中国养老法律政策制度的演变及产业发展思考

——中国养老的国家再定位

王建文

在过去的十余年间，中国养老产业历经老龄化人群的几何增长和宏观经济形势的变化，自身也发生了翻天覆地的变化，由单一福利型的养老事业逐渐转变为提升消费、拉动经济的跨界养老产业。回顾过去十余年养老相关法律政策制度的演变，也许可以使我们更好地展望未来。

一 前言

回顾并梳理中国养老相关法律政策制度的演变，并不是一件容易的事，必须先对研究方法做一下说明。

通常研究法律法规及制度，都会按照《中华人民共和国立法法》中法律、行政法规、部门规章、地方法规、规范性文件等法律层级，或者按照颁布法律、法规、政策的机构级别来进行划分、归类和研究，这涉及法律法规政策之间的上位下位关系以及法律效力，但中国的养老制度演变有其特殊性，笔者在做中国养老制度研究时，采用了如下特殊的检索及归类方式。

（1）仅选取中共中央、全国人大、国务院及国务院各部委办局的文件作为样本，因为地方性的文件实在多如牛毛；同时，仅选取对全国有规范或指导意义的文件，而针对某地方具体事项的批复文件则未选取；唯一的例外是国家发改委自2015年起，专门批准了发行养老产业专项债券，因此对已发行的10余笔地方养老产业专项债券进行了统计。

（2）大多按照颁布的时间顺序对文件进行统计，而不是按照颁布机关的层级，该方法的好处是更容易看清其中的演变脉络。

（3）在相关法律法规政策文件的时间截取上，基本以1999年前后为起始点，个别文件考虑到历史沿革，选取了1999年以前的文件。

（4）笔者根据对养老产业的了解，做了大致的分类，如宏观政策、跨界政策、土地及设施建设管理、机构及运营管理、养老金融等，而非按照部门法、专门法进行归类。

二 养老产业法律法规政策浅析

几十年来，养老事业一直是政府主抓的一项重要工作，但养老产业确实是近五年来刚起步的。

（一）养老主管部门的演变

1．第一阶段：以福利事业为核心

第一阶段大致从新中国成立初期至1999年前后。我国其实在20世纪50年代初期就建立了企业职工的养老保险制度，以后在1958年和1978年做了两次修改，1984年，全国各地进行养老保险制度改革，1986年，开始进行建立农村社会养老保险制度的探索，1991年，根据国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，在山东省烟台市牟平县等地进行试点，1992年，在总结试点经验的基础上，制定并下发了《县级农村社会养老保险基本方案》，并在全国有条件的地区逐步推广。1995年，国务院颁布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》;1997年，国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，开始在全国建立统一的城镇企业职工基本养老保险制度。

至1999年前，即新中国成立后的50年，我国的养老事业主要是围绕老年人的基本生活保障、退休费用社会统筹来进行的，因此，这几十年中的行业主管部门主要就是劳动部（后两次调整为劳动和社会保障部、人力资源和社会保障部）和民政部。这背后的主要原因如下。

首先，在新中国成立后的相当长时期里，我国实行的是城乡二元结构政策，即在严格限制农村人口向城市流动的户口迁移制度下，实行了两种不同的社会资源配置，在教育、养老、医疗、失业、救济等社会保障方面，完全向城镇居民倾斜，农村农民几乎没有社会保障，农村养老主要方式为“养儿防老”。

其次，我国城镇长期实行低工资配给制的收入分配制度，住房、医疗、交通、教育、养老等支出则主要以“单位办社会”的公共福利方式供给，当住房、医疗、教育等公共福利制度进行改革时，城镇退休职工因积蓄较少而形成“未富先老”。

最后，1979年改革开放后，我国各地大量兴办乡镇企业，并有大批农民进城务工，在经过10～20年后，乡镇企业员工也面临了退休养老问题。

上述原因使得城乡居民及乡镇企业员工的养老，与其说是社会福利，不如说是政府形成的历史欠账及必须承担的社会责任。

好在改革开放后的前10～20年，我国成年劳动力人口占比很高，中国还在“享受”人口红利，老龄化问题尚不是非常严重，政府还能够通过养老保险制度提供这一社会福利。

2．第二阶段：以社会统筹、减负为核心

这一阶段大致从1999年至2012年前后。

1980年起，我国开始严格执行“一对夫妇只生育一个孩子”的计划生育政策，一方面，我国人口总量得以有效控制，另一方面，到2000年前后，补充的成年劳动力人口下降、原有的成年劳动力人口迅速老龄化。根据2000年全国第五次人口普查统计，2000年全国总人口为12.4亿人，而60岁以上老年人口则达到近1.3亿人，与1990年第四次人口普查相比，十年间总人口年均增长速度只有0.92%，而老年人口年均增长速度达到2.97%，大大快于总人口的增长速度。英国等发达国家从成年型社会向老年型社会转变用了80年，同期人均GDP由5000美元增长至10000美元；而中国完成这种转变只用了20年左右，但2000年我国人均GDP只有1000美元左右，“未富先老”现象加剧。

针对此压力，1999年10月，国务院成立了全国老龄工作委员会（以下简称老龄委），老龄委办公室设在民政部，初始阶段，老龄委由中组部、中宣部、中直机关工委、中央国家机关工委、外交部、国家发改委、教育部、国家民委、公安部、民政部、司法部、财政部、人保部、住建部、文化部、卫生部、国家计生委、国家税务总局、国家广电总局、新闻出版总署、国家体育总局、国家统计局、国家旅游局、解放军总政治部、全国总工会、共青团中央、全国妇联、中国老龄协会28个单位组成。

2000年8月，中共中央、国务院又决定建立“全国社会保障基金”，同时设立“全国社会保障基金理事会”，负责管理运营全国社会保障基金。

老龄委阵容看似庞大，但由于其只是国务院议事协调机构，并无行政审批权和处罚权；成员单位虽然多达28家，但仍不能有效覆盖所涉及的全部领域，比如分管土地的国土资源部、分管保险业的中国保监会就不含在内。而在2013年7月1日《中华人民共和国老年人权益保障法》修订前，民政部的行政许可项目中，并无养老服务机构的行政审批法律法规等上位法依据，因此，只能依据《民办非企业单位登记管理暂行条例》，将养老服务机构纳入民办非企业单位进行管理，但此种管理方式使经营性养老机构完全不在民政部门的管理范围内。这就使得养老管理名义上有专门机构，实际上是九龙治水，多头管理，导致政策执行乏力或缺乏操作性。

在这一阶段，养老主管部门的工作还是以扩大基本养老保险的社会统筹范围、加强全国社会保障基金的投资管理等为主，并建立和逐步完善“企业年金”补充养老保险制度，以减轻未来财政及企业的负担。

3．第三阶段：以发展健康产业、实现产业融合为核心

这一阶段大致从2013年至今，标志性事件是国务院颁布了《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）。

2010年是我国严格执行计划生育政策30周年，人口老龄化占比继续加大。2013年1月国家统计局公布的数据显示，2012年我国15～59岁劳动年龄人口在相当长时期里第一次出现了绝对下降，比上年减少345万人，这意味着人口红利趋于消失，未来中国经济要过一个“减速关”。

同时，在这一时期，国际政治和经济形势日趋复杂，中国经济增长经过改革开放30年后增速减缓，以政府投资拉动、外贸出口、模仿型排浪式消费为“三驾马车”的经济驱动方式边际效益越来越低，经济进入“新常态”，面临着资源重新配置及产业升级的压力。

在此背景下，中共中央、全国人大、国务院以及国务院各部委陆续出台了一系列涉及养老的法律、法规、规章和宏观政策，内容涉及养老机构及服务、养老土地设施、社会保障基金、企业年金及职业年金等，还颁布了大量跨界产业政策，比如医养结合的相关政策；在养老产业资金来源方面，政策涉及福利彩票、PPP、专项债券、倒按揭（反向抵押贷款）、个人税延养老金等。

老龄委的组成单位在28家合并为26家（卫生部与国家计生委合并、国家广电总局与新闻出版总署合并）的基础上，逐步又增加了科技部、工业和信息化部、国土资源部、交通运输部、商务部、中国保监会6家单位，成员单位增加到32家，老龄委的议事协调作用也明显加强。

尤其值得关注的是，自2013年至今的4年多以来，由国务院及国务院办公厅直接颁布的相关行政法规、法规性文件多达31篇，占笔者统计的行政法规、法规性文件总量的63.27%（笔者统计的行政法规、法规性文件自1991年至今，共计49篇），说明了国务院对中国养老的高度关注，甚至可以说，国务院已直接成为中国养老事业向养老产业转变、推进跨产业融合、发展健康产业的布局者和指挥员。

（二）养老法律法规政策演变及调整的文件构成结构分析

1．规范性文件占主导

笔者统计的相关法律、法规、部门规章、政策等，基本以1999年前后为起始点，个别文件考虑到历史沿革，选取至1991年的文件，共计305篇。其中，全国人大颁布的法律及法律性文件共4篇；国务院及国务院办公厅颁布的行政法规及法规性文件共49篇；中共中央及中共中央办公厅、全国人大、国务院及国务院办公厅、国务院各部委颁布的政策性文件（主要是发展纲要或中长期规划）共19篇；国务院各部委及直属事业单位颁布的部门规章共11篇；国务院所属部委颁布的养老设施国家及行业标准共10篇；国务院各部委单独或联合以意见、通知、公告、规定等形式颁布的规范性文件共212篇。其构成如图1所示。

近二十年来，我国的立法体系及依法行政制度建设日趋完善，但立法是一个很严谨也较漫长的过程，这是由其自身的滞后性决定的。同时，近几年来，随着国际经济形势以及国内经济产业结构出现了重要转折性变化，跨界产业融合、产业结构调整和创新逐渐成为深化体制改革的主旋律，“先行先试” “以点带面”也逐渐成为一种探索模式，这使得大量的产业和行业管理仅仅依靠现有的法律法规难以支撑，所以往往要以纲要、规划等政策性文件，意见、通知、规定等规范性文件为指导依据。由图1可知，养老产业的相关文件中，由全国人大颁布的法律及法律性文件、国务院颁布的行政法规及法规性文件、中共中央及国务院颁布的政策性文件只占23.61%，而国务院各部委颁布的意见、通知、公告、规定等规范性文件则占到了近70%。

2．在2012年前的21年间，养老工作的主要核心是养老金、养老保险的社会统筹

1991～2012年的21年间，颁布的总计112篇文件中（不包括8个国家或行业标准），以基本养老金发放、基本养老保险及补充养老保险（企业年金）为主要内容的占到了85篇（见图2），颁布单位主要为民政部、劳动和社会保障部（2008年与原人事部整合为人力资源和社会保障部）以及财政部。

3．近4年多来，中国养老产业被高度重视

从统计文件颁布的时间来看（见图3），从1991年至2012年的21年间，共计颁布了120篇养老产业相关文件（其中包括8个国家或行业标准）；而自2013年至2017年2月的4年多（50个月）时间里，则共计颁布了185篇养老产业相关文件，占到了文件总量的60%以上，说明自2013年以来，中央政府明显开始高度重视养老产业，文件颁布的频次达到了平均每月3.7篇。

4．从内容上看，宏观产业指导政策明显增加，跨界性的文件大批量出现

如果按照颁布文件的总体内容来分类，其基本情况如表1所示。

养老金社会统筹一直是几十年来中央政府的工作重点，尤其是其中多渠道筹集资金日益被政府所重视；养老的核心是服务，因此养老机构及其运营管理成为政府关注的一个重点；养老的跨界产业融合、医养结合（其实也是一种跨界融合）异军突起，被中央政府高度重视，相关内容几乎占到了全部文件篇幅的20%；与养老相关的土地及设施政策占比很低，反映出中央政府在土地政策上的审慎，也与社会上“养老产业用地难”的声音相吻合；养老相关的国家标准及行业标准占比更低，说明养老作为产业仍处于起步期，行业内的各类标准有待制定和完善，这也是大量政策文件中不断强调尽快抓紧制定相关标准的原因。

如果我们再以2013年为一个节点，将其分为两个时间段，加以统计分析，其中的细节点就会显露出来，如表2所示。

从表2中可以看出：宏观养老政策方面的文件在2013年后总量增加，特别是大量纲要、中长期规划都颁布于2013年后。养老机构及运营方面，2013年《中华人民共和国老年人权益保障法》首度修订后明显发力，颁布文件数量占到了1999年至2017年2月颁布总量的近3/4。在养老金融方面，2013年后的年金政策文件比例过半，主要是因为2015年国务院颁布了《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号），进而国务院办公厅于同年颁布了《机关事业单位职业年金办法》，推出了针对机关事业单位的、与企业年金相近的职业年金制度；尤为值得关注的是，在基本养老保险和职业养老金之外，2013年之后其他渠道资金的相关文件多达31篇，占到此类文件总量的近九成。跨界产业政策方面的文件全部出自2013年后，医养结合作为一种跨界融合，其总量近九成的文件也出自2013年后，说明了中央政府在养老产业政策上的战略转变；比较有意思的是，与养老相关的土地及设施政策，虽然占比很少，但也全部出自于2013年后，说明中央政府虽然在土地问题上比较审慎，但还是在努力解决养老产业用地的问题。与养老相关的新国家标准或行业标准出台较少，在前文已述，养老作为产业仍处于起步期，尚难大量迅速形成相应的标准规范。

三 养老法律法规政策演变及调整的主要内容分析

前文是对相关文件的整体量化分析，在具体内容上，可分析研究的亮点和问题更多，但受篇幅所限，笔者仅按照分类，选取一些较为重要的文件及内容，做简单介绍和分析。

（一）养老宏观政策方面

1.《中华人民共和国老年人权益保障法》的两次修订

我国立法，尤其是狭义法律的起草和修订是一个很复杂的过程，通常一部法律的修订要历经数年、甚至更长时间，如《中华人民共和国土地管理法》从首次提出修订至今已有十余年，仍未修订完毕。而1996年颁布的《中华人民共和国老年人权益保障法》在2012年、2015年经历了两次修订，其要点如下。

（1）首次在法律中提出了“老龄产业”并明确将其列入国家扶持行业目录。而在此之前于2011年颁布的“十二五”老龄规划全称是《中国老龄事业发展“十二五”规划》，带有强烈的公共福利色彩。在我国，所谓“事业”特指没有生产收入，由国家经费开支，不进行经济核算的文化、教育、卫生等单位所从事的非经营性生产或服务，这显然无法适应我国今后急剧扩大的养老社会需求。

（2）明确了民政部门对“提供住宿照料服务的养老机构”的许可审批权，范围也从“民非”扩大到了全部相关养老机构，使民政部门的行政管理具备了上位法依据。这使得民政部得以在《中华人民共和国老年人权益保障法》修订后的施行同日（2013年7月1日），颁布了《养老机构设立许可办法》和《养老机构管理办法》。

（3）由于首次修法对“设立经营性养老机构”的规定不是很明确，民政部在颁布《养老机构设立许可办法》时特意回避了这一点，因此，在2015年第二次修法时，明确了“设立公益性养老机构应当向县级以上人民政府民政部门申请行政许可；设立经营性养老机构应当在工商行政管理部门办理登记后，向县级以上人民政府民政部门申请行政许可”。

（4）以立法形式明确养老服务设施应纳入城乡规划、社区配套建设规划，并新增“第六章 宜居环境”专门对适老宜居社区建设进行了表述。以法律的形式，明确要求将养老服务设施建设纳入城乡规划、社区配套建设规划，统筹安排养老服务设施建设用地。新增专章专门表述涉及老年人的工程建设标准体系、无障碍设施建设等，是一个可喜的进步。

2．相关国家政策性文件

表3中3个国家政策性文件分别从积极应对人口老龄化、促进人口长期均衡发展的基本面出发，提出构建“以人口战略、生育政策、就业制度、养老服务、社保体系、健康保障、人才培养、环境支持、社会参与等为支撑的人口老龄化应对体系”，建立以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系。

首次从国家战略的高度提出了跨行业、跨领域的“健康产业”，围绕现代农业、城镇化、环境治理、健康养老、公共服务等领域，提出以扩大服务消费为重点带动消费结构升级，发展健康服务新业态，积极促进健康与养老、旅游、互联网、健身休闲、食品产业融合，催生健康新产业、新业态、新模式。积极推动医疗、养老、文化、体育等领域非基本公共服务加快发展，加快教育培训、健康养老、文化娱乐、体育健身等领域发展。

清理各类歧视性规定，完善各类社会资本公平参与医疗、教育、托幼、养老、体育等领域发展的政策。

扩大开放领域，放宽准入限制，积极有效引进境外资金和先进技术，提升利用外资综合质量。扩大银行、保险、证券、养老等市场准入。

构建包括职业年金、企业年金和商业保险的多层次养老保险体系，持续扩大覆盖面。推出税收递延型养老保险。

3．相关法规性文件

表4中10个国务院及国务院办公厅颁布的法规性文件，从投融资、土地供应、税费优惠、补贴支持、人才培养和就业、人口政策、公共服务均等化、鼓励公益慈善组织支持养老服务等几个方面，提出了加快发展养老产业的具体政策措施。

4．相关规范性文件

表5中5个多部门（由于颁布单位包含最高人民法院、最高人民检察院、中共中央宣传部，已不属于国务院所属部委及直属单位）、多部委（发文单位中包含中国银监会、国家铁路局、中国民航局、国家文物局、国家互联网信息办公室等，也超出了老龄委的成员单位范围）联合颁布的规范性文件，在宏观养老政策方面是较有代表性的，是前述国家政策性、法规性文件在某一方面的细化、贯彻和执行。在具体内容上，也涉及养老的方方面面。

（二）养老跨界政策方面

所谓养老跨界政策，与前述宏观政策具有以下不同。

第一，其主题虽是养老产业，但内容上却扩展至医疗、体育、文旅等多个领域。如2014年9月12日，国家发改委等十部委颁布的《关于加快推进健康与养老服务工程建设的通知》，标题主题词看似是“健康与养老服务”，但在内容上却提出了“健康服务体系”“养老服务体系”“体育健身设施”三个体系建设，并且明确附有医疗、养老、体育三个方面的“健康与养老服务工程鼓励社会投资项目表”。

第二，其主题虽然是针对某一非养老的特定行业或领域。如旅游、城镇化、医疗、体育等，但其内容均包含养老产业，如2014年8月9日，国务院颁布的《关于促进旅游业改革发展的若干意见》，主题是“旅游业”，但内容上专门有整段表述“大力发展老年旅游”，并且列出了“重点任务分工及进度安排表”。

第三，在主题上即已完全是跨界内容。如2016年11月20日，国务院办公厅颁布的《关于进一步扩大旅游文化体育健康养老教育培训等领域消费的意见》，在主题上就包含了旅游、文化、体育、健康、养老、教育培训等多个领域。

从2014年后，连续出台的30余部养老跨界产业政策，虽然涉及的领域、行业各有不同，但其核心目的都是促进消费结构升级、带动传统产业转型升级，形成新供给、新动力。以下列举部分内容。

1．跨界法规性文件（见表6）

2．跨界规范性文件（见表7）

（三）土地与养老设施建设政策方面

与2013年后其他领域大量颁布涉老相关政策相比，如前文所述，与养老相关的土地及设施政策出台并不多，仅颁布了11部，但纵向来看，却全部出自2013年后，这仍然导致我们不断听到社会上“养老产业用地难”的呼声，其背后既与政策制定有关，也与政策执行有关。

（1）中央政府及土地主管部门对养老供地比较审慎，非常担心又演变为变相房地产开发。

（2）随着我国城镇化进程的不断推进，城市国有土地乃至城乡接合部的集体土地日益稀缺，而各类新兴或新型产业都有庞大的用地需求，政府部门必须加以平衡。

（3）在很多地方，土地出让已经成为地方政府的第二财政，甚至是第一财政收入，在养老项目前景不清晰、收益不明确的情况下，大多数地方政府也很难有意愿为养老项目更多供地。

（4）担心配套设施的前期巨大投入，以及投资商仅建设、不管或无力进行后期运营管理给地方政府带来社会隐患。

（5）不少地方政府对养老仍停留在“未富先老”的认知阶段，担心大规模的老人聚集居住区建立后导致后续税源经济增长不足。

（6）在二、三线及以下城市和地区，担心出现类似于保障性住房突击建设模式导致的资源闲置等问题。

（7）养老是一个国计民生问题，养老机构中既存在公益性养老机构，也存在经营性养老机构，在一些养老项目中，两者则交叉存在，而按照现行的土地法律法规政策，两者不同的性质导致的供地方式也有所不同，这也增加了养老供地的技术难度。

尽管存在上述问题，但应当看到的是，中央政府在近年来的相关政策中，仍在不断强调“优先安排国家扶持的健康和养老服务业、文化产业、旅游业、生产性服务业发展用地”，支持医养结合的养老设施建设。如2016年10月9日民政部等十一部委颁布的《关于支持整合改造闲置社会资源发展养老服务的通知》、2016年12月7日国务院办公厅颁布的《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》，均针对养老服务设施、非营利及营利性养老服务机构的用地，提出了具体的支持政策和优惠措施。甚至针对养老设施消防验收难的问题，国务院办公厅在2016年12月7日颁布的《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》中，要求民政部、公安部、住房和城乡建设部等，要在2017年6月底前“根据消防法和有关规定，制定既保障安全、又方便合理的养老机构设立和管理配套办法”。

上述问题的另一面是，随着中央政府对养老服务业用地不断的政策倾斜，不少投资商、开发商认为，有可能通过养老服务业变相进行养老房地产的开发，但从目前的土地管理政策来看，难度还是相当大的。例如，国土资源部办公厅在2014年4月17日颁布的《养老服务设施用地指导意见》中，即明确规定“新建养老服务设施用地依据规划单独办理供地手续的，其宗地面积原则上控制在3公顷以下。有集中配建医疗、保健、康复等医卫设施的，不得超过5公顷”；对于养老服务设施建设用地使用权“可以整体转让和转租、不得分割转让和转租”; “不得改变规划确定的土地用途，改变用途用于住宅、商业等房地产开发的，由市、县国土资源管理部门依法收回建设用地使用权”; “养老服务设施用地内建设的老年公寓、宿舍等居住用房，可参照公共租赁住房套型建筑面积标准，限定在40平方米以内”。

此外，如国土资源部办公厅在2016年10月28日颁布的《产业用地政策实施工作指引》中，首先开宗明义“产业用地政策”中所指的“特定行业”，不包括房地产业；同时要求，产业用地在签订土地供应合同时，应将项目用地产业发展承诺书作为前提条件，并应监督承诺书履行情况。

表8中所列是土地与养老设施建设政策方面的文件目录。

（四）养老金融政策方面

在养老金融政策方面，对于基本养老保险及社保基金的公共养老金、企业年金与职业年金的职业养老金，以及正在不断呼吁出台试行的个人税延养老金等养老金制度安排和养老金资产管理，均有很多文章做了详尽阐述，本文不再赘述，仅针对与养老服务金融（满足老年人消费需求的金融服务）和养老产业金融（为养老相关产业提供投融资支持的金融活动）中有关渠道或模式的相关政策，做简单分析。

2013年以来，随着中央政府对养老产业定位的不断调整和提升，养老服务金融和养老产业金融不断扩大，如2016年3月21日，民政部与“一行三会”联合颁布的《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》中，即明确提出应“大力完善促进居民养老和养老服务业发展的多层次金融组织体系”“积极创新适合养老服务业特点的信贷产品和服务”“支持拓宽有利于养老服务业发展的多元化融资渠道”“推动完善养老保险体系建设，优化保险资金使用”“着力提高居民养老领域的金融服务能力和水平”。

从目前已颁布的文件看，养老服务金融和养老产业金融的渠道和模式，主要包括吸引鼓励社会资本直投、福利彩票公益金、PPP、产业专项债券、外国政府贷款、住房反向抵押养老保险（倒按揭）等，相关政策见表9。

在上述金融渠道和模式中，笔者就养老产业专项债券的发行情况做简单分析。

“为加大债券融资方式对信息电网油气等重大网络工程、健康与养老服务、生态环保、清洁能源、粮食和水利、交通、油气及矿产资源保障工程等七大类重大投资工程包，以及信息消费、绿色消费、住房消费、旅游休闲消费、教育文体消费和养老健康消费等六大领域消费工程的支持力度，拉动重点领域投资和消费需求增长”，国家发展改革委办公厅分别于2015年3月31日、2015年4月7日印发了《战略性新兴产业专项债券发行指引》《养老产业专项债券发行指引》，其中对企业申请发行养老产业专项债券，放宽了企业债券现行审核政策及部分准入条件，包括：

（1）发行养老产业专项债券的城投类企业不受发债指标限制；

（2）债券募集资金可用于房地产开发项目中配套建设的养老服务设施项目；

（3）募集资金占养老产业项目总投资比例由不超过60%放宽至不超过70%；

（4）将城投类企业和一般生产经营性企业需提供担保措施的资产负债率要求分别放宽至70%和75%；主体评级AAA的，资产负债率要求进一步放宽至75%和80%；

（5）不受“地方政府所属城投企业已发行未偿付的企业债券、中期票据余额与地方政府当年GDP的比值超过8%的，其所属城投企业发债应严格控制”的限制；

（6）城投类企业不受“单次发债规模，原则上不超过所属地方政府上年本级公共财政预算收入”的限制。

与一般城投债相比，养老产业专项债的发债条件明显放松且“不受发债指标限制”，因此曾被市场和政府寄予很高期望，但随后国家发改委放宽了企业债发行数量，使得大量券商和地方政府平台公司又转向做相对熟悉的企业债，养老产业专项债的发行在首年里低于市场预期；自2016年上半年起，养老产业专项债发行增速，据笔者的不完全统计，在2016年2月至2017年2月的一年里，全国共发行15笔养老产业专项债，总金额为172.90亿元，其中专项用于养老项目的额度为111.90亿元，用于补充流动资金的额度为31亿元，用于与养老项目一同申请发债的城市停车场建设、产业园等其他基础设施项目的额度为30亿元，相关情况见表10。

虽然发债总规模不大，但确实对养老产业的融资渠道是一个很好的补充。

三 结语：对中国养老定位角色转变的思考

按照《国家人口发展规划（2016～2030年）》所述，“进入21世纪后，我国人口发展的内在动力和外部条件出现重要转折性变化”，劳动年龄人口趋于老化，老龄化程度不断加深，根据《国家人口发展规划（2016～2030年）》预测的发展态势，到2030年，45～59岁大龄劳动力占比将达到36%左右，这意味着，届时，“70后”到“85后”的中年以上大龄劳动力在劳动力人口中占比将超过1/3;60岁及以上老年人口平稳增长，2021～2030年增长速度将明显加快，到2030年占比将达到25%左右，即1970年前出生的老年人口群体将达到全国人口的1/4；如果两者相加，则中年以上人口的比例将更为惊人，即所谓“人口红利”已经消失。

但人口年龄结构变化对经济增长的影响主要体现在两个方面：一个是对生产领域的影响，另一个是对消费和储蓄的影响。

在我国人口老龄化的初期阶段，新进入老龄阶段的人群往往都有较高的储蓄倾向。过去我们常讲“未富先老”，但从近年至未来10年开始进入老龄阶段的人群看，主要是“50后”至“70后”（2017年步入60周岁的人群为1957年生人），该年龄段人口（特别是城镇人口群体）与社会其他年龄段人口相比，资本占有量较高，对现代服务业的服务需求也相应增加，一方面可提高劳动生产率，另一方面会刺激增加新的就业岗位。具体来看，其整体上具有如下特征。

（1）经济实力与“30后”和“40后”相比，明显提高；

（2）受教育程度明显提高，文化观念发生巨大变化；

（3）对自身未来的养老问题已十分关注，由于子女多为独生子女，因此对“自己来养老”，已有一定的心理准备和预期；

（4）一般有养老年金、退休金、医保等保障；

（5）对未来的养老有明显的底线诉求，即“有尊严的养老”。

针对这样一个庞大的老年人群，即使政府进一步扩大目前水平的基本养老服务，使其达到一定的量，但在服务的质上，也难以满足此年龄阶段城镇老人的多样化养老服务需求。从另一个侧面看，“50后”至“70后”城镇养老人群的前述特征，又会反过来推动社会观念、消费习惯的转变，进而推动社会有效地建立起差异化的养老产业和养老模式，因此也有相当部分学者把老龄化的初期阶段看成是第二次“人口红利”期。

中国养老正在经历一次大的定位转变，从基本福利、社会包袱，逐渐向拉动服务消费、促进产业跨界融合和产业升级、提质扩容、推动资源重新配置方向演变，这也就是中央政府将旅游、文化、体育、健康、养老、教育等领域称为“大健康产业”，大力倡导围绕相关领域，引导社会资本加大投入力度，通过提升服务品质、创新增加服务消费领域有效供给、不断释放潜在消费需求的原因。

如果能够把握这次机遇，尽快建立和完善养老产业链，推进全国养老事业和养老产业的同步发展，那么就有可能如李克强总理所说，把服务亿万老年人的“夕阳红”事业打造成蓬勃发展的朝阳产业，使之成为调结构、惠民生、促升级的重要力量。

今天的养老产业仍处在成长期，但明天的养老产业必将是一个蕴藏巨大潜能和生机的产业。