第一节 中国城市化演进

本部分以新中国成立以来我国城市化演进为逻辑，归纳各阶段城市化进程呈现出的主要特征，并围绕社会经济政策变迁和城乡发展需求变化归纳我国城市化演进规律，以充分把握我国城市化发展所带来的条件制约和政策需要。

一 演进历程

劳动分工造就了城市的出现，工业化战略进一步推进了城市化发展，城市化本身就是由多种因素综合作用的一个具有阶段性特征的动态历程。1949年新中国成立时，我国城市数量仅为132个，城镇人口5765万人，城市化率仅为10.64%; 1978年开始实行改革开放，城市数量已达到193个，城镇人口17245万人，城市化率为17.92%；到2013年，我国城市数量已经增加至658个，城镇人口已达73111万人，城镇化率已经上升至53.73%。本研究将我国城市化划分为四个阶段：起步发展阶段（1949～1958）、失常发展阶段（1959～1977）、稳定发展阶段（1978～1995）和高速发展阶段（1996～2013），如图2-1所示。

（一）城市化进程起步发展阶段：1949～1958

新中国成立后，我国经历了三年的国民经济恢复时期，经济实现根本性好转。1953年开始，实施第一个“五年计划”，核心内容是以苏联帮助中国建设的156个项目为中心，以694个大中型项目为重点，以发展重工业为主，建立社会主义工业化的初步基础，而这些项目均需要在各类城市中不断推进。在此背景下，1953年9月，中央重点指出“重要的工业城市规划工作必须加紧进行，对于工业建设比较重大的城市，更应该迅速组织力量，加强城市规划建设工作”。除此之外，1956年4月，毛泽东发表《论十大关系》，明确提出要充分利用沿海，合理发展内陆的方针，各类城市都在根据产业布局要求进行大规模的新建和改扩建。1957年，国家又先后批准了包头、太原、西安、兰州、洛阳、成都、大同、哈尔滨、沈阳、吉林、抚顺、石家庄、郑州、邯郸和湛江等15个城市的总体规划和产业规划。至此，我国城市化开始迈入起步阶段（见表2-1、图2-2）。

可以看出，1949～1958年我国总人口年均增幅为2.22%，而城市人口年均增幅为7.14%，城市化率从10.64%提升到16.25%，城市个数从132个增加到184个，人口城市化率与城市个数保持同步上升，具体表现出三个特征。

第一，新建城市主要集中在中西部地区，分别贡献44.23%和50%。1949～1958年，全国城市数量从132个增加到184个，增加52个，其中：东部地区仅增加3个，贡献5.77%；中部地区增加23个，贡献44.23%，西部地区增加26个，贡献50.00%。具体来看，比如甘肃增加8个，四川和湖南分别增加7个，截至1958年，东部城市数为72个，中部城市数为73个，西部城市数为39个（见表2-2）。

第二，城市人口增加最快的是西部，其次是中部，年均增长率分别为15.30%和12.77%。1949～1958年，全国城市市区人口从3949万人增加到9219万人，年均增长9.88%，主要表现为中部和西部地区增长，其年均增长率分别为12.77%和15.30%，东部地区仅增长7.57%。从区域城市市区人口占比来看，1949年东部地区市区人口占67.92%，但到1958年市区人口占比却下降为56.09%，下降了11.83个百分点，中部和西部地区虽然所占比重较低，但1949～1958年所占比重分别提升5.27和6.54个百分点（见表2-3）。

第三，主要以发展中等城市为主，人口增长主要集中在中等、特大和大城市。从城市数量变化来看，1949～1958年，中等城市增加30个，大城市增加11个，其所占比重也相应提升12个百分点和5个百分点，而特大城市和小城市增加数量较少；从城市人口变化来看，1949～1958年，中等城市人口年均增长11.12%，大城市人口年均增长10.93%，特大城市人口年均增长10.20%，而小城市人口仅年均增长4%，所占比重还下降了9个百分点（见表2-4、表2-5）。

（二）城市化进程失常发展阶段：1959～1977

城市化进程失常发展主要指：（1）1958～1960年在“大跃进”背景下表现的过急发展行为;（2）1960年后，“三年不搞城市规划”政策及“文化大革命”爆发导致城市发展停滞。

1958年5月，中共第八次全国代表大会第二次会议通过“鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义”总路线, “大跃进”运动在全国范围内迅速展开。城镇化建设也出现“大跃进”，1960年“桂林会议”提出“10～15年左右把我国的城市基本建设成社会主义现代化的新城市”，甚至有的地方提出“苦战三年，基本改变城市面貌”和“三年改观、五年大变、十年全变”口号。城市化“大跃进”思想使得很多地方盲目追求大城市和大项目，城市数量和城市人口在短期内出现迅速增加。这开始导致城市住房及公共基础设施紧张，不仅打乱城市发展布局，而且使得城市环境恶化。

随后采取的便是激进式的处理办法，1960年11月，第九次全国计划会议宣布“三年不搞城市规划”，相应地对城市规划机构和人员进行大幅裁减，城市发展也随之停滞。随后，1966年“文化大革命”爆发，从中央到地方都在调整大中城市的发展规模，将大量城市职工下放农村，尤其在1968～1970年，全国3500万知识青年上山下乡到农村劳动锻炼。直到1973年9月，国家建委城建局在合肥召开部分省市的城市规划会议，讨论了《关于加强城市规划工作的意见》、《关于编制与审批城市规划的暂行规定》和《城市规划居住区用地规划指标》三个文件，城市规划工作又重新兴起。1974年年底，有关方面在石家庄市召开培训规划人才座谈会，随后，南京工学院恢复城市规划专业，重庆工学院新开城市规划专业，北京大学、南京大学、中山大学、杭州大学都开办城市规划课程，城市规划工作开始在全国范围内重新兴起。在此期间，我国城镇化基本处于停滞状态（见表2-6、图2-3）。

可以看出，1959～1978年这段时期，城市个数从179个仅增加到193个，城镇人口从12371万人增加到17245万人，城市化率从18.41%下降到17.92%，该时期也被称为“逆城市化期”“反城市化期”等，城市化率与城市个数并不协调，具体特征有三点。

第一，城市数量经历大批撤销和缓慢恢复过程，东中西地区步伐基本一致。从城市数量变化来看，1959～1978年，城市数量分别是中部最多，东部次之，西部最少，总体上在这19年间基本保持城市数量的稳定。但是，这期间却经历了几次波折，1959～1961年城市数量基本呈上升趋势，从1962年开始全国各地撤销一大批城市，导致1961～1964年城市数量迅速下降，从1965年开始各地城市数量有所恢复，但城市数量增加速度极其缓慢（见图2-4）。

第二，中部地区市区人口增长相对较快，东部和西部地区市区人口占比相应出现减少。1959～1978年，市区人口增长较快的是中部地区，年均增长率为2.64%，市区人口在全国所占比重也由1958年的25.29%上升到1978年的33.68%。其次是西部地区，市区人口年均增长率为1.13%，所占比重保持不变。而东部地区城市人口增长较慢，年均增长率为0.39%，所占比重下降8.19个百分点（见表2-7）。

第三，小城市数量出现减少，人口聚集相对缓慢，主要集中在特大城市。1958～1978年，从不同类型城市的数量来看，中等城市增加12个，大城市增加9个，特大城市增加3个，而小城市减少15个，其间：中等城市和小城市在1961年后均出现迅速削减，直到1970年才有所回升。从不同类型城市的人口来看，人口增加缓慢，集聚人口相对较多的仍然是特大城市，而大城市和中等城市人口增长最快（见表2-8）。

（三）城市化进程稳定发展阶段：1978～1995

1978年12月18日至22日，中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议召开，标志着社会主义现代化建设开始起步。1980年年初，推行家庭联产承包责任制，极大地解放了生产力，在这一时期，乡镇企业开始迅速发展，较大地促进了农村剩余劳动力不断向城市转移。与此同时，城市规划工作也在不断加强，并成为城市工作的主要职责所在，其中：1980年国务院转批的《全国城市规划工作会议纪要》强调“城市市长的主要职责是把城市规划好、建设好、管理好”；1984年国务院颁布的《城市规划条例》规定“市长、县长、镇长领导城市规划编制和实施”；1987年国务院《关于加强城市建设工作的通知》，以及同年颁布的《城市规划法》对上述问题进行了再次强调。加上1986年实行的“撤县改市”，全国设立市的数量剧增，据相关统计，1979～1994年全国撤县改市数量为373个。随后，中国城市规划学会的成立，城市发展不断得到重视。这一时期还进行了大规模城市集群建设，1980年建立4个经济特区、1984年开放了14个沿海港口城市、1985年开辟三个沿海经济开发区、1988年新划入沿海开发区140个市县并设立海南经济特区、1992年设立浦东新区，等等。尤其是1992年邓小平南方谈话，更加坚定了我国实施改革开放战略的信心，城市化道路开始被稳步推进。

在1979～1995年，我国城市数量从216个增加到640个，16年间共增加424个，其中：地级市从104个增加到210个，增加106个；县级市从109个增加到427个，增加318个。同时，我国城市人口数量也从18495增加到35174，年均增幅为4.10%，城市化率也相应从18.96% 提升到29.04%（见表2-9、图2-5）。

该时期的主要特征表现为城市数量和城市化率快速上升，但城市数量增幅远大于城市人口增幅，具体特征表现为三点。

第一，东部地区从1991年开始城市增长迅速上升。1979～1995年，较为典型的特征是城市数量增加较快，分区域来看：东部地区增加222个，中部地区增加152个，西部地区增加78个。东部地区从1991年开始城市数量占据绝对优势（见图2-6）。从具体的省区来看，城市增加较多的突出表现在沿海地区，例如：广东增加43个、山东增加38个、江苏增加32个、浙江增加31个，以此形成东部地区集聚大量城市数量的格局。

第二，同城市数量增长一样，城市人口增长较快的也是东部地区。1980～1995年，全国城市市区人口从13418万人增加到50007万人，年均增长9.17%，突出表现为东部地区增长，所占比重也从48.60%提升到52.09%，而中部和西部地区城市市区人口增加相对缓慢，所占比重还有所下降（见表2-10）。

第三，中等城市和小城市迅速增加，并集聚大量的城市人口。从不同类型城市数量增长来看，主要表现为中等城市和小城市数量迅速增长，其增长量分别为120个和267个。中等城市和小城市人口也实现较快聚集，其人口年均增长率分别为5.04%和6.66%，另外特大城市人口也实现一定程度增长，其年均增长率为3.51%（见表2-11）。

（四）城镇化进程高速发展阶段：1996～2013

1997年，国务院批转公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案》和《关于完善农村户籍管理制度的意见》，允许在小城镇就业、居住并符合一定条件的农村人口在小城镇办理城镇常住户口。许多小城市为促进经济发展，也适度放开户籍限制。城乡户籍制度的改革，较大地促进了农村人口向城市转移，城市人口开始迅速增多。随后，党中央、国务院逐渐开始重视城镇化的发展，并将城镇化发展作为推动我国经济发展的重要动力。1998年10月，中共十五届三中全会提出“发展小城镇是带动农村经济和社会发展的一个大战略”。2000年10月，中共中央在“十五”计划中提出“我国推进城镇化条件已渐成熟，要不失时机实施城镇化战略”。2002年11月，中共十六大报告提出“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路”。2007年10月，中共十七大报告提出：“走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展。”2010年10月，中共第十七届中央委员会第五次全体会议提出，要“完善城镇化布局和形态”。2012年11月，中共十八大报告提出，要“加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城镇化格局”，以及坚持走中国特色新型城镇化道路，这有力地推动了我国城镇化快速发展。2013年11月，党的十八届三中全会提出“推进以人为核心的城镇化”建设。

1996～2013年，我国城市数量略有下降，从666个减少到658个。城市人口增加较快，从37304万人增加到73111万人，年均增幅4.04%，远超过全国总人口的年均增幅，全国城市化率从1996年的30.48%上升到2013年的53.73%，在短短的17年时间，城市化率提高了23.25个百分点，城市化进入了加速发展时期（见表2-12、图2-7）。

这一时期城市数量在减少，但城市人口在不断增加，这意味着城市人口密度在不断提高，具体表现在两个方面。

第一，无论是城市化水平量还是增幅，东部地区占有绝对优势。1996年至2013年，我国城市个数并没有明显变化，城镇人口数量却迅速增加，城市化率上升较快，从区域结构来看，东部地区城市化率最高，从34.19%提高到61.01%；其次是中部地区，从25.61%提高到46.99%；最低的是西部，从24.72%增加到42.99%。从增长率速度来看，也是东部地区最快，其次是中部和西部。具体来看，城市化率上升较快的省份分别是福建、江苏、浙江、河北等，分别上升35、35、30和29个百分点，几乎都属于沿海城市；城市化率上升较慢的省份分别是吉林、上海、黑龙江、西藏、新疆、贵州、天津、甘肃等，分别上升4、6、10、10、10、11、11和14个百分点，其中1995年上海城市化率已经达到83.74%，天津城市化率已经达到69.20%，提升空间较小，除此之外，上升较小的主要集中在西部地区（见图2-8）。

第二，东中部地区城市数量适度减少，西部地区城市数量反而增加。虽然从总体城市数量来看并未出现较大变化，但不同区域出现结构差异，东部地区从298个减少到261个；中部地区从245个减少到227个；西部地区却从123个增加到169个。可见，东部地区在人口迅速增加的同时，城市数量并没有随之增加，而西部地区虽然城市化率上升，但城市数量也在随之上升。

二 演进规律：从数据透视过程

我们采用H-P滤波法将1949～2013年的城市化率和城市数量时间序列分解为增长序列和波动序列两个成分，其中增长序列主要用于判断我国城市化的宏观走向；波动序列主要用于判断相关政策产生的影响。

从城镇化率与城市数量的时间趋势序列来看，1949～2013年总体上表现为逐年增长趋势，其中1949～1978年两者增长基本保持一致，城市化率略快于城市数量增加。1978～2013年就明显呈现两个阶段，1995年以前是城市数量的快速提升，在这一阶段主要表现为城市规划和区域开放成为工作重心；1995年以后主要是人口城市化率提升，这一阶段正是中央提出加快实现农村人口向城市转移的时期（见图2-9）。

从城市化率与城市数量时间波动序列情况来看，与城市化进程趋势相比较，四个阶段中存在着较为突出的八个偏离过程，这些偏离过程主要来源于当时政策或相关事件的影响（见图2-10）。

具体包括：（1）1953～1955年城市化向下偏离趋势，1955～1958年逐渐调整为向上偏离趋势，这段时间主要表现为经历国民经济三年恢复后，中央开始重视工业城市规划工作，加速城市化进程；（2）1958～1960年城市化迅速出现向上偏离趋势，主要是受到“大跃进”思想的影响；（3）1960～1964年城市化迅速出现向下偏离趋势，主要是中央宣布“三年不搞城市规划”，以及城市机构和人员裁减；（4）1966～1978城市化波动较小，主要是受到“文化大革命”的影响，城市发展出现停滞；（5）1978～1988年城市化逐渐开始出现向上偏离趋势，主要受到改革开放战略的作用，为实现计划经济向市场经济的过度，城市发展得到高度重视；（6）1988～1995年城市化率出现向下偏离趋势，城市数量出现向上偏离趋势，这一阶段主要是因为国家重点采取区域规划和城市建设工作，所以城市数量增加较快；（7）1995～2003年城市数量波动出现向下偏离趋势，城市化率出现向上偏离趋势，主要是在这一阶段中央政府通过小城镇户籍制度改革，并提出“加快转移农村人口”等，重点在于农村人口向城市转移；（8）2003～2013年城市化率仍然处于高位偏离趋势，但略有下降，主要是中央提出增强城市综合承载力，推进新型城镇化战略等，适度缓解了城市人口增长速度。与此同时，伴随着城市人口增加，城市承载能力逐渐弱化，国家提出“大中小城市与小城镇协调发展”，开始扭转城市偏离局面。

三 评价：中国城市化演进逻辑与主要特征

制度演进本身就是遵循特定逻辑的一个过程，这种逻辑与制度演进所处的环境，以及在不同环境中各主体的行为动机有着直接的关系。

如图2-11所示，中国城市化演进逻辑直接表现为城市扩展和人口迁移，城市扩展和人口迁移的动机分别受制于自上而下的政府成本收益比较和自下而上的市场成本收益比较，而这些成本和收益很大程度上又受到中央宏观战略的诱导。围绕这种城市化演进的逻辑机制，通过考察我国城市化变迁的主要路径和基本内容可以发现，我国城市化进程大致可以归纳为以下四个方面。

1．我国城市化演进是以城市化率和城市数量提升为典型特征的变迁过程

考察我国城市化的演进过程可以发现这样一个基本事实，无论处于什么样的政策及经济发展阶段，城市化演进总是突出地表现为城市化率的提升和城市数量的变化。我国城市化率经历：1949～1958年的起步提升，从10.64%到16.25%，年均提升0.62个百分点。1959～1978年的大幅波动，从1958年的16.25%迅速提高到1961年的19.29%，年均提升1.01个百分点，随后逐年下降到1974年17.16%，年均下降0.16个百分点；之后开始缓慢上升，1978年达到17.92%，年均上升0.19个百分点。1978～1995年的稳步提升，从18.96%到29.04%，年均提升0.65个百分点；1995年至今的迅速提升，从30.48%到53.73%，年均提升1.37个百分点。尤其是近20年来看，城市化率水平提升速度远远超过“大跃进”时期的速度。我国城市数量经历：1949～1958年从132个增加到184个，年均增加5.2个。1959～1978年，前三年增加较快，年均增长10个，但1961年开始一直到1965年城市数量逐步减少，年均减少8个，随后才以平均每年2个的增长速度增加到1978年的193个。从1978年开始，城市数量迅速提高，从1978年的193个提高到1995年的640个，年均增加26个，是城市数量迅速发展时期。1995年之后，城市数量增长缓慢，到2013年达到658个，年均增加1个。如果将我国城市化进程分为两个大的阶段来看，在1978年以前我国城市数量和城市化率在相关政策导向下均保持同步变化，但1978年以后，城市数量增长和城市化率提升各有侧重。1978～1996年这一阶段主要是政府主导下的城市数量扩张；1996年至今的后一阶段城市数量扩张停滞，改变为城市人口的增加。需要说明的是，中国城市化变迁在不同的阶段所表现出的城市数量增加和城市化率提升，并不是由发展需求所决定的，也没有形成城市数量规模与城市人口规模的协调推动，而更多取决于政府主导的政策推动，在这个过程中忽视了城市人口、经济社会与资源环境的协调。比如：“大跃进”时期，城市化进程出现盲目行为，短期内迅速提升了城市数量和城市人口，导致城市基础设施和环境迅速出现紧张状态。又如：从1980年开始城市规划成为地方政府主要职责，各地大搞城市规划，城市数量迅速提升，而到1995年后国家战略从城市规划转变为人口转移，城市数量立即出现停滞，城市人口提升，各地政府甚至开始“城市化率”竞赛。从逻辑上来看，经济发展的需求导致城市人口增加，进而需要城市扩张和城市环境改善，但我国近期城市化发展情况刚好相反，所以才会出现近年来城市人口增多带来的城市承载力下降等问题。中国社会科学院相关研究表明，2013年我国真实城市化率仅为42.20%，低于国家公布的53.73%，原因是我国城市常住人口中有很大一部分是前往城市务工的农村人口，而这些人口还没有享受到与城市人口相同的公共服务及其他相关待遇。可以看出，以城市化率和城市数量为特征的传统城市化变迁不利于城市人口、经济社会和资源环境的协调，相反应该更加注重以人为核心的新型城镇化发展过程，而这种城市化进程实际上是来源于中央政府自上而下的战略引导加上地方政府、社会居民等各主体利益诱导所致。

2．我国城市化演进是受制于中央经济发展战略调整下的强制性制度变迁过程

考察我国城市化变迁历程可以发现，无论是在计划经济时期还是在向市场转轨时期，城市化演进均受到中央层面的发展战略引导推动。具体来看，1949～1958年的国民经济恢复与建设时期，国家1953年提出的“一化三改造”战略，以及1956年提出的“充分利用沿海，合理发展内陆”方针，引导了与产业发展规划相适应的城市规划，城市数量和城市化率稳步提升；1958～1960年，“鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义”“赶英超美”等“大跃进”思想，在城市化建设方面也通过“快速规划”实现城市化建设的“大跃进”，城市数量和城市人口短期内迅速增加；1960年国家提出“三年不搞城市规划”，以及随后的“文化大革命”的影响，城市规划和城市发展出现停滞；1973～1978年，国家层面出台《关于加强城市规划工作的意见》等，推动各地开始城市规划工作；1978～1995年，国家提出以经济建设为中心的战略任务，以城市规划和集中开发来带动区域发展和沿海经济开发战略，并且将城市规划定位为城市市长及地方政府的主要职责，这在较大程度上推动了城市建设和扩张；1996年至今，包含户籍制度改革在内的小城镇综合改革，使得中央政府开始重视农村人口向城市转移的战略调整，以及随后的“提高城镇化水平，转移农村人口”等战略，使得城市人口数量和城市化率水平迅速提升，当然在这一时期城市承载能力问题也得到中央政府的高度重视，在相关政策及报告中也不断提出加强新型城镇化的建设。以中央战略及宏观政策为主导，自上而下的强制性变迁模式，较大程度上克服了我国经济转型过程中面临的问题，稳定了城市和农村经济市场，使得城市化进程得到稳步推进。但是，这种模式并非以社会经济发展、人口的发展等需求为导向，某种程度上还出现负效应，从而导致城市化进程的效率难以得到提高。中央政府与地方各主体间的利益关系，又使得这种强制性的制度变迁为一种非需求导向的机制演进过程。具体来看，城市化的实际推动者和制度供给者是地方政府，在推进的过程中地方政府往往基于自身利益，更多地体现为政绩利益，因此在城市化推进中难免会忽视居民的利益问题。另外，从农村居民转移来看，转移动机也来源于城乡“二元”差异导致的收入和公共服务提升欲望，大量的农村居民向城市转移往往会忽视城市的承载能力。以近期我国城市化发展为例，各地都积极响应中央加快城市化发展的号召，通过拆迁、加大政府投资等各种手段和措施实现农村人口向城市转移，城市化率水平得到迅猛提升，但农村转移人口在城市却面临着公共服务缺位、生活成本过高等生计问题，城市资源与环境也遭到严重破坏。

3．我国城市化过程是利益诱导下地方政府主导的自上而下的强制性变迁过程

如前所述，地方政府是推进我国城市化发展的主要力量，也是联系中央政府和地方民众的重要桥梁，更是促进地方城市化进程和经济发展的有力保障。地方政府的利益选择直接影响和决定我国城市化的发展方向。在城市化推进方面，主要体现为城市化的推进过程和结果，具体来看，中央政府推进城市化进程是基于整体经济发展战略调整的考虑，核心是注重城市化带来社会经济效应，而对于地方政府而言，更是将经济利益作为城市化进程的出发点。基于此，地方政府推行的主要是“自上而下”的城市化发展模式，强制性地在本地区进行城市化建设，很多时候完全没有顾及当地居民的愿望诉求。较为典型的例子是1980年《全国城市规划工作会议纪要》强调“城市市长的主要职责是把城市规划好、建设好、管理好”；1984年《城市规划条例》规定“市长、县长、镇长领导城市规划编制和实施”等，这直接将城市化发展任务落实到地方政府领导，这样实现城市规划的“速度”和“数量”将成为地方政府政绩的首要表现。实际上，城市化的发展不是简单的城市人口增加和城市面积扩张，最主要的是农村居民融入城市，并能享受到与城市居民同等的公共服务和待遇的过程，真正发挥城市化对经济社会和生态资源的正能量。因此，只有通过“自下而上”的城市化发展模式，规避地方政府自身利益诱导对城市化导向的影响，坚持“以人为核心”的基本思想，才能实现我国可持续的城市化发展。

4．我国城市化过程是城乡“二元”分化驱动市场诱导形成的无序性变迁过程

我国城市化过程除了受制于政府主导行为的影响外，农村居民主动向城市迁移也是一个重要的因素，人口迁移导致城市拥挤进而推动城市扩张。但是，农村居民向城市迁移的过程实际上是与城乡“二元”体制相互伴随的过程，具体来看，1958年我国政府颁布了《户籍管理条例》，严格划分了农业户口和非农业户口，从此城乡“二元”特征开始形成并扩张，不断诱导着农村居民向城市地区的转移。主要来源于两个方面的动力。一是政府产业布局导致农村地区劳动力剩余和城市地区需要更多劳动力。比如：1949～1958年以城市为重点的大中型项目发展，吸引大批农村劳动力；大跃进时期，盲目追求大项目推动城市过度扩张和城市人口膨胀，之后伴随着工业停滞，城市规模和城市化率也相应倒退；1978年改革开放以后，家庭联产承包责任制实施，解放了大批农村劳动生产力，加上国家采取以城市为中心的区域开发和向沿海地区倾斜的发展战略，使得农村剩余劳动力有向外输出的动机；1997年以后，党中央、国务院开始重视城市化发展，并将城市化作为推动我国经济发展的重要动力，这进一步加速了农村人口的转移。二是这种城乡布局形成的“二元”化进一步导致了城乡收入和公共服务的“二元”化，从农民自身利益角度出发也激励农村居民向城市转移。比如：1978年我国城乡居民收入比为2.57∶1，到1985年后缩小到1.88∶1，但经济体制改革又进一步拉大这种差距，1994年城乡居民收入比达到2.86∶1。1998年以后，随着城市工业企业的发展以及社会保障制度的实施和完善，城市经济实现突飞猛进的发展，城乡收入差距进一步被拉大，到2013年已经达到3.321∶1。城乡公共服务差距就更是如此，公共教育、医疗卫生、社会保障、基础设施等在城乡间都存在较大差距，在以GDP为政绩考核的模式下地方政府“重城市、轻农村”的发展理念不仅没有得到缓解，相反在不断加强。需要说明的是，城乡发展对劳动力需求差距，城乡收入和公共服务差距尽管直接表现为自发促进劳动力由农村向城市转移，但这种差距更大程度上是政府主导的城乡“二元”分化战略所致。而1995年的小城镇户籍制度改革以及今天的城乡户籍制度改革等，都在强化农村居民向城市转移的制度限制，否则我国城市化进程会表现得更快。城乡“二元”分化导致的基于个人利益的转移，农村人口转移出现无序性，进一步使城市承载能力减弱。

四 表现：中国传统城市化“量”的扩张过程

我国城市化进程改革是在中央政府宏观战略调整要求下，进行的各种不同类型的强制性制度及政策形成的组合。作为强制性制度供给主体的地方政府更多的是考虑其自身利益，在廉价的土地、劳动力等要素条件下，不断推动着人口向城市迁移、城市规模扩张等行为；作为强制性政策接受主体的农村居民更多的是考虑城乡“二元”差异体制下如何提升自己的收入与福利，从而不惜一切成本和代价涌入城市，进而推动城市扩张。在这种政策主导模式下，我国城市化进程更加强烈地表现出与政策相关主体利益及行为的牵制，从而脱离了社会经济发展的内生供求规律。综合来看，我国城市化进程中存在的非理性色彩浓厚，城市化进程无序，在中央宏观政策的引导下，更多地表现为农村人口向城市转移、城市不断扩张等传统城市化呈现的“量变”过程，直接表现的结果便是城市化速度过快和区域发展不平衡。

（一）近年来我国城市化总体上增长过快

不可否认，当前我国的人口城市化水平在世界上还处于落后位置，2010年我国城市化率为49.95%，比世界平均水平低6个百分点，远远低于美国、日本、德国、法国和意大利等发达国家，甚至低于印度尼西亚、马来西亚、墨西哥、巴西等发展中国家。然而，在2000～2010年的10年，我国城市化率从2000年的36.22%提高到2010年的49.95%，而在同样水平下，英国用了40年、德国用了30年、法国用了44年、美国用了34年、加拿大用了24年。可以看出，在最近一阶段，我国城市化率已经出现了“超常规”增长。除此之外，以占用土地为特征的空间城市化也增长过快。1985～2010年，我国城市建成区面积从9386平方公里增加到41458.01平方公里，平均每年增加2138.13平方公里，建成区面积扩张主要以牺牲耕地为代价，耕地的减少与我国城市化进程基本保持一致。与此同时，城镇人口密度还相应从262人/平方公里提升到2209人/平方公里。根据城镇扩展合理性系数分析，2000～2010年，我国城市建成区面积从22439.28平方公里增长到41458.01平方公里，年均增长率为6.33%；我国城镇人口从25094万人增长到66978万人，年均增长率为10.32%。所计算的城镇扩展合理性系数为2.05，远高于1.12的标准水平，这揭示出我国城市化用地扩展较快。从区域分布来看，东部为2.71，中部为1.37，西部为1.66，东部地区城市化进程中的土地利用尤为不合理。

（二）城市化进程中出现东中西区域失衡

以2010年为例，全国平均城市化水平为44.9%，但区域布局呈现极端不平衡，城市化率较高的如上海、北京、天津、广东、辽宁，分别高达88.60%、85.00%、78.00%、63.40%、60.35%；城市化率较低的如西藏、贵州、甘肃、云南和河南，分别为23.80%、29.89%、32.65%、34.00%和37.77%。这种非均衡城市化发展形成两类难题：一是落后地区城市化与经济发展关系的难题，城市化率高的地区实现经济快速发展，但城市化率低的地区其经济发展却较为缓慢，尤其是中西部，较为稀薄的城镇人口难以形成人口聚集和产业聚集的条件，从而难以拉动消费和投资，其人均地区生产总值分别为25521.25元和23482.42元，相当于东部地区的一半；二是发达地区城市化与资源环境关系的难题，城市化率低的地区实现了资源环境的合理保护，但城市化率高的地区却出现资源环境的较大耗竭，尤其是东部面临较大的城镇人口压力，与较高城市化水平相伴随的是资源环境存量较低，比如：非建设用地占比仅为85.65%，比中西部地区低出7.94和12.61个百分点，人均水资源总量仅为1576.69立方米，仅占西部地区人均水资源总量的1/10。