振兴制造业需加速相关立法进程

党的十八届四中全会提出“推进多层次多领域的依法治理”“深化行业依法治理”。制造业是国民经济的主体，是立国之本、兴国之器、强国之基，推动制造业提质、增效、升级，必须走市场化、绿色化、标准化道路，完善的法律法规就是这条道路的“铺路石”，但法律缺位或规定不合理就可能成为“拦路石”。美国在2010年和2014年就分别通过了制造业促进法案和振兴法案。在当前形势下，研究中国的制造业立法成为一项紧迫的工作。

一、《中国制造2025》提出明确的法律需求

《中国制造2025》针对急需法律保障的制造业，提出了明确的法律需求。2015年5月国务院发布的《中国制造2025》是我国未来10年引领制造强国建设的行动指南和未来30年实现制造强国梦想的纲领性文件。为了实现制造强国目标，《中国制造2025》主要针对以下10类法律提出了需求：质量品牌类法律、节能环保类法律、行业标准类法律、技术改造类法律、化解产能类法律、产业安全类法律、依法行政类法律、财政税收类法律、民营金融类法律、对外投资类法律。当然，基础性法律的作用是不言而喻的，如反垄断法、知识产权法、物权法等。只有这些法律得到健全与完善，才能保障创新、融合、绿色等《中国制造2025》提出的九大任务顺利实施。

制造领域基本法长期缺位，与制造业在国民经济中的重要地位不能协调统一。振兴制造业是党中央、国务院总揽全局，在国际金融危机的深层次影响尚未完全消除及新技术革命和新产业革命兴起的历史背景下提出的，事关“两个百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴“中国梦”的实现。近年来，发达国家纷纷实施重振制造业战略，并出台了相关的促进法案。我国早已在环境保护、农业机械、民办教育等领域制定了促进法。如2002年的《中华人民共和国清洁生产促进法》《中华人民共和国民办教育促进法》、2003年的《中华人民共和国中小企业促进法》、2004年的《中华人民共和国农业机械化促进法》、2008年的《中华人民共和国循环经济促进法》。此外，科技领域早在1993年就制定了《中华人民共和国科技进步法》，也起到领域基本法的作用，2015年《电影产业促进法（草案）》也已征求意见。但是，制造业至今仍没有促进法或类似法律。

二、从《立法法》角度看当前推动制造业立法

根据立法自身规律推动制造业立法时机已到。立法是国家权力机关通过特定程序，将党的主张和人民共同意志转化为具有强制力的国家意志的专门活动。立法过程就是凝聚共识、形成共识、巩固共识的过程。以股份制立法为例，股份制一度被认为是资本主义特有的东西。后来，经过思想解放，人们才认识到股份制是一种资本组织形式，资本主义国家可以用，社会主义国家也可以用。最终社会各界达成共识，股份制在立法中得以体现，极大促进了经济发展。当前的制造业也遇到了同样的情况。前些年，制造业一度被认为是落后生产力的代表，我们应该抛弃制造业并学习欧美大力发展以金融业为代表的虚拟经济。但国际金融危机表明支撑国家长期繁荣稳定的柱石是实体经济，实体经济主要就是指制造业。制造业具有不可替代的作用已经形成共识，促进制造业立法刻不容缓。

制造业立法的经济基础已趋成熟并处在转型关口。当前，我国已经建立起世界上门类最齐全的制造业体系，41个工业大类中除7个采矿业以外全部是制造业，我国制造业规模已经占全球的1/5，在500多种主要工业品中约220种产品产量居世界第一，并于2010年超过美国重新回归制造业第一大国地位。但是，我国制造业在发展质量上还存在较大提升空间，特别是与国际上先进的质量品牌、节能环保、行业标准等规则要求难以对接，产业安全、许可管制等因素也频繁引发贸易摩擦，影响我国企业“走出去”等战略目标的实现。经济基础决定上层建筑，决定立法的产生、性质和发展变化，而立法作为上层建筑对经济基础也起着促进或阻碍的作用。目前，立法缺失已经成为阻碍我国制造业进一步提升国际竞争力的重要因素。要加快转变经济发展方式，解决自主创新能力不强、产品质量整体不高、资源利用效率偏低等突出问题，必须大力推进立法完善和法律实施。

制造业融合发展和模式创新为立法提供了丰富的内容。立法必须要针对独特的调整对象，如果立法需求不够充分则不必要新立一部法律。当前，制造业与互联网融合的趋势日益显著，智能制造、柔性制造、网络制造等新制造模式涌现，制造业与服务业间的行业边界愈发模糊，大规模批量生产正向大规模个性化定制生产转变，诸如这些制造业中出现的新形势新情况以及带来的技术创新、分工协作、质量保障、利益分配、风险负担、社会责任等新问题，为制造业立法提供了丰富的调整内容。《中华人民共和国立法法》第六条规定，“立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求。”必须按照十八届四中全会提出的“立法先行”，发挥制造业立法对制造业发展的“引领和推动作用”。制造业构建开放的生产组织体系，需要立法开拓；培育制造业新模式和竞争新优势，需要立法分业施策；保障企业主体地位、优化公共服务和形成公平有序的市场环境，更需要立法营造。

制造业立法的模式选择和推进路径选择日渐清晰。立法模式上，一是可制定制造业基本法，如“制造业促进法”，将现有制造业政策需要上升为法律的内容一并纳入整合；二是可按重点领域需要分别制定法律法规，如技术创新、节能环保等。在路径上，《中华人民共和国立法法》提供了法律、法规、规章三种选择。在法律的制定程序上，根据《中华人民共和国立法法》第十五条，一个代表团或者30名以上的代表联名，可以向全国人民代表大会提出法律案，事实上近年来全国“两会”上已有人大代表和政协委员提出制造业相关立法建议和提案；如果制定行政法规，国务院发布的《中国制造2025》规划提供了内容架构蓝本，可据此制定“制造业促进条例”；如果制定部门规章，可由工业主管部门根据职责，在梳理《中国制造2025》任务及细化分解措施的基础上按专项制定规章。

三、下一步推动制造业立法的思考

着眼立法程序和主要环节，做好调研、研究等准备工作。法律起草环节工作量很大，尤其是在立法规划、草案提出、草案审议等立法环节。所以，必须充分做好制造业立法研究，做好《中国制造2025》调研、研究和宣传等工作，进一步统一和提高对发展制造业的认识，明确当前制造业相关法律体系存在的关键问题，推进制造业立法早日进入立法程序。

着眼立法的职能和作用，做好法律配套的指引和评价工作。围绕发展制造业的重点任务，优化“有法可依”的制造业发展环境，构建促进制造业的“良法”基础。按照《中国制造2025》提出的法律需求，加强立法民主化、科学化，充分发挥好法律对制造业发展的指引、评价、预测、强制等作用。

着眼工业部门法律的系统化，做好相关立法统筹协调工作。凭借《中国制造2025》的东风，抓住国家大力发展制造业的有利时机，推动制造业立法的相关议案，增加在国务院法制办、全国人大法工委环节中立法提案的分量。为工信系统其他立法诉求助力，争取法律提案立项的最大可能性。

（本文作者：赛迪智库政策法规研究所 栾群）