重要方面，统一于社会主义和谐社会建设之中。二是关于中国特色社会主义社会管理体系的阐述，提出要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制。在社会管理体制中增加了“法治保障”这一新内容，体现了社会管理与依法治国的结合，社会管理不仅是政府层面的行政性管理，法治成为社会管理基础性的保障。三是对加强和创新社会管理的措施提出了新要求，提高社会管理科学化水平。

2013年11月，中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，专列一章部署“创新社会治理体制”。这是中国共产党成立以来在党的正式文件中第一次提出“社会治理”概念，第一次在中央文件中独立成篇，“社会治理”成为国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。党的十八届三中全会将“社会管理”改为“社会治理”，是在总结我国长期以来形成的治国理政经验基础上，顺应国际治理潮流，在吸收学术界研究成果基础上，与时俱进提出的新概念、新理论，标志着由传统的社会体制向适应时代发展的现代社会体制转变，也就是要求通过深化社会体制改革和社会治理创新逐步实现国家治理的现代化。《决定》把“政府负责”改为“政府主导”，表述更加准确，进一步优化了社会治理主体格局，改变重政府包揽、轻多方参与的现象，既发挥党委、政府的领导和主导作用，又要鼓励和支持社会各方面参与，促进社会治理多元主体良性互动，形成整体合力。传统社会管理更多侧重单一主体的政府管理、自上而下的政府管控，而社会治理更加强调多元参与、共同治理，更加强调民主协调、依法管理，更加强调以人为本、维护权利，是共治与自治的结合、法治与德治的并用。

2014年12月，习近平在江苏调研时第一次提出了“四个全面”的战略思想和战略布局。2015年2月，习近平在省部级主要领导干部全面推进依法治国专题研讨班开班式上又对“四个全面”的定位和相互关系进行了深刻阐发，“全面建成小康社会是我们的战略总目标，全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党是三大战略举措”。为此，处在大变动、大进步、大流动中的社会治理必当纳入“四个全面”的战略布局，以此为指引创新社会治理和推进社会建设。

二、社会治理现代化的重大进展

2012年以来，随着全面深化改革的推进，中国的社会体制改革进入新阶段，社会治理体系和治理能力现代化建设取得了明显的进展，政府社会管理和公共服务职能得到加强，就业、教育、医疗卫生和社会保障等民生事业得到进一步发展，公共安全体系和应急管理建设不断加强，基层社区服务管理有序推进。

(一)社会体制改革：多元主体，依法治理

十八大报告指出，要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，将“社会管理格局”更加准确地改为“社会管理体制”，突出了社会治理的多元主体和依法进行社会管理的理念，主要体现在改革基层社区服务管理、社会组织管理体制及事业单位改革方面。2014年3月，十二届全国人大二次会议政府工作报告对“推进社会治理创新”做了具体部署，要求“注重运用法治方式，实行多元主体共同治理”。

2013年5月2日，民政部印发《村民委员会选举规程》，对村民选举委员会的产生、提名确定候选人、投票选举、村民委员会成员的罢免和补选等内容作出详细规定。2014年，全国31个省、自治区、直辖市陆续开展新一轮村(居)委会换届选举。2014年7月，国务院印发《关于同意建立全国社区建设部际联席会议制度的批复》，标志着我国社区建设进入顶层设计、整体布局和部门联动的新阶段。中共十八大报告明确指出“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”, 将建设“现代社会组织体制”作为社会建设和社会体制改革的一个重要组成部分。根据国家“十二五”规划纲要，2012年，民政部启动了全国性社会组织直接登记工作。2012年以来，国家出台了一系列政策文件，用于规范社会组织，保障社会组织健康有序发展。2015年7月初，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，脱钩的主体是各级行政机关与其主办、主管、联系、挂靠的行业协会商会。

(二)加快公共服务和民生事业发展，推进城乡一体化协调发展

2013年3月，《国务院机构改革和职能转变方案》提出“加大政府购买服务力度”，确定了政府购买服务政策的出台时间表；9月26日，国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，提出到2020年建立起比较完善的政府向社会力量购买服务体系；12月，财政部发布《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》，要求各地积极有序推进政府购买服务工作。各地各级政府配合通知要求，相继密集出台政府购买服务相关规范性文件。至此，政府向社会力量购买服务的框架性顶层设计初步完成，一个向社会力量购买服务的热潮正在各地掀起。2014年12月，财政部、民政部和国家工商总局印发《政府购买服务办法(暂行)》，支持和规范社会组织更好地承接政府购买服务。2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》和《国家基本公共文化服务指导标准(2015—2020年)》，对加快构建现代公共文化服务体系、推进基本公共文化服务标准化均等化、保障人民群众基本文化权益作了全面部署。

2012年以来，面对世界经济复苏艰难，国内经济下行压力持续加大，多重困难和挑战相互交织，全面深化改革，从容应对挑战，民生事业取得重大成就。三年来，经济社会发展总体平稳，稳中有进，经济运行处于合理区间。2015年国务院政府工作报告在回顾2014年工作中指出，“织密织牢民生保障网，增进人民福祉”,2014年持续增加民生投入，保基本、兜底线、建机制，尽管财政收入增速放缓、支出压力加大，但财政用于民生的比例仍达到70%以上。

十八届三中全会再次提出“改革收入分配制度，促进共同富裕”,“形成合理有序的收入分配格局”。2013年，城乡居民收入差距继续缩小，城镇居民人均可支配收入与农民人均纯收入差距为3.03∶1，基尼系数相应有所下降。2014年2月，国务院先后印发了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》和《社会救助暂行办法》，这两个政策法规体现了兜底线、保基本、惠民生、促公平原则，对城乡困难群众和弱势群体的基本权益保障有重要意义。

(三)公共安全和应急管理建设

2013年3月，根据十二届全国人大一次会议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》和《国务院关于机构设置的通知》，设立国家食品药品监督管理总局(正部级)，对食品药品实行统一监督管理。4月10日，国务院发出《关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》，加快推进地方食品药品监督管理体制改革，确保食品药品监督管理体制改革有序推进。11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确“完善统一权威的食品药品安全监管机构，建立最严格的覆盖全过程的监管制度”。国家食品药品监管总局开展了重点领域突出问题专项整治行动，集中整治肉类产品掺假售假违法违规行为、保健食品打“四非”专项行动、药品“两打两建”专项行动。2013年，食药系统共立案查处各类食品药品违法违规案件近30万起，移送司法机关3390件，捣毁制假窝点2986个。2014年着力治理餐桌污染，食品药品安全形势总体稳定。2015年4月24日，全国人大通过新修订的《食品安全法》，进一步明确了预防为主、风险管理、全程控制、社会共治的原则，着力构建最严格的覆盖全过程的监管制度，被称为“史上最严”的食品安全法。

2013年8月19—20日，中央召开全国宣传思想工作会议，对新时期宣传思想工作的指导思想、基本遵循和重点任务进行部署。公安部部署全国公安机关开展专项行动，集中打击网络有组织制谣传谣等违法犯罪行为，将网络言论自由纳入法制轨道。9月9日，最高人民法院、最高人民检察院出台《关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件的司法解释》，由此拉开了打击网络谣言、规范网络秩序的行动。

这一时期，应急管理工作取得重要进展，形成了统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制，应急管理机制逐步完善，健全完善了应急处置机制，应急预案体系建设得到加强。至2012年年底，有24个省(区、市)成立了应急委，其余7个省(区)明确了应急管理领导机构。2014年云南鲁甸、景谷等地发生较强地震，及时高效展开抗震救灾，灾后恢复重建顺利推进。积极援非抗击埃博拉疫情，有效防控疫情输入。同时，加强安全生产工作，事故总量、重特大事故、重点行业事故持续下降。

三、社会治理改革面临的诸多挑战

作为一个拥有13亿人口的发展中大国，面对人类历史上规模空前的深刻变革和快速发展，能够保持社会和谐稳定，充分证明我国社会治理与我国国情和社会主义制度基本上是适应的。同时，也要看到经济社会发展面临的艰难任务，社会治理现代化面临着诸多挑战。

随着社会主义市场经济的深入发展，我国社会也发生了巨大变迁，规模之大、速度之快、波及之广、影响之深、势头之猛，在世界现代化历史上是罕见的。在社会的大变动、大转型时期，世界格局日益复杂，社会各阶层的利益结构不断分化、重组，贫富差距扩大、地区发展不平衡、分配不公以及与此相联系的腐败问题，社会思潮相互激荡，意识形态渗透愈演愈烈，在社会生活全球化和信息传播网络化的情况下，社会治理面临一系列社会问题：既包括政治性社会问题、经济性社会问题，又包括文化性社会问题和日常生活中的社会问题；既包括普遍性社会问题，又包括特殊型社会问题；既包括历史遗留问题，又包括随着经济社会发展出现的新问题(如大学生和农民工的就业安置、网络犯罪等)。新老问题交织在一起，各地发生了不少参与人数众多、冲突激烈、影响广泛的群体性冲突事件，并且呈现出利益矛盾普遍化、矛盾主体多元化、一般问题复杂化、单一问题扩大化、利益问题政治化、个体问题群体化、群体问题组织化、组织发动网络化、诉求表达对抗化、内部矛盾外部化的趋势。这些都困扰着我国的社会稳定、社会秩序。邓小平早就指出，“发展起来以后的问题不比不发展时少”。这些问题，有些是在社会结构转型和体制转轨过程中因结构冲突、体制摩擦、规范空白、法律法规不健全造成的，有些是快速发展过程中因各种原因历史积累和遗留的，有些是政府工作缺位、方法不当或某些工作失误造成的。

共同贫穷的时代早已被送进了历史，新时期的民生诉求在全面升级，已不再满足于吃饭、穿衣问题，群众的需求由生存向发展转变、由生存向权利转变、由生存向生态转变、由温饱向环保转变。人们的维权意识与维权方式也在发生重大变化，从个体维权到集体维权，从底线维权到发展维权，正在成为一种新常态。人们的价值取向已经多元化，舆论生态亦已经多元化、复杂化，传统的与现代的、境内的与境外的、左的与右的观念同时并存，而发达的互联网则成了放大器。全国现有6.3亿网民、12亿手机用户、5亿微博微信用户，社交端口同时在线人数突破了2亿，互联网正在全方位地改变着人们生活的方方面面，揭示了新时期的社会治理不可能再简单地延续过去的方式方法了。

市场经济条件下人们的价值理念发生深刻变化，与这种变化相适应的社会道德和诚信体系建设却滞后于变化；另外，约束、监督追求个人利益的行为规范却没有建立完善；适应这种复杂性的社会治理和监督监控技术却没有得到符合需求的提高。不依法用权就会导致权力失范，不为民用权就会造成权力侵害权利。强摊、强派，强拆、强征等一幕幕权力“乱作为”闹剧，构成了“推动”社会问题的重要原因。同时，面对复杂局面、深层次问题，一些部门缩手缩脚、明哲保身，严重“不作为”。“乱作为”和“不作为”构成了权力失范这枚硬币的正反两面。

面对上述各方面的新问题，过去看似行之有效的治理理念、治理制度、治理手段都已经难以完全适应当前中国社会发展的需要，对社会的治理需要新思维、新方法。这些巨大变化对我国社会治理体制提出了挑战，迫切要求加强和创新社会治理，走出一条与社会主义民主政治和市场经济相适应的社会治理的新路。

四、构建中国特色社会治理的路径选择

从总体上看，我国社会治理领域存在的问题，是我国经济社会发展水平和阶段性特征的集中反映。在经济社会发生巨变的现实背景下，社会体制的改革和社会治理的创新已经成为一个难以绕开的重要改革。加强社会治理创新，推进社会治理体系和治理能力的现代化，事关经济社会协调发展，事关社会和谐稳定，事关人民群众切身利益。

(一)系统治理，在协调推进“四个全面”中创新社会治理

全面建成小康社会是创新社会治理的目的和归宿，也是前提和基础；创新社会治理是全面建成小康社会的必然要求和重要保障，两者相辅相成、不可分割。因此，必须把社会治理纳入全面建成小康社会的总体布局中谋划和推进，不能简单地就社会治理抓社会治理。全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党是三大战略举措。全面创新和改革社会治理，就必须在全面深化改革布局中推进社会体制改革，以经济建设为中心、以社会建设为基础、以党的建设为保障，推进社会服务体制改革、社会组织体制改革、街道体制改革、社区治理体制创新和社会领域党建创新，从国家层面完善体制、加强顶层设计、统筹规划、全面推进；在全面依法治国布局中全面推进法治社会建设，必须进一步健全和完善社会治理的法律法规，提升社会治理工作人员法律意识和法治理念，加大社会治理执法的力度；在全面从严治党布局中加强和创新社会领域党建工作，加快推进社会领域党组织和党的工作全覆盖，深化党管理社会的理念和原则，以广大人民群众切身利益和实际需求为导向，引导和动员广大人民群众和不同社会阶层积极有序参与公共事务与社会治理。

(二)多元主体合作共治，完善社会治理体制

多元社会主体合作共治，是社会治理走向现代化的重要标志。要加快形成科学有效的社会治理体制，必须从中国的国情出发，既不能走把治理权力都集中到政府、政府包管一切社会事务的老路，也不可能走一些西方国家倡导的完全依赖民间组织发育社会的道路。

第一，实现党对社会的有效整合，发挥凝聚和引领作用。创新社会治理要坚持以党的组织引领社会组织，不断扩大党的组织和工作覆盖面，通过宣传、教育、发动、组织、指导人民群众和社会组织有序地参与社会治理，形成多方参与、共同治理的局面。第二，尽快实施政社分开，培育各类社会组织。加快事业单位的分类改革，引导和强调企业承担社会责任，建立一批承担更多社会责任的“社会企业”，发展壮大承接政府购买社会服务的社会组织。各类社会组织，或称为非政府组织，在公共管理体系和政治文明建设中都是必不可少的因素和环节。对于公共管理而言，它扮演着三分天下有其一的角色，与政府、企业共同构成多元治理结构。第三，完善基层群众自治制度，创新有效预防和化解社会矛盾体制。搞好基层治理，是社会治理现代化的基础性工程。社区治理的首要任务，是培育以地域为基础的真实的生活共同体，塑造社区文化与社区认同，改进社会治理方式，进一步树立起与社会平等合作的治理理念。第四，构建“多中心、协作型、整体性”治理模式，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动，形成多主体参与、整体性协、网络化治理的态势，实现治理结构良性和均衡。

(三)创新工作方式方法，完善社会治理工作机制

深化社会治理改革，必须采取综合治理，积极探索社会治理工作机制，灵活运用各种行之有效的治理方法。与新的社会治理理念、工作格局和制度体系相适应，在用好传统手段的同时，还要善于学会运用新方式，综合运用多种手段。对于各种社会矛盾纠纷，应当针对其不同的特点，综合运用政策、法律、经济、行政等手段以及教育、协商、调解、疏导、听证等办法综合施策，使各项工作运转更加协调规范有序。针对信息化的快速发展，工作方法上，运用网格化手段，实现社会治理精细化；运用信息化手段，实现社会治理动态化；运用科技化手段，实现社会治理数字化。作为东方经验，应充分发挥调解在化解社会矛盾、缓和社会冲突、消解社会对立、促进社会和谐中的重要作用和优势，通过人民调解、行政调解和司法调解的有机结合，实现诉讼和调解的对接，充分发挥诉讼调解与大调解机制的优势，提高调解解决纠纷的效率。

社会治理的现代化和科学化要实现“自上而下”的社会管理与“自下而上”的社会自治“纵向有机结合”,“自外而内”的法治与“自内而外”的德治“横向有机结合”,“纵向治理”与“横向治理”的结合，以及注重源头治理、动态管理与应急处置的相互结合。在社会治理手段上，要实现市场的无形之手、政府的有形之手、社会的隐形之手的有机结合。从资源配置方面来看，市场的无形之手配置经济资源，主要遵循效率原则；政府的有形之手保障秩序、配置公共产品，主要遵循公平原则；社会的隐形之手维系人们的基础公共生活，主要遵循自治原则。

(四)从实际出发，加强理论研究，完善社会管理创新的顶层设计

马克思指出，“批判的武器当然不能代替武器的批判，物质力量只能用物质力量来摧毁；但是理论一经掌握群众，也会变成物质力量。理论只要说服人，就能掌握群众；而理论只要彻底，就能说服人。所谓彻底，就是抓住事物的根本。”十八届三中全会《决定》指出，“坚定走中国特色社会主义道路”，要一切从实际出发，“总结国内成功做法，借鉴国外有益经验，勇于推进理论和实践创新”。治理理论是一个舶来品，要在中国发挥作用、能够发展，需要将其中国化，建立起适合我国国情的社会治理制度。我国各地情况千差万别，改革过程中被实践证明的一项成功做法，就是注意总结地方经验。要通过系统总结地方经验并加以提炼，完善社会治理创新的顶层设计，走出一条中国特色社会主义的社会治理道路。体制方面，厘清社会与国家、社会与政治经济的各自领域及边界，理顺政府不同部门之间的权责关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，发展社会组织，塑造公民参与治理的模式。机制方面，要完善协作机制，加强治理主体的沟通、参与、合作、协同、整合，建立信任机制、健全责任机制、强化监督机制、完善信息交流机制，构建透明运作型的社会治理模式。

参考文献

[1]《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2014年版。

[2]魏礼群：《积极推进社会治理体制创新》,《光明日报》2014年6月20日。

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[4]《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2014年版。

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[6]龚维斌：《中国社会体制改革报告No.2》(2014)，中国民主法制出版社2014年版。

[7]《马克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社2002年版。