（二）次区域经济合作的概念与实践

1．次区域经济合作的概念与内涵

随着经济合作程度的推进和发展水平的提高，增长三角不再局限于三个国家合作，也不再局限于地理形状呈现三角形的区域之间的合作。因此，这种区域合作方式的名称也被“次区域经济合作”所替代。1993年2月，针对不断发展的区域经济合作现状，亚洲开发银行率先提出“次区域经济合作”（Subregional Economic Cooperation）概念。亚洲开发银行认为“次区域经济合作”是升级版的“增长三角”，因此次区域经济合作的定义也与“增长三角”的定义相似。

“次区域”是理解“次区域经济合作”的核心内容。作为“区域”的一个相对概念，“次区域”在区位理论中早有论述，但对它的系统而综合性的研究则始于20世纪60年代，发展于20世纪80年代。一方面，受欧洲经济一体化和北美自由贸易区的影响，业界普遍认为边界效应和次区域合作本身就是一种空间现象，应由经济地理学家承担起责任。另一方面，新经济地理学、行为经济学等社会科学的发展，也为经济地理学在这一领域的研究提供了理论借鉴，使其系统而综合性的研究成为可能。所谓“次区域”，又称“亚区域”，是指相对于宏观的洲际区域而言，涉及多个国家地区，因地理、政治、经济、文化或其他原因而联结起来并被一致认可的较小地区。就其涵盖的地域范围来看，当今国际上的次区域主要有两种组成形式：一种是由多个或一个国家和地区组成的次区域，又称“国家与地区混合结构的次区域”；另一种是由多个地区组成的次区域，又称“纯地区结构的次区域”。前者是指参与主体中既有国家又有其他国家的一个或几个地区，其对内对外的协定和政策是由国家和地区两个不同层次的合作方共同完成的；后者是指由不同国家的几个地区组成的区域合作体，其对内对外的协定和政策由内部组成的地区之间共同完成。“次区域经济合作”主要以经济联合为发展形式，即一个大的地区内如亚太地区、欧洲、非洲等一些地理上邻近的国家或邻近国家的部分地区开展的多边经济合作。

上海社科院夏禹龙认为，“次区域经济合作系指在一个大的地区内（如亚太地区、欧洲、非洲等）一些地理上邻近的国家或邻近国家的部分地区所进行的多边经济合作”。他们还认为，次区域经济合作是有层次性的，较大的层次如日本海经济圈、黄海经济圈和东盟自由贸易区等，次一级的层次包括各种增长三角等。庞效民则把经济一体化分为全球地域范围的世界经济一体化、区域范围的经济一体化以及相邻国家边界两侧边境地区的次区域地域范围的一体化三个层次进行分析总结，认为“次区域”是相对于“区域”而言的，如果将“区域经济一体化”合作的基本单位看作国家的话，则“次区域经济一体化”合作的基本单位是一国的一部分地区。也就是说，这种经济合作是不同国家的地理相邻的一部分地区间的经济合作。魏燕慎等则认为，目前亚太地区的次区域经济合作基本可以分为两种类型，一类是较大范围内邻近国家地区间的经济合作，如东盟自由贸易区、北美自由贸易区等；另一类则是较小范围内邻近国家或地区间的合作，即通常所称的“增长三角”。丁斗认为东亚地区的次区域经济合作具有特定的概念内涵，它是指小范围的、被认可为一个单独区域的跨国界或跨境的多边经济合作。李铁立从经济地理学的角度，认为次区域经济合作是二战以后伴随经济全球化和区域经济一体化而广泛出现的一种区域经济合作现象。它通常指不同国家边界两侧、地理相邻的一部分地区间的跨国界和跨境的经济合作。朱显平等认为次区域经济合作是指地理上相邻国家间的部分地区（一般即为各国边境地区）为实现本区域的经济发展而相互联合起来，共同促进跨国次区域内经济和社会的共同发展。具体而言，即以实现边境区域由安全防御功能为主向经济功能为主转化，以跨国次区域范围内的经济集聚和加速边境城市的发展为目标。

总的来说，次区域经济合作是一个相对于区域经济合作的概念，是指三个或三个以上地理上相近或相邻的国家或国家的跨国界部分地区（一般为各国边境地区）为实现本区域经济发展而相互联合，以跨国界的地方经济为主体，通过自然人或法人将生产领域内各种生产要素进行有效配置和提高生产效率，从而实现区域内产业、贸易和投资等领域的相互经济协作，促进区域内经济和社会的共同发展。就经济性质而言，跨国次区域经济合作（以下简称次区域合作）属于区域经济一体化的范畴，其出现的原因、动力和机制等与传统的区域经济合作有许多相同或是相似之处，但也存在着诸多的不同之处。

2．次区域经济合作的相关理论

（1）边界屏蔽效应

边界效应是指边界对跨边界经济行为的影响，这种影响是与边界特有的政治、经济、文化、社会属性联系在一起的。瑞士区域经济学家R. Ratti认为边界是主权国家领土的分界线，具有法律、控制和财政功能。边界分割了两个经济系统，延长了经济行为体互动的空间和时间距离，为跨边界经济合作带来困难。瑞士经济学家安德森和多德从边界本质的角度来研究其对跨边界经济合作的影响，认为边界本质上具有复杂性。这来自边界固有的政治、文化和经济内涵。由于跨边界经济合作是一个社会经济现象，所以边界的这些属性总是交织在一起共同作用于经济行为体。边界对次区域经济合作的影响可以归纳为两个方面：一方面，它是两个经济地域系统的分界线，边界是国家对外经济贸易政策的集中体现，例如，出于保护民族工业和国内市场而设置的关税和非关税贸易壁垒以及边界两侧基础设施的不配套，海关规制的不同，语言、文化的差异，加之信息传输的障碍，使其限制了跨边界生产要素、商品、服务和资本的自由流动，阻碍了国家间的经济联系，降低了资源配置和市场利用的效率；另一方面，次区域经济合作的参与方均为边界两侧较小地理空间的区域，边界不但是经济地域的分界线，在当前经济全球化和区域经济集团化的背景下，它也是国家间经济交往的接触面，有着更多由边界所带来的经济合作的机会，这一切使边界两侧区域经济交往具有天然优势。

边界效应又分为“边界屏蔽效应”和“边界中介效应”。边界屏蔽即边界对跨境经济合作等的阻碍作用。边境地区由国家边界划分而产生，具有内部控制和防御外部威胁的功能，这意味着由于治理结构、文化、语言和种族产生的跨领土的一致性，在边境地区突然被中断；要素与商品的流动和市场网络在边境地区也被阻隔，于是沿边境地带变成地理上的边缘区。次区域经济合作的实质是边界两侧经济行为体在互动中提高资源配置效率，使参与方经济福利增长。但由于边界屏蔽效应的存在，这种合作的先期成本大大高于边境区与国内其他区域经济合作的成本投入。

制度经济学认为，信息的缺乏以及不安全感、不信任感的存在将提高经济交往中的交易成本。从边界屏蔽效应来看，跨边界信息的传递往往比一国内要困难得多，它阻碍了边界一侧经济行为体对另一侧信息的获得，增加了信息的不完善性和不对称性。通常情况下，经济交往中主体的数量越多，不确定性和信息的不完全性就越严重，交易的障碍和交易成本就越高。这也是为什么在次区域经济合作中，参与的国家越多、涉及的边界数量越多，合作的难度越大的原因之一。涉及边界提高交易成本并引起屏蔽效应的另外一个因素是国家边界，因为国家边界往往是不同语言、历史、文化、风俗、习惯的分隔线。此外，边界的存在也使经济交往过程中执行契约的成本大大提高。边界的屏蔽效应增加了次区域经济合作的交易成本，使跨边界经济交往的频率明显降低。

边界的“中介效应”是指它具有彼此接触和交流的空间中介功能。它通常是两国经济、社会、文化等交流的中介面，是两国接触和交往最频繁的地带。首先，边界两侧山水相连，从自然地域的角度来看往往是一个整体，具有自然地理上的相似性和连续性，并同属一个自然地理单元，具有经济合作的便利条件和彼此的天然开放性。自然地理的连续性往往使跨境而居的民族在语言、文字、文化习俗上具有很大的相似性，这无疑可以大大降低经济合作的交易成本。其次，经济事物相互作用理论认为，区域间相互作用的强度在空间距离和经济互补性上存在一定的规律性。在空间上表现为：随着空间距离的增大，相互作用的强度变小，即具有距离衰减规律。而相邻区域间由于具有地理邻近性，彼此之间作用的强度往往较大。经济互补性规律则表现为：资源要素禀赋差异较大、经济发展水平差异较大的区域间相互联系的频率越高，即区域间相互作用的强度随着区域间资源要素、经济发展水平的梯度增大而增强。由此可见，次区域经济合作参与方的地理邻近性使它们相互作用的强度较大，彼此间具有经济合作的基础。此外，在资源要素、经济发展水平上，它们往往具有梯度差异，具有经济上的互补性。最后，边界地区往往是两国联系的重要口岸，两国经济、社会、文化联系通常要通过边界地区进行交流。在当前各国经济文化联系日益紧密的情况下，对边境地区的过境需求较以往明显增大，而过境需求的增大为边界地区的经济发展带来空前活跃的要素流动，这将促进次区域经济合作的发展。当然，过境需求主要来自边界口岸的腹地区域，因此边界区腹地范围的大小、边境口岸与腹地经济联系的强度及其经济发展水平对边界口岸的过境需求的影响巨大。

边界对次区域经济合作的屏蔽效应和中介效应总是同时存在的。次区域经济合作的发展状况依赖于屏蔽效应和中介效应的作用强度：当屏蔽效应居主导地位时，次区域经济合作难度较大，当中介效应居主导时，则有利于次区域经济合作的开展。总的来看，国家资源的相对稀缺性和经济行为体对外部市场拓展的愿望使各国边界有由屏蔽效应向中介效应转变的趋势，这将促进次区域经济合作的开展。

（2）制度创新效应

次区域经济合作是从增长三角逐渐发展演变的一次经济制度创新。主流经济学认为，经济发展至少需要四种要素：劳动力、资本、技术和制度。某种意义上，制度要素（如经济组织方式）界定了劳动力、资本和技术等生产要素的配置方式，因而制度本身就是生产率变化和经济增长与否的一个方面。制度经济学代表人物道格拉斯·诺思指出，有效的经济组织是经济成长的关键。制度环境是指国际政治经济形势、成员方的政治体制、经济发展水平、贸易政策、人文地理等，是各国参与次区域经济合作的主要考虑因素。在一个良好的制度环境下，成员方的合作愿望明显增强，反之，则成员方的合作愿望减弱，而合作愿望不足则不能形成次区域经济合作。因此制度环境的改善将使成员方合作行为意识加强，从而次区域经济合作得以逐渐建立。此外，要维持次区域经济合作的持续健康发展，还需要不断减小合作方的交易成本。合理的合作形式和制度安排可以有效降低合作的交易成本，促进次区域经济合作的顺利展开。

次区域经济合作作为一种制度安排，具有政治功能和经济功能。政治互信与边界安全等是经济合作的重要前提。同时，通过次区域经济合作产生的共同利益也是次区域各国加强政治互信、巩固边界安全的重要举措。次区域经济合作制度框架的安排，使得其成员（主要指参与合作的该国边疆地区）获得一些在该制度框架之外不可能获得的利益。参与次区域经济合作的各主体主要是相关各国远离本国经济中心的落后地区。这些地区积极参与次区域经济合作的制度安排，是一种成本较小、受益较大的理性行为。一般而言，参与次区域经济合作的各国（地区）在社会制度、经济发展水平、文化意识形态、宗教信仰、民族特征等方面都普遍存在差异。参与次区域经济合作必然需要进行一定的制度创新，在合理保护各国利益关切点的同时，尽可能地创造共同利益。此外，经济合作实质上也是一种交易行为。合作双方往往通过对受益的评价而做出是否合作以及以何种方式合作的理性选择。

总的来说，语言、历史、文化、习惯以及经济合作的社会规则和经济制度等在很大程度上决定了次区域经济合作参与方对该经济合作“利益获得”和“利益损害”的判断，并进而决定参与方之间交易费用的高低。经济利益和政治互信对于次区域经济合作的顺利展开有着重要意义。

3．次区域经济合作的实践经验

（1）图们江次区域经济合作

1992年，联合国开发计划署（The United Nations Development Programme, UNDP）率先提出开发图们江流域的倡议，计划在20年内筹资300亿美元，在图们江流域建设一个具有全球水平的集港口、机场、铁路为一体的交通枢纽及商贸和金融中心。1995年，在联合国开发计划署秘书处的协调下，中国、俄罗斯、朝鲜三国签署了《关于建立图们江地区开发协调委员会的协定》。此后，中、俄、朝、蒙古、韩五国相继签署了《关于建立图们江经济开发区及东北亚环境准则谅解备忘录》和《关于建立图们江经济开发区及东北亚协调委员会的协定》。2005年5月，联合国开发计划署召开协调委员会，中、俄、朝、蒙古、韩五国正式将图们江地区开发确认为“大图们江区域合作”。经过20多年的合作开发，图们江次区域经济社会发展取得了很大成就，成为东北亚区域重要的经济增长极和中国东北地区国际合作发展的窗口。

合作机制的不断建立完善是图们江次区域经济合作取得积极进展的重要原因。1995年，中国、俄罗斯、朝鲜三国政府代表拟签了《关于建立图们江地区开发协调委员会的协定》。同年12月，中国、俄罗斯、朝鲜、韩国、蒙古五国政府代表正式签署了《关于建立东北亚和图们江经济开发区协调委员会的协定》和《关于东北亚和图们江经济开发区环境准则谅解备忘录》，并建立了“三国委员会”和“五国委员会”，为图们江次区域国际经济合作提供了指导性的制度框架。同时，联合国开发计划署在北京设立了图们江区域开发项目秘书处，主要负责各参与国的总体协调工作。2005年，在联合国开发计划署组织召开的第八次图们江地区国际合作项目政府间会议上，中、俄、朝、蒙古、韩五国一致同意将1995年签署的两个协定和一个备忘录再延长10年（至2015年），并共同签署了“大图们江行动计划”，将“图们江区域开发”更名为“大图们倡议”，即东北亚地区的政府间合作机制。2014年，在吉林省延边朝鲜族自治州召开的第十五届“大图们倡议”部长级会议上，批准通过了一系列法律过渡方案，决定尽快商签相关法律文件，以便完成“大图们倡议”。参会各方一致同意在2016年之前将图们江次区域经济合作升级为独立的政府间国际组织。这一历史性转变，将为图们江合作开发提供坚实的组织保障，推动图们江合作开发向着“互利共赢”“多国合作”的目标加速迈进。

但图们江次区域经济合作也存在着诸多不足之处。首先东北亚地区复杂的政治经济形势阻碍合作开发展开。当前东北亚地区国际局势极其复杂和敏感，朝鲜核问题以及中日、日韩、日俄、韩朝等双边关系的结构性矛盾，使得该区域各国协商的主要议题是区域安全，而经济合作却无法排入主要议程。朝鲜半岛的分裂和朝鲜的未开放状态，形成了阻挡我国与东北亚区域相连的屏障。朝鲜的未开放状态不仅是我国与东北亚区域相连的屏障，也是我国与朝鲜诸多交流的阻力。与朝鲜接壤的我国的辽宁省和吉林省两省因无法提高其区位价值而陷入经济的边缘化状态。没有区位价值便不可能引发投资竞争，也就不可能建立所谓现代化的产业结构，这是东北三省所面临的重大的课题。其次，开发资金短缺。图们江地区多年以来一直是政治敏感地区，国家投入少，基础设施较差，综合实力弱，参与国际合作开发所需的巨额资金也难以筹措。即使是已签订投资意向的项目，还涉及资金能否落实以及投资如何回报等问题。由于朝鲜是一个封闭的非市场经济国家，其国内法律制度环境并不完善，加之政策多变，因此无法确保投资安全、如期地获得回报。此外，美国与朝鲜之间目前仍处于敌对状态下，因此，各参与方与朝鲜方签订的投资合同书能否真正获得落实并产生收益仍难以确定。再次，参与主体制约了发展速度。1995年“两个协定”和“一个备忘录”签署后，成员国中除中方从国家至地方各个层面都建立了完整的组织体系和具有明显优势的政策支撑体系外，其他各方都未能有效地研究制定参与图们江地区开发的区域政策，也未形成完善的体制、政策、市场和法律环境，相应的组织实体与运转机构也尚未建立，中央与地方政策体系对接也不完善。各成员国间尚未形成以国家为主体参与的政府间合作组织。推进图们江地区开发的主体更多是以地方政府、民间组织和企业为主。国家主体的缺失，致使双边和多边合作的法律环境、政策环境和市场环境不尽配套，在有关通关、通道和贸易条件改善等方面，地方政府层面的推动受到很大的限制，难以取得突破性进展，制约了双边和多边投资、贸易、旅游及跨境运输便利化，致使合作项目实施相对滞缓。复次，口岸软硬件设施建设滞后。目前，中方口岸的硬件设施得到了较大改善，但在软环境建设方面仍存有缺陷，尚需进一步改善。朝鲜方面，口岸基础设施落后，从中朝边境口岸至罗津港的公路大多为沙石路面，有些路段甚至只有路基，通行困难。俄罗斯方面，通关时口岸通而不畅、通而不活等问题没有得到根本解决。同时，俄方口岸还存在着查验手续繁杂、出入境通道不足、灰色通关现象严重、工作效率不高等问题。口岸基础设施及通关方面存在的问题严重影响着图们江地区国际合作开发的深入发展。最后，复杂的周边环境。图们江区域地处中、朝、俄三国边远地区，该区域在冷战期间多为军事区，区域内人口少，经济发展落后。朝鲜仍实行计划经济体制，尚未推行全面的对外开放，仅有的几个对外经济合作区也因国内政策多变等因素的影响而进展缓慢，这严重影响了区内经济合作的开展。朝鲜核问题至今仍未得到解决，朝鲜与美、日、韩三国在朝核问题解决进程中的博弈时常导致半岛局势紧张，这对图们江区域的多国合作也有直接的影响。上述问题的长期存在，制约了图们江次区域经济合作的有效展开，致使该次区域经济合作在贸易便利、产业规划、互联互通等方面，依然存在着许多现实难题。

（2）大湄公河次区域经济合作

大湄公河次区域经济合作（The Greater Mekong Subregion Cooperation, GMS）于1992年由亚洲开发银行（ADB）发起，涉及澜沧江—湄公河流域的六个国家，即中国、缅甸、老挝、泰国、柬埔寨和越南，旨在加强次区域国家的联系（Connectivity），提高次区域的竞争力（Competitiveness），建设共同繁荣的大家庭（Community），推动本地区经济和社会发展。大湄公河次区域经济合作建立在平等、互信、互利的基础上，是一个发展中国家互利合作、联合自强的机制，也是一个通过加强经济联系，促进次区域经济社会发展的务实的机制。大湄公河次区域经济合作启动以来，在相关国家和国际组织的共同努力下，经过20余年的发展，现已形成了领导人会议、部长级会议和各领域务实合作的多层次合作机制，合作领域涵盖交通、能源、农业、旅游、信息通信、环境、人力资源开发、经济走廊建设等领域，合作项目超过260个，金额约为170亿美元。在促进区域经济一体化、推进地区经济社会发展和提高次区域国际竞争力等方面取得了令世人瞩目的进展和成效。大湄公河次区域经济合作在建设过程中积累了大量宝贵的实践经验，可以总结为以下几点。

第一，以交通走廊建设为先导，全面加强次区域范围内基础设施建设。自1992年大湄公河次区域经济合作机制发起以来，交通基础设施建设一直受到次区域各国的高度重视，成为各国开展合作的优先领域。1998年10月通过的《第八届大湄公河次区域部长联合声明》明确将交通走廊建设定位为大湄公河次区域经济走廊“三步走”战略中的第一步。2002年11月大湄公河次区域经济走廊首次领导人会议通过的《GMS经济合作十年（2002-2012）战略框架》强调了大湄公河次区域经济合作应注重基础设施的“连通性”, 并将南北、东西和南部三个方向经济走廊建设指定为GMS经济合作的旗舰项目。2011年12月，大湄公河次区域经济走廊第四次领导人会议批准了《GMS经济合作新十年（2012-2022）战略框架》。新战略框架将“继续加强公路、铁路等交通基础设施互联互通”列为次区域未来10年的八大优先合作领域之一。此外，历届《领导人宣言》也都对次区域范围内以交通走廊为先导的基础设施建设予以强调。根据大湄公河次区域交通运输网络的总体布局，大湄公河次区域经济走廊主要由东西、南北和南部三大经济走廊构成。截至2012年9月，次区域六国已累计投入近150亿美元用于三大经济走廊沿线地区道路、机场、铁路、通信、电力等项目建设，有力地推动了次区域内交通等基础设施的改善。目前，大湄公河次区域范围内公路、铁路、水运、航空等交通基础设施建设已基本实现互联互通，信息高速公路、跨境电力交易网络等领域的基础设施建设也不断取得实质性进展，为大湄公河次区域经济合作和一体化进程创造了有利条件。

第二，以实施跨境运输便利化协定为重点，不断提高大湄公河次区域的“软联通”水平。大湄公河次区域经济合作机制正式提出以后，次区域各国日益认识到构建一个次区域内便利货物和人员跨境流动的多边协定，促进各国之间的“软联通”对于经济走廊建设的重要性。1996年，亚洲开发银行为中、缅、柬、老、泰、越等六个湄公河国家提供了一项技术援助，旨在界定和评估各种影响次区域各国间贸易和人员流动的障碍和壁垒。1999年11月，泰国、老挝、越南三国率先签署了《大湄公河次区域便利货物及人员跨境运输协定》（简称《便运协定》或CBTA）。2001年11月、2002年11月和2003年9月，柬埔寨、中国、缅甸相继宣布加入该协定。2007年3月，经过近四年的协商和谈判，大湄公河次区域六国最终签署了《便运协定》17个技术附件和3个议定书，为大湄公河次区域经济合作通关便利化建设进入实质性实施奠定了法律基础。2009年6月，泰国、老挝、越南率先启动实施过境运输便利化协定。2013年11月，大湄公河次区域国家便利运输联合委员会第四次会议在缅甸首都内比都举行，会议通过了《联委会未来三年（2013-2016）运输和贸易便利化蓝图规划》，支持次区域各国下一阶段《便运协定》的实施。目前，大湄公河次区域各国已分别成立了国家便利运输委员会，负责协调运输、海关、检疫和边防四个分委会的工作。同时，次区域六国还制定了《便运协定》的《国家行动计划》，推动《便运协定》的全面有效实施。大湄公河次区域经济合作以通关便利化为代表的“软联通”工作取得了实质性成果，有力地促进了次区域范围内人员和货物的便捷流动，提升了大湄公河次区域各国跨境交通、贸易、投资、旅游等领域的合作水平。

第三，以“6-X”合作机制为抓手，灵活推进大湄公河次区域早期收获建设。大湄公河次区域各国在开展合作的过程中，逐渐形成了一种独具特色的合作机制。根据该机制的运行特点，可以将其归纳命名为“6-X”合作机制。“6-X”合作机制的原型是东盟的“N -X”合作机制，它是“东盟方式”（The ASEAN Way）的重要内容。其中，“N”代表理论上所有参加合作的行为体的总数，“X”代表在实际合作过程中对特定阶段、领域或项目等缺乏合作意愿的行为体的个数。“N-X”为除去合作意愿不强的行为体后，真正参与某项合作的行为体数，“N-X”之后的数量应确保为两个及其以上。具体到大湄公河次区域经济合作，“6-X”合作机制是指参与大湄公河次区域经济合作的中、缅、柬、老、泰、越等六国在特定时期或阶段，根据地缘经济、政治互信水平以及经济走廊“三纵两横”的线路与走向分布等因素灵活选择合作伙伴，形成最少有两个国家、最多有六个国家交错参与的网状合作机制。湄公河国家中，越南、老挝、泰国、缅甸、柬埔寨等五国参与了东西经济走廊建设，相应地形成了“6-1”的合作机制。参与南北经济走廊建设的国家根据西线、中线和东线的不同走向，分别形成了“中国—老挝—泰国”“中国—越南”，即“6-3”和“6-4”的合作机制。此外，在GMS经济合作的过程中，还发展形成了中老缅泰“黄金四角”，中越“两廊一圈”，云南—泰（国）北（部），云南—老（挝）北（部），中越五省（市）经济走廊合作会议、云南与越北边境四省联合工作组会议等一系列“6X”合作机制。实践证明，“6-X”合作机制具有较强的灵活性和包容性，有利于已具备合作条件与合作意愿的湄公河流域国家（地区）之间在特定大湄公河次区域经济合作项目上率先开展合作，起到早期收获、凝聚共识等效果。