二 博弈论视角下的改革决策和执行

（一）改革政策类型与执行结构

把政策类型与执行结构联结在一起来研究“执行问题”，这是对全过程研究框架的深化和细化。政策类型对执行的影响已有研究文献开始关注。这里的“政策类型”（基于执行层次）可划分为四类：战略规划、重大改革、重大项目和工程、应急决策。执行结构理论是第二代执行研究的理论成果之一，其发现“执行是多层次的代理人相互作用的结果”。这里的“执行结构”是指由执行者属性（公共部门、私营部门、社会组织）、代理人的数量、执行层次多少等要素组成的结构。类型与结构的结合将有利于研究“执行难”到底“难在哪里”的关键性问题。换言之，长期以来在执行层面没有关注到政策类型与执行结构之间的匹配问题。也就是说，不同的类型需要相应的结构，从而提高执行的效率与效果。执行结构可以分为简单型、中间型、复杂型。简单型执行结构是典型科层结构，上下级之间命令链条比较短，强制性强，沟通直接、信息流失少。复杂型执行结构是网络状结构，执行代理主体多，属性多元，有命令、谈判、协商等多种执行方式，共识性强，多层沟通，信息流失多。中间型执行结构则介于简单型与复杂型之间，不是简单地运用科层结构执行方式，其主体属性单一（属于公共部门）、代理人数量比较多，呈现公共部门体系内的跨部门和跨层次的特征。

战略规划类政策的执行结构最为复杂，执行者属性多样化，包括公共部门、私营部门、社会组织等在内；执行代理人数量众多；执行层次多，沟通方式和路径多元化。提升战略规划类政策执行力，要注重执行代理人之间的信息沟通平台建设，建构政策和执行进展的信息网络平台。当前我国经济社会发展的五年规划、专项领域的中长期纲要等战略规划类政策，都需要复杂的执行结构作为支撑。“规划规划，墙上挂挂”，描述的是规划执行效果差。其原因在于战略规划类政策要么是没有设计执行结构，要么是只设计简单的执行结构，其结果必然是执行无力。

重大改革类政策的执行结构属于中间型，介于简单型和复杂型之间。这类政策执行结构焦点是在公共部门内部不同机构之间、不同层级之间的整合，需要设计跨部门跨层级的沟通机制。我们长期批判的政策执行“中梗阻”现象，其原因之一就是缺乏设计适合改革类政策的执行结构。简单的执行结构难以解决多部门和多层次的执行协调难题。跨部门跨层级的执行沟通，关键是跨部门跨层次的执行代理人行动步骤的协调一致。

重大项目和工程类的决策执行属于简单型结构，因其目标单一、任务明确、分工合理、执行结构层次少，因此执行效率比较高。我国各级政府都通常习惯采用“运动式的动员型”执行机制，来推进重大项目和工程类的决策。

应急决策的执行结构更为简单，目标和任务更为清晰，结构的层次更少，决策与执行无缝隙对接。各个执行主体之间形成合力，能够最大限度地提升政策的执行效率。

把政策类型与政策执行结构关联在一起，这是对决策与执行之间关系的更为具体化的研究和分析。我们一直所说的“执行难”主要针对的是战略规划类以及重大改革的决策，其执行结构属于复杂型和中间型。提升这些类型决策的执行力，关键在于设计相对应的执行结构，而不能用简单型执行结构来代替它们。

（二）中央与地方的改革决策和执行博弈

改革开放以前，分税制改革前，全国实行统支统收的财政政策，中央通过对财政权的把握高度控制着地方政府。由于在财政上对中央政府高度依赖，地方政府只能对中央言听计从，自主行动的空间非常小，排斥中央决策的难度很大。随着权力的逐步下放与地方自主权利的扩大，中央与地方的关系发生了明显的变化，地方在改革决策与执行的过程中有了与中央讨价还价的余地。独立地位的提升改变了地方政府的目标函数，地方政府逐渐成为一个具有独立经济利益目标的经济组织，具有了强烈追求本地经济快速增长的动力，以及选择性进行改革以获得更多利益的动机。如地方政府需要承担向本地居民提供公共产品和公共服务以及维护地方稳定等职责。财权和事权的下放极大地激发了地方政府自主进行改革探索的动力，也使之在制度上拥有了更大的自主空间。此外，在中央与地方财权、事权不匹配的状态下，地方政府有了更强烈地抵制中央决策的冲动。而中央方面，由于经济进入新常态，经济增长动力不足，改革的潜在收益使领导者认识到改革的必然性，其目标函数也随之发生了相应变化：从依靠投资和基础设施建设拉动经济发展逐渐向依靠深化改革激发社会创新活力转变。中央认识到要发展经济就必须深化改革、激活地方的能动性，但出于政治上的考虑，又要将地方的自主创新限于可控范围内以维护中央权威和政治稳定。

事实上，改革的过程也是一个中央与地方关系演变的过程，中央与地方由一种地方单向依赖中央的关系转变成一种双向依赖关系。作为委托人的中央依赖地方政府贯彻执行其改革决策，以促进经济增长和社会稳定。与此同时，尽管地方自主权实现了较大程度的扩张，地方在改革决策与执行过程中讨价还价的能力有了一定提升，但是，地方政府终归只是中央的下属机构，人事安排、财政收入等还受到中央控制，并且要接受中央的检查监督。这种双向依赖以及中央与地方各自不同的目标函数共同决定了改革过程中二者之间类似“猫抓老鼠”的博弈。

为保证改革的稳妥，中央在经济改革中通常采取“摸着石头过河”的方式，通过试点实行增量改革。获得改革优先权的试点单位通常可以在承担较小改革成本的条件下获得双重收益：一是由优惠政策带来的额外收益；二是改革先行一步的体制优势带来的制度收益。通过试点获得的收益类似于“垄断租金”，只有获得制度创新进入权的地方才能拥有这种“垄断租金”，只要中央的制度进入壁垒没有撤销，租金就不会消失。因此，在中央选择试点地区时，地方政府通常以正式渠道（如会议、汇报、文件等）或非正式渠道（如游说、找关系、走后门等）选择性地争取对本地有利的改革或是延迟对本地不利的改革。以对本地的改革为例，地方政府总是千方百计争取中央的优惠政策，力图将需求变为实际的制度供给，而获得制度创新的进入权。没有获得进入权的地方有时则通过“变通”的方式“创造性地执行中央政策”，在尽量不与上级文件相冲突的情况下重新解释或将上级文件改头换面，使其符合本地实际的制度需求，从而变相地获得制度创新的进入权。或者在没有获得相关改革权限的情况下，暗中进行地方性制度创新，等制度创新收效后再向上级反映情况以获得制度创新的认可权，使其具有合法性。例如在经济改革初期，地方政府对私营企业的扶持主要通过一些“违规操作”，给私营企业戴“红帽子”，即让私营企业上交管理费，挂靠集体企业，寻找享受贷款、土地使用权、出口配额、税收等与集体、国有企业平等的待遇，以规避国家对私营企业的限制政策带来的壁垒。当然，中央对于地方政府这种“变通”的制度创新并非没有察觉，只是为避免草率的打压影响地方改革的积极性给改革带来整体的负面效果，在可容忍的范围内通常采取观望的态度。倘若制度创新效果良好，则通过正式的方式对其进行认可并公开推广；若是收益甚微或可能造成负面效应则给予及时叫停。例如，1983年党中央对部分出现雇工大户和私营企业的地方并没有直接进行打压或鼓励，而是采取“不宜提倡，不要公开宣传，也不要急于取缔”的态度，正是这种“观望”态度给予了民营企业迅速成长的空间，避免了其被扼杀于摇篮的命运。正是这种中央与地方的不断博弈，才带来了改革的不断深入推进。

（三）部门之间的改革决策和执行博弈

已有研究从利益、话语、权力三个方面讨论了政府部门讨价还价的三种策略。一是利益计算。李侃如指出改革决策和执行过程是各个政府部门相互交涉、相互谈判、相互妥协的反复的过程。他进一步提出政府部门“讨价还价的铁律”：各个地区和各个部门都会夸大自己的成本，淡化自己的收益；与此同时，他们也会夸大别的地区或部门的收益，淡化别的地区或部门的成本。二是从话语上占领政治的高地。政府部门在追求部门利益的过程中，在话语上通常将问题上升到政治层面的高度，占据强势的政治话语，并放大政治的影响力来追求本部门的利益，由此出现“泛政治化”，具体表现形式为泛政治化的利益诉求话语与泛政治化的利益谋求行动。三是扩权行为。为了争夺权力，各个政府部门可能会利用改革的机会争夺地盘，引起地盘战。地盘战是指各个政府部门在长期的行政过程中发展成部门利益，甚至是部门意识，随着改革涉及的利益的重新调整和再分配，政府部门会想方设法保护自身的权益，部门之间一旦发生矛盾，冲突就在所难免。争夺地盘显示出政府部门之间的冲突可能不仅是一种利益冲突，而且是一种价值冲突。

假定改革的推进部门为A，配合部门为B。推进部门与配合部门之间的关系分为制度化的关系和非制度化的关系。制度化的关系主要是各部门职责范围内的正常工作关系，非制度化的关系主要指两个政府部门间的人情、交情和依赖程度。非制度化的关系主要有三类：A和B之间有交情，交情越深，非制度性关系越强；二是两个部门之间没有交情；三是非制度性关系为负，例如如果上级领导和B部门的交情超过了和A部门的交情，且上级领导支持配合执法部门不支持主要执法部门的话，那么此时就出现负的非制度关系，改革推进部门处于博弈的不利地位。当然除了两部门之间的关系，B部门是否愿意配合A部门的改革，还取决于改革本身能否给B部门带来更大的利益。

这样在改革推进过程中，部门之间的博弈关系至少有六种情形：正向的非制度关系与正向的利益关系、正向的非制度关系与负向的利益关系、无非制度关系与正向的利益关系、无非制度关系与负向的利益关系、负向的非制度关系与正向的利益关系、负向的非制度关系与负向的利益关系。那么在这六种情形下的博弈结果如表1所示。

表1 改革推进部门与配合部门的博弈关系