三 改革推进机制：内涵、特征与研究思路

（一）改革推进机制的内涵界定

1．改革推进机制的内涵

早在1991年，丁任重就提出了“行政手段推进向经济手段推进转换”、“政府推进向社会推进转换”、“短期推进向长期推进转换”、“同步推进向异步推进转换”、“单项推进向全面推进转换”和“变‘移植’推进为‘嫁接’推进”六大改革方式转换趋势。

刘世锦（1993）通过比较改革的成本与收益，不同部门对于改革的态度与推进程度，解释了中国“渐进式改革”的内在动力机制，并分析了中国之所以可以采取“渐进式改革”而没有走前苏东国家“激进式改革”道路的原因。

钱存林（1996）提出，必须要转变改革方式，实施存量改革，注重改革的整体性、自觉性、规范性，妥善处理长期改革目标与短期改革目标、集权与分权、政治体制改革与经济体制改革的关系，以适应市场取向改革的逐步深入，改革成本递增的形势需要。

内蒙古自治区发展研究中心课题组（2015）提出：健全和完善网络化改革工作体系、建立改革的需求调查机制和决策研究咨询机制、加强改革的宣传动员、尝试用项目库推进改革、扩大地方综合改革范围、完善政策激励和考核评价机制等六个方面的改革推进方式和保障措施。

2．改革推进机制的构成

改革推进机制由改革决策机制、改革执行机制、改革监督机制这三种既相互制约又相互协调的运行机制构成，认识改革推进机制的作用原理就要厘清改革决策、改革执行与改革监督三者的内在逻辑。改革在决策之后，必须组织实施；否则，决策将毫无意义。实施改革，必须加强监督；否则，就会走偏方向。因此，在改革推进机制中，决策机制、执行机制和监督机制任何一部分都是不可缺少的。

在实施改革决策的过程中，应该建立双轨保证机制。如图1所示。

改革决策一旦形成之后，执行机制就要坚决执行；监督机制既要监督，又要为执行机制尽量提供一个好的环境，减少改革遇到的阻力，顺利实现决策层的改革决策目标。从这个意义上讲，三者的目标是一致的，都是为了实现改革决策的最佳效果。目前来看，推进改革的三大机制中，监督机制最为薄弱。自古以来，中央与地方，改革决策者与执行改革决策者之间总是存在矛盾的。阿谀逢迎、欺上瞒下、夸大成绩、渴求升迁、曲解改革决策、应付差事、于己有利则行等，是古今中外常见的官场病。如果决策层把改革决策交给执行机制之后不加强监督，改革决策是不可能真正得到实施的。因此，必须切实加强监督机制的建设，并发挥其功能，对不执行者或执行不力者予以必要的惩戒。

监督机制不仅具有保证作用，而且具有反馈作用。在改革决策执行过程中，决策层往往须根据情况的变化进行追踪改革决策。信息反馈在此有着重要意义。信息反馈的形式多种多样。对于行政单位的改革决策来说，由于其工作的特殊性，信息反馈的最好形式应该是双轨型信息反馈机制。

如果没有监督机制这一信息反馈渠道，决策层的信息只能从执行机制那里得到。由于改革决策者与执行改革决策者之间不一致的利害关系，为了个人或局部利益，执行者对所得信息难免要做一些对己有利的加工综合，挑选整理，然后再反馈给改革决策者。如果只从这里索取所需信息，就有可能犯“偏听”的错误。而监督机制所处的地位不同，弄虚作假的可能性要小得多，提供的信息会相对真实可靠得多。因此，作为决策层，应对两个渠道所获信息进行比较分析，去伪存真，这样对之前的改革决策就会有相对正确的评估，也可为新的改革决策提供准确依据。

如何处理好监督与执行之间的关系，是改革决策者必须解决的问题。

第一，要确保监督机制的独立与有效。有些理论工作者把法律、法规、政策、制度均视为监督的形式，我们认为它们只是为监督提供依据而不等于监督。但是这并非意味着它们不重要。封建时代的监督体制最大特点就在于它的神秘性、随意性、封闭性。如今的改革决策则不同，必须按照监督的特点、规律和要求，制定专门的法规让监督机制去执行，必须在把改革决策交给执行机制执行的同时交监督机制去监督，使监督有据可依，有章可循，增强其合理性、规范性、科学性和公开性。

改革决策者必须保证监督体制的独立地位。要把监督部门置于自己的直接领导之下，而不能把监督权力部门下放给执行部门去管理，受其辖制，这样监督就难以发挥作用。同时，为了保证监督的客观性、公正性，监督机制对于改革决策者来说也应有相对的独立性。改革决策者要制定制度，合理授权，让监督部门代表改革决策者履行监督的职责。

第二，要妥善处理改革决策、执行、监督之间的平衡、协调关系。改革决策者与执行机制、监督机制处于一个三角状态中，其相互关系如何，对改革决策的实施影响非同小可。决策层处于关键一极，对可能出现的关系必须有所了解。一般来说，三者关系常见的有以下几种类型（见图2）。

第一种类型中三方关系密切协调，相处融洽，目标一致，改革决策、执行、监督之间是一种最理想、最成功的关系。第二种类型中改革决策者与执行者、改革决策者与监督者关系都很好，但执行者与监督者之间关系紧张不融洽。第三、第四两种类型反映的是改革决策与其中一方关系很好，而与另一方关系却不和，但执行者与监督者关系不错。出现这种情况时，改革决策者不能因对一方的不信任而转向对另一方也不信任，或是因对一方的信任而对另一方也加以信任。第五、第六两种类型是改革决策者只与其中一方关系融洽，其余相互之间钩心斗角、互不信任。这种情况下最容易出现两种结果：削弱或废除监督；承担监督职能的部门或个人取代执行者，分散执行机制的权力。封建社会这种关系比较多，大多数政治腐败、政局混乱都与此有关。第七、第八两种类型表现出改革决策者与执行、监督机制的关系全部不协调，改革决策者已失去指挥权力，无法驾驭任何一方。历代王朝灭亡之时，上下关系大都处在这种状态。改革决策者必须提防发生后四种关系，不断调整三者结构，使三者关系尽可能处在第一种状态中。

第三，要加强对监督机制的制约。改革的监督手段主要是通过设置专门机构来体现的。因此对监督机制的制约主要是对负有监督职能的机构、组织的制约。这种制约，一是要求监督部门必须按照改革决策需要，敢于监督，严于监督，善于监督，切实履行自己的职责，不失职，不渎职，不与执行部门联合起来干扰改革决策的落实；二是要防止监督部门滥用职权，过多地干预执行改革决策部门的工作，尤其要防止取代执行部门职能的现象发生。

（二）改革推进机制的主要特征

1．科学的决策是改革能够落地的基础

改革的复杂性、变动性、关联性要求不断提高决策的科学性。中国的改革不是某一个领域、某一个方面的改革，而是全面改革。全面改革意味着：适应社会生产力发展调整生产关系，适应生产关系发展完善经济基础，适应经济基础发展完善上层建筑，适应上层建筑发展变革思想观念。中国的改革不仅是经济建设领域的改革，而且还是政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设等各个领域的改革，每一个领域的改革都会影响其他领域的改革。习近平同志在第十一次政治局集体学习时指出：“我们提出全面深化改革的方案，是因为要解决我们面临的突出矛盾和问题，仅仅依靠单个领域、单个层次的改革难以奏效，必须加强顶层设计、整体谋划，增强各项改革的关联性、系统性、协同性。只有既解决好生产关系中不适应的问题，又解决好上层建筑中不适应的问题，这样才能产生综合效应。”要使改革产生综合效应，就要使改革决策科学化。

决策尤其是改革决策带有很强的时间变异性，防止变异和减少变异带来的负面影响要求提高改革决策的科学性。改革决策的科学性不仅仅意味着其在决策实施的时间节点上是科学的，而且意味着在一个相当长的时间内都是科学的。实际上，很多决策在一定时间段后产生负面作用。有的是在10年后，有的是在20年或者30年后。500年前意大利政治学家马基雅维利指出：“在所有人类事物中，对这些事物研究好的人可以看出这一点：从来不可能消除一切弊端而不产生另一种弊端。”“在我们做出每一个决定时，都应该考虑哪是弊端较少，并以此作为最佳决定，因为人们从未发现完美无缺、安全没有一点弊端的事情。”我们推进改革决策科学化就是要减少类似的时间变异性，这就要求我们一方面在设计改革决策时要树立相应的意识，提前对于决策变异性进行超前研究，另一方面设计出防止决策变异的机制。

2．有效的执行是改革能够落地的关键

政策执行是改革政策落地过程的重要环节，是将政策目标转化为政策现实的唯一途径。正确的政策方案要变成现实，则有赖于有效的执行，如果执行不力，再好的政策方案也只能是一纸空文，政策目标也实现不了。在我国的改革政策执行实践中，执行难的问题十分突出，要突破这一瓶颈，就要挖掘政策执行的内在逻辑，把握住政策执行系统要素间的相互作用、相互联系运行的规律，通过对政策管理方式、管理手段、管理技术、运行过程等方面的改造革新，塑造出科学的改革政策执行机制，从而推动政策的有效执行，以实现改革政策目标。

国家一直非常重视制定政策和计划，而政令的畅通传达和有力执行却屡遭忽略。2016年是“十三五”规划时期的开局之年，中央明确提出，经济社会发展转入科学发展的轨道，在2016年“务必迈出实质性步伐”。当前和今后一段时间将推出一系列重大改革，而所有这些目标的实现都离不开政府强大的执行力，都离不开政府执行力的提高。中央的各项部署能否在地方切实得以认真对待和有效落实，各级政府的执行力是关键。“十三五”是中国改革发展非常关键的时期，但如果只说不做、说多做少、政令不畅、政令不一、各地自搞一套，那么必然消解实现总体目标的合力，许多问题可能拖下去也解决不了，甚至会走向反面，给改革和建设开倒车、拉后腿。国家的法律法规和中央的政策只有得到严格的贯彻落实才能发挥效力，而能否严格贯彻落实，能否在各级政府那里做到法律不打折、政策不走样，关键在于政府执行力的强弱。

从我国现实来看，严峻的执行偏差形势依然深深地困扰着政府，人们对当前的政策执行水平和效率的认同度相对较低。而在实际执行中，改革政策被曲解，改革政策被选择性执行，政策被“土政策”所代替，或者政策执行不力，使得改革难以取得预期效果。

3．有力的监督是改革能够落地的保障

监督在政策执行过程中起着重要的信息反馈作用，政策执行中的有效监督可以保证政策的正确贯彻实施，可以保证政策的及时调整和完善，从更大的政治意义上讲，还可以保持和促进政治稳定，因此有力的监督是保证改革效果达到最佳的不可或缺的一环。改革政策制定出来之后，关键在于贯彻执行，否则它不过是一纸空文。但政策的贯彻执行并非一帆风顺，往往存在着“走样变形”的现象。主要表现为以下几方面。第一，政策流于形式。改革政策公布下达后，地方上没有采取具体措施使之具体化、操作化，使政策仅作为一般原则被传递而无法执行。第二，政策被扭曲执行。党和国家的政策下达后，有的地方搞“上有政策，下有对策”，一些“土政策”渗入其中，使党和国家改革的基本精神和原则被扭曲。第三，肢解政策，各取所需。有的地方和单位，从个人利益或小团体利益出发，不是完整地实施政策，而是按照自己的利益要求，贯彻其中一部分，抛弃其余部分。第四，政策执行不力。有的地方虽然照章办事，执行政策，但不是积极主动地去贯彻，其所采取的措施软弱无力，导致政策贯彻力度低、效果差，政策实施疲软。因此，必须加强对改革政策执行的有效监督。执行监督的第一个也是最基本的功能，就在于防止上述种种抵制、违反、滥用政策的现象发生，并在这些现象发生时及时发现并采取有力措施进行纠正。

改革总是为了解决在一定背景条件下的某些问题而进行的，然而经济社会发展总是处于不断发展变化之中。因此，政策必须随外部世界的变化和人的认识的深化而做出调整。只有这样，才能使改革政策目标、实施步骤、执行手段等与现实相符合，以便产生良好的效果。据此，改革执行监控的作用就在于敏锐地捕捉改革执行情况和预想效果之间的差距，以便对改革举措及时做出调整。

（三）本课题的研究思路界定

本课题的研究逻辑是把决策、执行与评估当作一个完整的政策过程：政策类型、执行层次的多少以及执行结构的简单/复杂等，这些是影响执行效率的内生变量；强化政策信息公开程度与社会力量监督的强度是提高政策执行效果的保障，这是典型的包容性政策过程特征。而这正是我们所要构建的改革推进机制的主要内容，即完善改革推进的决策设计、执行协调与监督考评三大环节。

将改革推进机制划分为决策、执行、考核三个环节，有利于改革的制度化运作，可以大大提高工作运行效率和工作成效，为提高改革效率提供了制度上的保证。

首先要通过三原则实现改革决策科学。（1）重程序的原则。科学决策有两层含义，一是决策过程科学，二是决策结果科学，而决策结果的科学则是决策的最终目的和最高标准。所谓决策成果科学，就是决策确定的方案符合客观规律和实际情况，付诸实施后可以达到预期的目的。为保证决策的科学化，必须不断完善和严格执行决策程序制度。从广义上讲，决策过程包括发现问题提出方案、论证研究选择方案、执行操作实施方案和方案执行效果评估与调整完善四个主要阶段。从狭义上理解，决策过程细分为发现问题确定目标、调查研究提出方案和论证评估。为提高决策的质量和水平，要以严格的制度程序规范决策过程。（2）依法原则。改革领导小组以及相关改革推进单位必须在法律的框架下工作，超出法律规定权限或者违背法定程序的事项就不能决策。要在决策权力运用、决策方案选择和决策程序执行等方面严格按照宪法和法律的规定进行操作，不能“缺位”“越位”“错位”和“不到位”，更不能违反法律。（3）民主集中原则。管理学讲，管理就是决策，决策就是选择。民主化是决策科学化的基本保证。在改革决策过程中要充分发挥集体的智慧、认真听取各方面意见以及坚持凡涉及经济社会发展全局和人民群众切身利益的重大改革事项要集体研究讨论。凡是重大问题的决策都要在深入调查研究、广泛听取意见、进行充分论证的基础上，由集体讨论决定。

“三个环节”建设作为一种管理创新，其精髓在于落实，在于实践，在于执行。（1）实施目标管理。科学确定改革目标。分清哪些是事关全局的、战略性的改革中心任务，对于改革的重点工作要坚持一把手负责制，各级党委要将重点改革任务抓在手上；分清哪些改革工作党委要提出总体目标要求，由政府具体组织实施，哪些工作由各部门具体落实，政府予以支持。针对不同类型的任务，确立相应的执行主体、期限和目标要求。合理分解目标任务，认真抓好目标考核，以个体目标的落实来保证改革整体工作的完成。（2）加强工作协调。工作落实的过程就是协调推进的过程。应把握好三个步骤：①计划实施步骤，对每项工作任务预先拟订多个方案，经过分析对比，选择或组合一个实现目标时间短、代价小、副作用少、效率高的最佳方案；②指挥控制环节，对每项工作指定一名分管领导牵头负责，形成高度统一的指挥中枢，杜绝多头指挥、政出多门的现象；③督办检查环节，发挥综合职能部门的作用，抓好统筹协调，督促落实。（3）重视信息反馈。决策管理系统的每一个子系统都有着相同的操作流程。每一个子系统在管理运行中要经过一个或多个操作流程：在决策中执行，在执行中反馈，通过反馈再决策，直达预期或理想的目标。执行的过程也是一个再决策的过程，即各部门如何正确贯彻实施上层改革意图，本身就需要再决策，或者说是细化决策，再下达到基层。因此，对于每一个子系统，每一个部门都要根据各自的职能和任务规范运行操作流程，到达各自的管理边界。

全方位考核监督是破解梗阻问题的有力保证。西方国家在传统的测评上一般将地方政府绩效考评的内容归结为经济性、效率性、效能性。考核监督应是对改革全过程的监督，以使各项改革活动能在既定的轨道上正常运行，确保改革目标的实现。考核监督体系的框架，应该根据决策责任、执行责任、监督责任主体的不同，涵盖干部监督、政务监督、业务监督、绩效考核等多方面。在考核指标设计上，要统筹考虑。在执行责任考核上，要严格按照“突出重点、注重效率、严格标准、客观公正”的要求，完善考核办法，优化考核程序。在监督体系上，明确规定考察范围、考察内容和对考察结果的运用，扩大考核过程中的民主和透明度，增强考核监督的导向、激励和约束作用。