三 改革梗阻溯源：机制缺陷、利益固化与权力集中

综上所述，当前我国推进全面深化改革的形势十分紧迫，改革推进过程中存在的很多问题需要我们在改革推进机制层面寻求答案，找出影响改革推进和取得实效的关键性梗阻原因。我们认为，改革推进过程中的根源问题不仅存在于改革执行协调环节，还应放大到包括改革方案设计、改革监督考评等环节的整个改革推进机制来探究。此外，利益固化与权力集中也是改革出现梗阻问题的重要原因。

（一）改革决策设计主体和程序错乱，“最先一公里”成为“梗阻源”

目前，我国一些关键领域改革迟迟难以推动，更大原因可能在于该领域改革顶层设计思路的问题，即梗阻根源在于决策。

1．改革决策主体未突破既有利益格局

本报告对广东、四川、浙江、湖北、云南、江西六省改革相关部门的问卷调查显示（见图1），改革牵头单位对改革方案制定形成的影响力最大，改革办作为改革决策协调部门作用发挥仍显不足，会签部门和专家代表的影响力合计不足10.0%，作用有待加强。当前改革决策易受相关部门左右，改革方案中掺杂部门利益是部分方案流于空泛的重要原因。

2．改革决策程序不够科学规范

决策程序规范是决策科学性的重要保障。当前，我国改革决策程序日益完善但并未形成制度化规定。在调研设计、征求意见、专家咨询论证、合法性审查、风险评估、批准实施等环节缺乏具体规定。凡重大决策都要在深入调查研究、广泛听取意见、进行充分论证的基础上由集体讨论决定，目前这套程序还不完善。调查显示，高达62 %的受访者认为“方案质量一般，实施起来有难度”。（见图2、图3）。

3．改革决策方式民主法治化不足

一是改革决策民主化不足。决策水平如何，很重要的一条就看是否实行了民主决策。当前，一些事关经济社会发展全局和涉及群众切身利益的重大改革决策事项，在广泛听取意见，与利害关系人进行充分沟通，听取有关人大代表、政协委员、人民团体、基层组织、社会组织的意见等方面做得还不够，这从源头上决定了部分改革举措难以取得预期效果。二是法律调整滞后。改革推进过程中一些法律法规要么规定得太死，要么出现空缺。“破法”和“立法”不衔接，面临“一改就违规，一改就违法”的困境。对改革试点地区改革突破需要进行的法律调整滞后。

（二）改革执行协调效率和激励不足，延缓改革推进节奏

1．改革执行主体权力和活力不足

一是地方政府财权、事权不相匹配。作为主要改革执行主体，地方政府财权与事权相匹配是其破除改革梗阻、有效履行职能的重要保证。但目前改革方案中成本分担机制不明确或不符合地方利益，导致一些改革因地方难以承担成本而推进缓慢。二是地方政府的自主性没有被充分调动。我国改革的一个鲜明特色就是地方改革实践丰富多彩。但当前在权力和财力不够又缺乏容错和免责机制的情况下，不少基层干部因惧怕风险而畏首畏尾，消极对待改革，地方创新活力受到束缚。

2．改革执行过程不够协同和高效

一是利益固化导致改革合力不足。当前一些改革任务牵头部门与协调配合部门相互间的责任还不是很明确，牵头部门对各部门的协调配合行为缺乏制约，造成部门间行动缺乏统筹安排，一些部门行动皆以是否有利于本部门为出发点，形成的合力有限。利益固化是改革难以推进的重要原因，破除梗阻必须打破这道藩篱（见图4）。二是“传达式”流程造成行政低效。加强改革政策落实有赖于行政管理流程的进一步优化。基层政府工作人员往往需要等上级政府的文件下达后才能准备执行，而文件的层层传达必然有一个周期，这就导致了政策从决策到行动的滞后。

3．改革政策执行能力建设滞后

一是政府职能转变不到位。关于推动改革落地生根的重要因素（见图5），被调查者中认为“转变政府职能，增强政府部门改革执行力”因素重要的占77.0%。可见，在基层部门的改革推进感受中，政府职能的转变对于改革落到实处尤为重要。二是相关制度机制建设薄弱。改革的法治化支持偏弱，限制了改革活力；干部收入长年偏低且缺乏激励机制，导致部分干部缺乏进取心；很多地市级政府仅一名同志负责抓改革，落实改革任务的工作量很大。

（三）改革监督考评指标和机制缺乏，影响改革推进效率

1．改革督察主体监督力量不足

如果存在监督政府的强大外部力量，发挥社会尤其是利益相关者的监督作用或者媒体的监督作用，并且监督过程都是透明的，那么政府若出于私心不作为是很难的。而当前由于改革办不管钱、不管人也不管项目，在地方协调工作时地位偏弱，话语权和约束力不足，部分改革方案因不符合地方利益或地方领导个人政治利益而难产、遭遇扭曲执行或不执行，影响改革顺利推进。

2．改革绩效考评缺少监督问责机制

目前，我国改革方案绩效考评往往正面指标和要求多，对执行不力的结果问责不够严格，与绩效考评相匹配的奖惩制度不健全。深入跟踪检查、过程督察不到位，集中检查点多面广、难以深入，多停留在总结材料、领导汇报的层面，改革绩效考评层次浅、标准低。

3．改革监督考评体系不够系统科学

一是考评体系融合度有待提升。当前改革绩效考评体系基本在改革圈子内部流转，与政绩考核是两套人马、两套体系，影响了考评的权威性，考评结果难以直接体现为领导干部的政绩，需要进一步融合。二是缺乏科学合理的绩效考核指标体系。目前尚未形成一套自上而下、完整明确的改革考核指标体系，实践中存在以改革措施而非效果作为考核依据，第三方、群众参与度不够等问题。调查显示，73.4%的被调查者认为当前改革绩效考核工作的主要问题是缺乏科学合理的绩效考核指标体系（见图6）。