第一章 导论

在工业化和现代化进程中，可供人类食用的食物供应链日益延伸、生产经营卫生状况不断改善，人类预防和治疗疾病的能力显著增强，工作场所的安全程度因生产工艺和管理控制系统的完善而逐步提高，环境污染的控制与治理能力愈益增强。但是，由于科学技术发展本身的局限和人的认知能力限制，对于新食品、新原料、新型添加剂等给身体健康造成的潜在影响，人类依然面临不确定性。同样，核废料、重金属以及其他放射性物质等对工作场所、自然环境产生的直接与间接效应，需要多年后才能完全认识到，因此也具有不确定性。不仅如此，人类利用科学技术促进经济社会发展，降低饥饿、瘟疫、自然灾害等风险的同时，也造成了其他一些威胁健康和生存环境的潜在风险。这些潜在风险往往作为现在行动的未来后果而出现，而且与其他各种因素相互影响造成了预测困难。在这样一个充满风险的现代社会，虽然“处理、避免或补偿风险的可能性和能力，在不同职业和不同教育程度的阶层之间或许也是不平等地分配的”, 但是，“贫困是等级制的，化学烟雾是民主的”。也就是说，“风险在其范围内以及它所影响的那些人中间，表现为平等的影响”。面对复杂的健康和环境风险，需要建构有效协作的多中心风险治理体制和机制。其中，行政机构由于能够集中资源处理特定领域的风险、及时收集和组织有关风险的信息、获得必要的专家知识、组织必要的沟通交流等而成为规制风险的政府主体之一。正是政府对风险的规制，一定程度上导致了20世纪上半叶规制国家的兴起。

从世界范围来看，无论单一制还是联邦制国家，行政机构一般都是由中央到地方多个层级构成的整体，尽管层级的数量和组成方式存在差异。随着食品、工作场所和生存环境等领域的风险突破国家和地区界限而向全球蔓延，国家间合作甚至通过建立超国家规制机制采取集体行动应对问题成为一种必然趋势。因此，多层级规制是现代行政规制体制的一个典型特征。不仅如此，根据风险的类型、影响范围和严重程度，各国政府都在对不同层级规制者的权限、激励机制与约束机制做出相应的调整。改革开放以来，针对食品安全、工作场所安全和环境污染问题，为了应对“激励”、有效遏制食品安全事件、矿山安全事故以及环境污染问题，从中央到地方的规制权限也经历了多次改革。虽然不存在适用于各个领域的规制权限纵向配置的最优模式，但是，探讨影响中国社会规制权纵向配置的一般因素和特殊因素，阐释规制体制变革的历程，分析不同规制权纵向配置模式的治理绩效，对于揭示中国社会规制体制存在的问题，明确改革方向与路径都是必要的。