第一节 研究背景与研究意义

一 研究背景

如美国经济学家安德鲁·施莱弗（Andrei Shleifer）所言，“今天，我们所居住的房子和公寓的建造——从区域规划到原材料的使用、防火规范——受到严格的规制。我们所吃的食物是利用受到严格规制的肥料和激素种植，在受到严格规制、技术接受公开监督的工厂加工，通过严格规制的销售渠道、具备详细的标签和警示出售的。我们乘坐的交通工具包括轿车、公交车和飞机的制造、销售、驾驶和维修都受到政府的规制。我们的孩子……看病要遵照受到严格规制的程序和支付政府控制的价格……”如此广泛的政府规制，按照丹尼尔·F．史普博的观点，是指由“行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为”。根据社会学者塞尔兹尼克（P. Selznick）的经典定义，规制则是“公共机构针对社会共同体认为重要的活动所施加的持续而集中的控制。”政府规制由于主要通过制订规则改变特定市场甚至特定个体的行为，因而属于政府的一种微观干预方式。一般地，政府规制包括经济性规制（economic regulation）和社会性规制（social regulation）两大类。前者针对垄断企业或者具有垄断倾向的产业，主要“治理企业进出市场的条件、竞争行为（competitive practices）、经济单位的规模或者企业索取的价格”，以减少垄断可能导致的损失。后者旨在“迫使企业为工人和消费者的安全、健康以及生产过程的消极副产品承担更大的责任”。与经济性规制相比，社会性规制涉及的问题往往更为宽泛，但是由于二者都与这样那样的“市场失灵”联系在一起，且都需要遵循类似的程序和规则，因此现实中二者之间的界限并非泾渭分明。鉴于此，维斯库斯等学者直接将社会性规制列举为健康、安全与环境规制。由于健康、安全与环境规制都是为了预防、减少甚至消除人类面临的风险，因此社会性规制与风险规制具有一致性。本书研究的社会性规制或者风险规制仅限于这三个领域，不涉及核爆炸、恐怖主义、毒品以及金融市场波动等其他方面的风险规制问题。其中，产品安全、工作场所安全又主要以食品、煤矿安全两个领域的风险问题为研究对象，没有考察一般的产品质量安全和其他工厂、矿山的工人安全问题。

在由多个层级构成的行政规制体系中，如果不同层级间纵向权力配置不清、激励机制扭曲、缺乏必要的约束，那么，不仅风险得不到有效预防，政府规制失灵甚至可能加剧市场的失灵。为了防止该问题的出现并有效发挥政府的规制职能，各国一般都根据政府不同层级追求的目标、政治体制、风险大小等对规制政策的制定与执行权限适时进行适当的调整。例如英国早在1875年通过《食品与药品销售法》后，就确立了以代表中央政府的地方政府事务部为主导、地方当局为实施主体的食品安全规制体制。但是，由于食品工业利益集团的俘获和地方政府事务部没有采取强制措施的权力，地方政府拒绝执行该法。结果从1898—1899年，在英格兰和威尔士，26个教区、10个大郡和16个大的城镇几乎没有实施食品法。直到1899年新的立法授予地方政府事务部强制地方政府执行的权力后，情形才有所改变。到了20世纪，随着微生物病原体、生物毒素和各种化学污染物等非主观因素造成的食品安全事件特别是食源性疾病成为食品安全风险的主因，地方政府由重点关注经济发展转向安全治理。针对地方政府政策目标的转变，1990年英国《食品安全法》在仍然保留负责食品安全的农业部和卫生部监督与强制地方政府执行的权力的同时，将食品安全规制权限授予了包括（郡、区、伦敦城区、村区议会、郡城区和社会议会等）在内的地方政府。具体而言，由郡议会负责实施食品标准、标识和食品污染等方面的法律，区议会负责执行食品安全和卫生法律等。在1996年发生“疯牛病”后，英国虽然于2000年成立了相对独立的食品标准局，但是，食品标准局负责政策制定、地方政府负责实施的规制体制仍然延续了下来。再如，在工作场所安全方面，1970年美国议会通过《职业安全与健康法案》（OSH Act），创立职业安全与健康管理局，由其负责工作场所设备、设施安全和有毒物质造成的健康风险规制。法案规定只要各州能够证明由州自己规制将至少与美国职业安全与健康管理局同样有效，甚至更为严格的话，经过后者的批准可以由州控制自己的职业安全与健康项目。尽管如此，直到1976年，该领域的规制仍然主要依靠职业安全与健康管理局分布在全国的派出机构，即10个区域办公室、120多个地区办公室、2400个监督人员监督落实规制政策。到了1978年以后，24个州和美属维尔京群岛、波多黎各才分别经美国职业安全与健康管理局批准，获得了本州和区域的工作安全与健康的规制标准制定与监督执行的权力。20世纪60年代以来，随着工业污染排放造成的空气、水和土壤问题的恶化与一系列事件的曝光，法国民众特别是一些环保组织对环境污染越来越警惕和关注。与此相适应，在19世纪末20世纪初通过的关于污染许可与监督的相关法律的基础上，法国于1971年成立环境部，实施工业污染控制、水质及垃圾监管、自然资源保护等政策。由法国长期的单一制和“中央集权”政治传统所决定，直到1982年它主要采取“自上而下”的方式，通过设在法国22个大区的地区环保局（DIREN），采取命令控制的方式，制定和监督执行环保政策。鉴于中央集权的弊端在20世纪70年代显现，根据1982、1983和2004年的分权法案，法国实施了向不存在隶属关系的三级地方政府即大区（本土22个、海外4个）、省（本土96个、海外4个）和市镇（36686个）下放权力的改革。由此，中央政府的环境监管垄断权被打破，地方政府和中央政府共同承担起环境保护的职责。其中，大区与中央政府通过达成的计划合约共担环境责任，主要负责管理海岸线、港口和航道，通过建立地区公园等方式保护自然环境；省负责消防、制订规避各种潜在风险的方案，甚至独立制订环境方案等；市镇则在供应饮用水、排污设备和处理生活垃圾等方面承担更大的责任。与此同时，环境部则主要通过一些项目的审批和各地环保局对地方政府的监管行为进行实地监督。

总的来看，20世纪90年代以来，各国对多层级规制体制进行的调整基本上遵循了合理分工、降低规制成本、高效协作以尽可能提高规制绩效的原则。这一做法事实上也反映在世界经合组织（OECD）2005年在成员国范围内提出的规制质量和绩效指导原则中。该原则鼓励政府各个层级更好地进行规制、提高协作水平、避免各个规制当局和不同层级政府的规制职责重叠，等等。

二 研究意义

本研究对多层级社会性规制体制模式与治理绩效的系统阐释，不仅是在该领域做出的较为全面、深入的初步尝试，具有一定的前瞻性和前沿性，而且为进一步深化大部制改革，构建顺应时代潮流和中国社会主义市场经济要求的规制体制具有一定的理论意义和启发价值。

第一，不安全的食品、矿山和环境污染给人类健康和生存环境造成的风险，需要包括企业、行政规制者、法院、媒体、环保组织等集团共同参与治理。社会性规制的效果不仅取决于“多中心”规制者的自我规制与横向的分工协作，同时也取决于包括行政规制者在内的每个“中心”内在的纵向权力配置构筑的激励约束机制是否有效。因此，探讨社会规制权的纵向配置对于界定不同层级的规制职责、优化规制权配置、提高规制绩效具有重要的理论意义。

第二，对食品安全、煤矿安全和环境等领域多层级规制体制的变革历程进行翔实描述，有助于正确认识规制体制的历史沿革、必然性和时代局限性。利用序列数据对集权与分权规制治理绩效的实证检验则能够增进对不同时期规制绩效的客观评价，尤其为揭示规制权责纵向配置失衡的原因提供了科学依据。

第三，结合国际多层级规制体制的演变趋势，基于中国市场化进程不断深化的事实，依据优化社会规制权纵向配置的原则，针对社会性规制体制存在的深层次问题，“由上至下”地，各级政府从根本上由重发展转向发展与规制并重。在国家保持适度监督的条件下，深化食品安全、煤矿安全和环境污染规制分权化改革，为建立适应大部制改革要求的社会性规制体制提供基本理论指导。