上篇
人事管理体制
成书于战国时期的《周礼》，对各级官署中命官、府史、胥徒三种公务人员的职能、编制及其相互关系做了规划。清孙诒让撰《周礼正义·天官冢宰·叙官》云：
治官之属：大宰，卿一人；小宰，中大夫二人；宰夫，下大夫四人；上士八人，中士十有六人，旅下士三十有二人（注曰：“自大宰至旅下士，转相副贰，皆王臣也。王之卿六命，其大夫四命，士以三命而下为差。”）。府六人，史十有二人（注曰：“凡府史皆其官长自辟除。……《王制》注云：‘庶人在官，谓府史之属，官长所除，不命于天子国君者。’ ……盖选择民之有才艺者充之，与胥徒给役者不同，故官长以礼辟除，明不以役法征发之也。”）。胥十有二人，徒百有二十人（注曰：“此民给徭役者，若今卫士矣。胥读如谞，谓其有才知，为什长；《说文·辵部》云：‘徒，步行也’。凡徒步行给役者，故以为名。”）。
“自大宰至旅下士，转相副贰，皆王臣也”，即旅下士以上都是由王任命的官员，相当于后世的朝廷命官。而旅下士以下的府、史，则为“庶人在官”者，由官长自行辟除，不由天子国君任命，因为他们是“民之有才艺者”，所以与征发胥徒不同，官长要“以礼辟除”，以示尊重。胥徒都是“民给徭役者”，由官署按役法征发。在《周礼》的记载中，地官司徒、春官宗伯、夏官司马、秋官司寇和冬官司空的官署人员构成与天官冢宰基本相同，都由命官、府史、胥徒三类人员组成。看来，战国人心中的理想国，有着明确的官、吏、役的区分。
战国末期大儒荀子，在其《君道篇》中深入分析了依法行政的“官人”和依道施政的“君子”在国家治理中的角色差异：
法者，治之端也；君子者，法之原也。故有君子，则法虽省，足以徧矣；无君子，则法虽具，失先后之施，不能应事之变，足以乱矣。……故械数者，治之流也，非治之原也；君子者，治之原也。官人守数，君子养原。
荀子认为，法制是治理国家的开端；君子，是法制的本源。有了君子，法律即使简略，也可以遍及各个方面；没有君子，法律虽然详细，也会失掉先后措施，不能应对事物变化，足以发生混乱。所以法律不过是国家治理的手段，不是根本，有德的君子，才是国家治理的根本。管理者遵守法律，君子守护法的本源。
我们知道，社会生活纷繁复杂，任何法律制度都不可能涵盖所有方面，也永远无法把行政行为固定在一成不变的模式中，它必须为行政行为留下一定的自由空间，而这个空间既有可能成为行政主体发挥创造性的前提，也有可能成为行政主体滥用权力和以权谋私的机会。如何解决这个问题？在《君道篇》中，荀子提出了将施行法律的人加以区分——依法行政者（“守数官人”）和依道施政者（“养原君子”），两者承担不同的功能。“君道”，治理国家的大道，荀子将依法行政者与依道施政者的角色分工放在“君道篇”，说明他认为这是治理国家的大道。孟子也有类似的思想，典型的如《孟子·离娄章句上》云：“徒善不足以为政，徒法不能以自行”，强调治理国家必须将行善政与行法令结合起来。
我们知道，美、英、法、德、意、日等当代西方主要国家都实行文官制度，政务官与事务官分开。政务官是指由选举或政治任命产生的国会议员、首相（总统、总理）、部长（大臣）、政务次官、政治秘书等，随几年一度的政治选举而进退；事务官是指经过公开竞争性考试、一经录用如无过失即可长期任职的行政人员，他们坚持政治中立，不因政治选举和政府（内阁）变动而进退。政务官与事务官既相互协作又相互制衡，是国家政治稳定的稳定器。在行政工作中，由选举或政治任命的政务官忠诚于执政党，依党纲行政，掌价值判断；公开考试录用的事务官忠诚于法律，依法行政，掌事实判断。这在人事管理思想上与《周礼》和《荀子》的论述是相通的，即“养原”的君子依统治集团的根本利益行政，掌价值判断；“守数”的官人依据法律规定行政，掌事实判断。
理论的生命力在于它能满足实践的需要。《周礼》对中国古代行政体制建设的影响已如前述。“二千年来之学，荀学也”，《荀子》对中国文化影响深远。那么，秦汉王朝政府的人员结构中是否存在官吏役的明确区分，以及依道施政者与依法行政者的分工呢？如果存在，那么秦汉王朝是否已经建立起了与当代西方国家政务官与事务官分类管理制度相似的官吏役分类管理制度呢？这就是本篇研究的问题。本篇分三章，分别对秦汉王朝的行政官、属吏、职役管理制度进行研究，分析各级行政官署的人员构成、功能定位，以及对官、吏、役三类人员在选拔、任用、考核、培养、等级、待遇等人事管理制度的差异。
需要说明的是，“官”和“吏”皆由先秦的“史”职演变而来。在甲骨文中，史、吏、事三字相同。《说文·史部》：“史，记事者也。”商代时，史官是当时集祭司、卜师、天文家、文字记录者诸种身份于一身的综合性人才，西周后期分化出了太史、内史、左史、右史、瞽史、御史、小史等多种职务。许倬云认为西周已经具有了官僚制度的雏形，理由就是西周政府组织中已经普遍开始管理文书档案，并有一批管理文书的专门人员。春秋战国的列国纷争，不仅解构了宗法贵族政治，而且解构了重爵位轻官位的社会价值体系，从事具体行政事务的官吏地位的升降，也影响着“官”、“吏”、“史”内涵的变化。这种语言现象，是古今皆同的。秦汉“以文吏治天下”，源于“史”的吏分化出长吏和少吏，长吏为官，少吏为吏，如御史、太史等职官和令史、尉史等吏员，使得相关概念相互重叠，难以完全厘清。《礼记·曲礼》注曰：“官谓板图文书之处”，“板图文书之处”自然是一个官署，可见“官”的本义乃是指官署，并由此引申为官署的长官，《说文》：“官，史事君者也”，是官与史互解；《说文》又云：“吏，治人者也，从一，从史”，是“吏”也源于“史”。但是，在东汉许慎的解释中，对官、吏已经有了不同的角度，官对着君主，吏对着社会，反映了官对君主负责、吏对官长负责的关系。至唐代，中央官署有流内官和流外官之别，流内官约相当于秦汉时的官，流外官约相当于秦汉时的吏，可见官与吏的概念是发展变化的。因此对书中引用的史料要注意区分官和吏的概念。