四 破除改革梗阻、完善改革推进机制的总体思路

（一）围绕一个总体目标

围绕到2020年全面深化改革的总目标和总部署，破除改革顶层设计与实际落地之间的梗阻问题，完善改革推进机制，必须进一步完善改革的决策设计、执行协调和监督考评体系，提高改革方案制定的科学化民主化水平，建立改革利益相关方的激励和约束机制，把各项改革扎实向前推进，把是否促进经济社会发展、是否给人民群众带来实实在在的获得感，作为改革成效的评价标准。

（二）破解两大核心问题

1．改什么？怎么改？确立改革决策主导权

首先需要说明的是，在一些重要领域和关键环节，我们的改革决策者还没有完全形成明确的改革思路，有的领域甚至还存在改革的方向性认识差异，同时社会上也未形成一致的改革共识。面对这些改革的难点和痛点，一方面需要我们的改革顶层设计者具有明确的改革方向感和坚定的改革毅力和勇气，更重要的是完善改革的决策设计机制，让良好的制度和机制来规范改革决策运行，减少决策失误风险。在改革决策设计机制中，最核心的问题是谁来主导改革方案制定，是深改组还是各利益相关部门？这恐怕是当下完善改革推进机制首先要解决的问题。

2．谁来推，怎么推？确立改革的执行者，建立改革政策执行机制

改革大方向和主要任务明确之后，接下来就是改革如何推进和执行的问题。一是要确立改革政策执行的主体，即谁来推进和执行改革决策，这个问题与改革决策设计主导权的讨论一样非常重要。政策的制定特别是涉及重大利益关系调整的改革政策，执行者的选择尤为重要，它是改革政策顺利推进和取得实效的关键。明确了改革政策执行主体之后，还要完善改革政策的执行、传递、协调、监督等机制，提升改革执行效率，使得改革举措真正落地实施并取得实效。

（三）推进三大关键举措

1．建立改革的决策、执行、监督分离机制

目前，我国改革推进机制中存在的突出问题就是改革决策权、执行权、监督权设置不合理。将决策、执行、监督职能分离，并在运行过程中使之相辅相成、相互制约、相互协调的一种行政管理体制，是当代世界政府改革的主流方向之一，行政三分制下的政府架构和运行模式已经在许多国家和地区获得了成功。2007年，党的十七大报告明确提出，要“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”，“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。因此，当前破除改革推进梗阻，完善改革推进机制，关键是要建立改革的决策、执行、监督分离机制，提高改革决策和执行的科学化和理性化程度，使各项改革事业真正取得实效。

2．推进开放式改革、工匠式改革

改革知易行难，近年来虽然中央推出了很多重要的改革举措，但在实际执行中有些改革政策被地方政府层层曲解与化解，出现政令不畅现象。究其原因，缘于一部分改革方案闭门造车，质量不高，没有操作性。譬如土地、户籍、国企、行政等改革，既涉及执政者自身的很多利益，又与广大老百姓有最直接的关系。如果缺乏公众参与而导致沉默的大多数现象，再多原则性改革，再多技术性调整，都难以提高公众对改革的信心和可预见性，很难取得改革实效。此前若干年当中，通过会议制定原则性改革目标是一种常态，但相当一部分改革未被实施也是一种常态。因此，当前的改革在顶层设计基础上，强调开门改革，切实有效调动各类利益攸关者参与进来，遵循经济社会变迁规则，展开合作博弈，让各项改革惠及广大人民群众，以凝聚改革共识，发掘经济社会潜力。

此外，推进改革工作还需要具有工匠精神，坚持正确的改革方法论。在战略要求上，强调改革的全面性、系统性、协同性；在改革重点上，强调以经济体制改革为重点、发挥经济体制改革牵引作用，重点完善基本制度、健全市场体系、优化政府治理；在改革关系上，强调处理好解放思想和实事求是的关系、整体推进和重点突破的关系、全局和局部的关系、顶层设计和摸着石头过河的关系、胆子要大和步子要稳的关系、改革发展和稳定的关系。把握好改革的节奏、时序和力度，循序渐进，持续发力。

3．建立利益相关方的改革激励和约束机制

从相对微观的角度看，改革是用新的激励与约束机制取代旧的激励与约束机制，改革的基本问题可以表述为激励与约束机制的重建。“调动各方面的积极性”，这是改革者的初衷，已经为人们所普遍认可。从激励与约束机制重建的视角来观察改革开放史，也许可以获得更为清晰的“历史过程”。比如，用家庭联产承包责任制代替人民公社制度下的那套制度，给农民带来一种“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”的激励与约束；国有企业改革，从放权让利到承包制再到产权改革，一个基本目的是形成对企业职工尤其是企业经理的新的激励与约束。目前，我们的改革措施在执行过程中面临的主要问题有：一些部门积极性不高，激励不足，约束不足；居民参与积极性不高。改革在一定程度上陷入胶着状态。这就要求建立政策执行者的激励和约束机制，同时也包括对政策其他相关方接受政策、执行政策的激励保障和责任约束机制。改革政策执行者和被执行者作为行政管理主体和对象，都需要被激励、安抚、约束，以利于改革政策的顺利执行。