第一章 秦汉行政官管理制度

春秋战国时期，在列国频繁激烈的战争压力下，宗法制、分封制逐渐瓦解，因为战争需要有能力的人才，血缘的重要性降低；战争需要统一思想、统一行动，而分封制则会削弱这种统一。随着宗法制、分封制瓦解，很多贵族变成了士和平民，而有能力的士和平民地位上升，开始占据国家重要职位，“食君之禄，忠君之事”的官僚阶层逐步形成。“官僚制度以行政管理从政治中分离出来为先决条件”，行政体系的独立性越来越强。中央王朝任命的在行政体系中的官员为行政官，他们对上承接中央政治决策，对下领导吏役依法行政。

第一节 官署中的行政官

一 行政官与政治官

当代西方主要发达国家的政务官主要包括由选举或政治任命产生的国会议员、首相（总统、总理）、部长（大臣）、政务次官、政治秘书等。政务官在西方政治中又常被称为专业政治家。政务官可分为政治类和行政类两大类。国会议员为政治类官员，他们主要通过立法等方式议决国家大政，职在“议”；首相（总统、总理）、部长（大臣）、政务次官、政治秘书等则为行政类官员，他们主要是执行国家大政决策，职在“行”。秦汉的朝廷命官也有“议”和“行”分工，两类官员有着显著区别。《汉书·百官公卿表》云：

凡吏秩比二千石以上，皆银印青绶，光禄大夫无。秩比六百石以上，皆铜印黑绶，大夫、博士、御史、谒者、郎无。其仆射、御史治书尚符玺者，有印绶。比二百石以上，皆铜印黄绶。

按《汉书·百官公卿表》，光禄大夫官秩比二千石，谏大夫比八百石，太中大夫比千石，博士、御史、谒者、议郎、中郎皆比六百石，为什么他们无印绶，而官秩远低于他们的比二百石以上官员有印绶呢？原因是光禄大夫等不是治事之官，不需要印绶。印者，信也。印是行使权力承担责任的信物；绶是拴在印纽上的丝带，可以通过颜色和材质反映佩戴者的行政等级。从事行政管理的官员佩戴印绶，以示权力和责任。而光禄大夫等职官，职在皇帝身边参谋顾问、侍从应对，《汉书·百官公卿表》曰：“大夫掌论议”、“郎掌守门户，出充车骑”，没有佩戴印绶的必要。皇帝是国家主权的所有者，是国家意志的表达者，光禄大夫、大夫、博士、御史、谒者、郎等是为皇帝行使国家主权、表达国家意志服务的官员，主要职责在“议”——“坐而论道”，按照当代政治学的分类，他们属于政治类官员，简称政治官或立法官。

行政官是治事之官，政治官是辅佐之官，除了印绶区别外，两者还有很多区别。

首先，行政官有属吏，大部分政治官则没有。行政官职在行政，需要“分职理事”，所以行政官要配备数量不等的属吏。而多数政治官以个人身份参与政事议论，不需要配备专门的属吏。如《后汉书·百官志》“光禄勋”条注引《汉官》曰：“员吏四十四人，其十人四科，三人百石，一人斗食，二人佐，六人骑吏，八人学事，十三人守学事，一人官医”，光禄勋属吏编制44名，等级森严；而光禄大夫、谏大夫等政治官，均未见史载其属吏编制。行政官与政治官入宫时的差别可为一旁证。《汉书·游侠传》载萭章“为京兆尹门下督，从至殿中”，是京兆尹入宫汇报可带属吏佐助。但所带属吏数量有限制，《汉书·王莽传》曰：“公卿入宫，吏有常数”。政治类官员如大夫等无行政职责，入宫无属吏佐助。《汉书·萧望之传》载时任光禄大夫给事中王仲翁“出入从仓头庐儿”，颜师古注曰“皆官府之给贱役者也”，光禄大夫入宫以职役为侍从。

西汉大司马一职的沿革变化，能较充分地反映政治官与行政官的区别。《汉书·百官公卿表》载：

宣帝地节三年置大司马，不冠将军，亦无印绶官属。成帝绥和元年初赐大司马金印紫绶，置官属，禄比丞相，去将军。哀帝建平二年复去大司马印绶、官属，冠将军如故。元寿二年复赐大司马印绶，置官属，去将军，位在司徒上。

西汉大司马一职前后经过数次赐印绶、置官属的过程，其意义在于赐印绶、置官属，则该职官就转变为治事之官。至东汉，大司马一职改为太尉，太尉府成为国家行政中枢之一。说明有无印绶、属吏，乃是行政官与政治官最基本的区别。

其次，行政官有独立官署以治事，政治官一般则无。如丞相官署为丞相府，太常卿官署为太常寺，郡国守相官署为守相府，县令长官署为县寺，官署外一般要悬挂名称标牌，以便对外治事。政治官一般不设专门官署，住宅外也无府寺标牌。《资治通鉴》“始元三年”胡三省注曰：“汉制，中朝官五日一下里舍休沐，三署诸郎亦然。”中朝官是汉代政治官的主体，都在皇宫中办公，每五天回家休假一天，“里舍”指中朝官在里中的住宅。行政官则不同，实行官邸制，官署一般为“前堂后寝”结构，官员全家就住在官署之中。行政官与政治官在官署上的区别，是行政官有属吏、政治官无属吏的自然延伸。其中也有例外，如作为西汉政治机关领袖的御史大夫，有印绶、官署、官属，其因有二：一是御史大夫职副丞相，承担一定的行政职能，西汉末改御史大夫为大司空，御史中丞专掌监察，御史台留在皇宫办公；二是御史大夫掌立法监察，职在政治控制，需要一定的组织力量，与一般职在议政的政治官不同。刺史一职与此类似。这是古今中外立法监察机关相近的特点。

第三，行政官职责清晰，政治官的职责模糊。职责清晰是行政体制建设的一个重要目标。《汉书·百官公卿表》和《后汉书·百官志》对各级行政官的职责做了详细记载，说明汉代对行政官的职责可能有较为明确的法律规定。而对于政治官，《后汉书·百官志》载：“凡大夫、议郎皆掌顾问应对，无常事，唯诏令所使”，“无常事，唯诏令所使”，反映了大部分政治官的职责特点。

第四，行政官有明确的员额编制，而且缺员即补；政治官一般没有明确的员额编制，而且无人则缺。“事在人为”，设置行政官目的在于做事，是以一般“分职著明”，员额明确，职掌清晰，缺员即补，确保“事有人做”，保持行政的连续性和稳定性；而大部分政治官的设置目的在于为君主决策大政服务，往往视君主的需要而定，强调“不备员，无人则缺”，是以《汉书·百官公卿表》和《后汉书·百官志》对此类职官的记载多为“无员”。

第五，对行政官有严格的考绩标准，对政治官则比较模糊。行政官职在执行国家大政决策，考课的标准详细而具体，责任很重，如左内史倪宽，因军役征发时租税保障事务考课殿后，就要免职。而政治官职在“议”，参决国家大政，官秩不一定高，权力却可能很大。如东汉尚书，《后汉书·郭陈列传》称：“时三府任轻，机事专委尚书……尚书见任，重于三公”，尚书六百石，三公万石，但尚书之权反而重于三公。“以卑御尊”是中国古代政治体制的基本特点，“卑”者能“御尊”的重要原因是他们一般是政治官之故。

第六，行政官的官秩一般为“××石”，政治官的官秩一般为“比× ×石”。秦汉王朝以“若干石”的禄秩为官阶，禄秩由正秩和“比秩”交错构成。正秩如“二千石”、“六百石”之类，“比秩”如“比二千石”、“比六百石”之类。“比秩”主要用于专门侍奉皇帝的侍从、近卫和内官系统，也就是政治官；正秩则主要用于各类治事之官，主要是各级行政官。

当然，政治官与行政官不是截然分开的，而是互通的。《史记》和两汉书中随处可见政治官与行政官相互交流的事例。在秦汉的政治制度中，大夫、郎官、博士等虽无具体职事，但既可参与大政，又可作为行政官的储备库、训练所。汉代又有冗散官给事内外朝制度，大夫、郎官、博士等常有临时差遣，这些临时差遣有的事完即罢，如张骞、赵充国、公孙弘、许商、魏相、伏隆、邓晨等都曾以大夫或博士身份出使；有的则积习成制度，如郎官给事尚书，东汉发展出尚书侍郎、尚书郎等职，魏晋以后成为行政中枢尚书省的重要成员。

二 秦汉各级官署中的行政官

秦汉县以上行政官署皆由行政官主持工作，实行长官负责制。这些行政官的官秩在二百石以上，有印绶、官属、官署，称为“长吏”。行政官的属吏一般为百石和百石以下，称为“少吏”。其中，六百石以上的行政官，由皇帝亲自任免；四百石至二百石的低级行政官，由丞相或者三公任免。百石和百石以下的斗食、佐史等属吏，一般由行政长官直接任免。

首先，看行政中枢。《汉书·百官公卿表》曰：“相国、丞相，皆秦官，金印紫绶，……有两长史，秩千石。……武帝元狩五年初置司直，秩比二千石”。《后汉书·百官志》曰：“太尉，公一人。……长史一人，千石。……司徒，公一人。……长史一人，千石。……司空，公一人。……长史一人，千石。”

其次，看承担中央行政事务的列卿机关。《汉书·百官公卿表》曰：“奉常，……有丞。景帝中六年更名太常。属官有太乐、太祝、太宰、太史、太卜、太医六令丞，又均官、都水两长丞，又诸庙寝园食官令长丞，有廱太宰、太祝令丞，五畤各一尉”。《后汉书·百官志》曰：“太常，卿一人，中二千石。……丞一人，比千石。……太史令一人，六百石。丞一人。明堂及灵台丞一人，二百石。……博士祭酒一人，六百石。……太祝令一人，六百石。丞一人。……太宰令一人，六百石。丞一人。大予乐令一人，六百石。丞一人。高庙令一人，六百石。无丞。世祖庙令一人，六百石。先帝陵，每陵园令各一人，六百石。丞及校长各一人。先帝陵，每陵食官令各一人，六百石。”即两汉太常寺行政官有四五十人。光禄勋、卫尉、太仆、廷尉、大鸿胪、宗正、大司农、少府、执金吾、将作大匠等列卿机关与太常寺相类，行政官一般也在数人至数十人不等，其中廷尉寺只有三四人。

最后，看郡县。秦汉地方行政实行郡县两级制。《汉书·百官公卿表》曰：“郡守，……秩二千石。有丞，边郡又有长史，掌兵马，秩皆六百石。……郡尉，……秩比二千石。有丞，秩皆六百石。……县令、长，……万户以上为令，秩千石至六百石。减万户为长，秩五百石至三百石。”《后汉书·百官志》曰：“每郡置太守一人，二千石，丞一人。郡当边戍者，丞为长史。王国之相亦如之。每属国置都尉一人，比二千石，丞一人。……每县、邑、道，大者置令一人，千石；其次置长，四百石；小者置长，三百石；侯国之相，秩次亦如之。……丞各一人。尉大县二人，小县一人。”

可见，秦汉行政官主要包括三个部分：一是丞相（三公）府的行政长官、次官，二是列卿机关的行政长官、次官及其下设官署的行政长官和次官，三是地方郡县的行政长官、次官。此外，还有一些盐、铁、工、都水等中央或郡国垂直管理官署的行政长官、次官，可分别归入中央列卿和郡国。据此，可大致推算两汉行政官的数量。第一部分行政中枢的行政官，西汉为4人，东汉为6人。第二部分列卿机关的行政官，两汉有400～500人，西汉略多于东汉。第三部分郡县的行政官，西汉每个郡国为4人，东汉郡国为2～3人；西汉、东汉县廷皆为3～4人。西汉有郡国103个，县级政区1587个；东汉有郡国105个，县（邑、道、侯国）1180个。那么，西汉郡县行政官有5173～6760人；东汉有3750～5035人。盐、铁、工、都水等中央或郡国垂直管理官署的行政长官、次官，两汉虽然代有变化，但大体推算为200～300人。合计：西汉行政官有5777～7564人；东汉行政官有4356～5841人。

唐杜佑《通典·职官第十八》载：

（西汉）自佐史至丞相，凡十三万二百八十五人，命数未详。……（东汉）内外文武官七千五百六十七人（一千五十五人内，六千五百一十二人外）。内外诸色职掌人一十四万五千四百一十九人……都计内外官及职掌人十五万二千九百八十六人。

朝廷命官称命士，“命数未详”指西汉职官数量不详。东汉“内外文武官”的含义与“命数”相近，主要包括中央和地方的文武官员，文官又可分为御史、大夫、郎官、博士等政治官和丞相、列卿、郡县守相令长丞尉等行政官两大类，武官主要指将军、校尉等各类军职。去除武官和政治官，初步估算东汉7567名文武官中，行政官有5000人左右。与以上对东汉行政官有4356～5841人的估算相近。

综合以上分析，西汉行政官在6000人左右，东汉行政官在5000人左右，约占两汉职官总量的1/3，是职官队伍的主体。

三 行政官的功能

“徒法不能以自行”，任何一个政治集团的统治，都必须依赖行政运作来实施和维持。行政官介于王朝政治官与依法行政的属吏之间，为政治与行政的桥梁，兼具政治与行政双重功能，扮演着国家政权的代表者、统治秩序的维护者、行政事务负总责的领导者、儒学治国思想的践行者等角色。

（一）国家政权的代表者

秦汉郡县行政官回避原籍异地任职，官员一般要远涉千里单车赴任。他们之所以能够以一身上任而统治人地生疏的地方，就在于其背后有着强大的国家政权，他们是受国家政权委托统治一方的代表。如《汉书·朱买臣传》载：

初，买臣免，待诏，常从会稽守邸者寄居饭食。拜为太守，买臣衣故衣，怀其印绶，步归郡邸。直上计时，会稽吏方相与群饮，不视买臣。买臣入室中，守邸与共食，食且饱，少见其绶，守邸怪之，前引其绶，视其印，会稽太守章也。守邸惊，出语上计掾吏。皆醉，大呼曰：“妄诞耳！”守邸曰：“试来视之。”其故人素轻买臣者入内视之，还走，疾呼曰：“实然！”坐中惊骇，白守丞，相推排陈列中庭拜谒。

会稽吏对朱买臣前倨后恭，正是敬畏印绶所代表的国家权力。行政官统治一方的力量就来源于国家政权的授予。在王朝的政治制度中，行政官与王朝统治集团的根本利益是一致的，这是保障行政官忠诚王朝统治的关键。因为他们是国家政权的代表者，“皮之不存，毛将焉附”，一旦国家政权受到挑战，他们往往身处险境。秦汉历史上历次农民起义或者反叛，往往先攻杀长吏，其因就在于这些长吏是国家政权的代表，杀他们即为反抗朝廷。《汉书·高帝纪》：“秦二世元年秋七月，陈涉起蕲。……八月，……郡县多杀长吏以应涉”；《汉书·成帝纪》：“颍川铁官徒申屠圣等百八十人杀长吏，盗库兵，自称将军，经历九郡”。《史记·张耳陈余列传》载秦末大动荡时蒯通对范阳令说：

秦法重，足下为范阳令十年矣，杀人之父，孤人之子，断人之足，黥人之首，不可胜数。然而慈父孝子莫敢倳刃公之腹中者，畏秦法耳。今天下大乱，秦法不施，然则慈父孝子且倳刃公之腹中以成其名，此臣之所以吊公也。

民“畏秦法”乃是畏惧秦法背后保障法律实施的国家政权的力量，范阳令行使职权所依靠的也是这个力量。一旦“天下大乱，秦法不施”，他就失去了国家政权的支持，成为民众反抗朝廷的焦点而身处险境。

（二）统治秩序的维护者

行政官与国家政权有着休戚与共的利益共同体关系。因此，他们在处理行政事务时，一般能够自觉维护统治秩序。

行政事务具有不确定性，法令不可能囊括所有情况，历史反复证明明习法令并不能做到“事无不能也”。因此，从国家法令执行的实际需要来看，必须赋予行政系统一定的运用判断力的权力。在行政实践中，对行政事务的判断有价值判断和事实判断之分，对是否指向政治目标的判断是价值判断，对是否符合法律规定的判断是事实判断。各级行政官在行政事务中掌价值判断，依法行政的吏员掌事实判断，“官人守数，君子养原”。

也就是说，在国家治理中，对于国家政令，行政官不是被动执行者，而是维护统治秩序的能动执行者。比较典型的如“春秋决狱”。“春秋决狱”是指行政官在审理案件中，不以律令断事，而以《春秋》等儒家经典为断狱的指导思想，然后作出罪刑轻重的判决。《汉书·艺文志》载“《公羊董仲舒治狱》十六篇”，是西汉董仲舒倡导以《春秋》决狱的教材，西汉中期以后对于行政官断狱产生了重大影响。如汉元帝时美阳县令王尊处理子以养母为妻案，“尊曰：‘律无妻母之法，圣人所不忍书，此经所谓造狱者也’。尊于是出坐廷上，取不孝子县磔著树，使骑吏五人张弓射杀之，吏民惊骇。”即对“律无妻母之法”的特殊案件，王尊依《欧阳尚书》造狱事作出判决处理。《后汉书·党锢列传》载：“小民困贫，多不养子，彪严为其制，与杀人同罪。”这是贾彪针对新息县的实际情况，决定从重处罚不养子的问题，说明行政官可以依据儒家的人伦之礼而适当调整刑罚的轻重。《后汉书·卓茂传》载密县令卓茂处理亭长收受贿赂事强调“律设大法，礼顺人情”，也反映行政官在日常行政工作中，可以能动地执行法律，以维护统治秩序。

行政官运用价值判断，还表现在对一些危害统治秩序的行为，他们有时会违法“便宜从事”。在两汉书中，记载此类事例很多，对此朝廷不以为过，反而采取默许、纵容甚至鼓励的态度。如依汉法，郡县守令处决罪犯前需要上请，但是对可能危害统治秩序的豪侠、豪族、奸猾少年，有的郡县守令“便宜从事”，未上请即将之杀死，朝廷认为“能治剧”。如守长安令尹赏，对长安城中“群辈杀吏”的闾里少年，一次收捕数百人，置于“虎穴”，“皆相枕藉死”。两汉书《酷吏传》中的大部分人物皆如尹赏辈。

对于国家大政，各级行政官可以向皇帝“上封事”。所谓“上封事”，是指官员不经正常公文处理程序，直接向皇帝上报秘密奏章，由皇帝本人或皇帝所指定的人开阅处理。这是皇帝“防雍蔽”的重要手段。如《汉书·张敞传》载汉宣帝时山阳太守张敞上封事，针对霍家权重可能危国的问题，依《春秋》之义建议罢免霍氏兄弟和张安世官职；《汉书·朱云传》载代理华阴县丞嘉上封事，建议任朱云为御史大夫。而皇帝也屡屡下诏要求群臣上封事、言政得失，如刘秀下诏：“百僚并上封事，无有隐讳；有司修职，务遵法度”。对于帝王不利于国家统治秩序的决定，有些行政官还抵制执行。尤其是东汉时期，行政官多为儒生出身，按照“儒有上不臣天子，下不事诸侯”和“以道事君，不可则止”的儒家理论，在行政中保持独立人格，对于国家政治决策有一定的制衡作用。

（三）行政事务负总责的领导者

秦汉实行元首型行政长官负责制，各级行政长官对本地区和部门的行政事务负总责，权力集中统一，呈现出“逐层承包的格局”。行政中出现过错，即使是一人之下、万人之上的丞相和三公，违法违规也要被追究。突出的如汉武帝时期，丞相稍不如人意，就要受到皇帝当面斥责，甚至被治罪处死。《汉书·公孙贺传》载：

时朝廷多事，督责大臣。自公孙弘后，丞相李蔡、严青翟、赵周三人比坐事死。石庆虽以谨得终，然数被谴。初，贺引拜为丞相，不受印绶，顿首涕泣，曰：“臣本边鄙，以鞍马骑射为官，材诚不任宰相。”上与左右见贺悲哀，感动下泣，曰：“扶起丞相。”贺不肯起，上乃起去，贺不得已拜。出，左右问其故，贺曰：“主上贤明，臣不足以称，恐负重责，从是殆矣。”

汉武帝为太子时，公孙贺为太子舍人，公孙贺的夫人与汉武帝的皇后卫子夫又是姐妹。纵是如此，汉武帝拜公孙贺为相时，公孙贺也不敢接受，并不是认为自己能力不足，主要原因还是在汉武帝“督责大臣”之下“恐负重责”。事实证明，公孙贺的担心是有道理的，拜相数年后，因儿子违法事，落得“父子死狱中，家族”的命运。

列卿作为各中央事务机关的行政长官，凡是与其职责相关的事务，皆由其负总责。如掌礼仪祭祀的太常卿，其下属官署地方陵庙出了问题，要被追究领导责任。《汉书·百官公卿表》载此类事例很多：

蓼侯孔臧为太常，三年，坐南陵桥坏，衣冠道绝免。

绳侯周平为太常，四年，坐不缮园陵免。

俞侯栾贲为太常，坐牺牲不如令免。

广安侯任越为太常，坐庙酒酸论。

对于郡县行政长官，《汉书·百官公卿表》曰：“郡守，秦官，掌治其郡。……县令、长，皆秦官，掌治其县”，“掌治”，掌管治理之意，即对一郡一县行政事务负总责。张家山汉简《二年律令·具律》载：

事当治论者，其令、长、丞或行乡官视它事，不存，及病，而非出县道界也，及诸都官令、长、丞行离官有它事，而皆其官之事也，及病，非之官在所县道界也，其守丞及令、长若真丞存者所独断治论有不当者，令真令、长、丞不存及病者皆共坐之，如身断治论及存者之罪。唯谒属所二千石官者，乃勿令坐。

这是说，凡是县令长丞职责范围的事，不论其行乡不在县署，还是生病，只要他还在县道界内，就要对县中代行其职权的人的不当行政行为承担领导责任。除非他去郡国汇报工作。比如，县境内发生盗贼，《二年律令·捕律》规定：“盗贼发，士吏、求盗部者及令、丞、尉弗觉知，士吏、求盗皆以卒戍边二岁，令、丞、尉罚金各四两。……一岁中盗贼发而令、丞、尉所不觉知三发以上，皆为不胜任，免之。”对发生无符传而出关的问题，《二年律令·史律》载津关令规定：“吏卒主者弗得，赎耐；令、丞、令史罚金四两。”这些都是对具体行政问题中行政官应承担责任的规定。

当然，行政长官是“负总责”而不是“负全责”，其所负的主要是领导责任，直接责任一般由属吏承担。这个问题第八章将详细讨论，此不赘述。因此，作为对行政事务负总责的领导者，掌价值判断的行政官并非事必躬亲，大多只是抓总而已，绝大部分行政事务交由属吏承担。如，东汉陇西太守马援，“任吏以职，但总大体而已。”汝南太守王堂对属吏讲：“古人劳于求贤，逸于任使，故能化清于上，事缉于下。其宪章朝右，简核才职，委功曹陈蕃。匡政理务，拾遗补阙，任主簿应嗣。庶循名责实，察言观效焉。”

（四）儒学治国思想的践行者

西汉昭宣开始，汉代职官队伍中就大量出现了秉承儒家治国思想的儒生。如《汉书·丙吉传》载汉宣帝时名相丙吉：

代魏相为丞相。吉本起狱法小吏，后学《诗》、《礼》，皆通大义。及居相位，上宽大，好礼让。掾史有罪臧，不称职，辄予长休告，终无所案验。……后人代吉，因以为故事，公府不案吏，自吉始。于官属掾史，务掩过扬善。

“学《诗》、《礼》，皆通大义”，是丙吉亦为一儒生。“掾史有罪臧”而不案验，期其自省、自励，丙吉的做法显然是按照儒家忠恕之道行事的。《论语·里仁第四》载：“子曰：‘参乎！吾道一以贯之。’……曾子曰：‘夫子之道，忠恕而已矣。’”从“后人代吉，因以为故事，公府不案吏，自吉始”看，汉代丞相大多是按照儒家忠恕之道行事的。《汉书·韦贤传》载丞相韦贤：“贤四子：长子方山为高寝令，早终；次子弘，至东海太守；次子舜，留鲁守坟墓；少子玄成，复以明经历位至丞相。故邹鲁谚曰：‘遗子黄金满籝，不如一经。’”“复以明经历位丞相”，说明韦贤、韦玄成皆以明习儒家经典为相。“遗子黄金满籝，不如一经”的谚语也可说明做官需要明习儒家经典已成为社会共识。

随着儒学下浸，西汉中期以后，越来越多的儒生成为行政官。如据学者研究，东汉时期至少有74%的县令长明确记载为儒生出身。这些行政官在行政工作中，按照儒家“轨德立化”的治国思想施政。《汉书·京房传》载小黄县令焦延寿“爱养吏民，化行县中”；《汉书·循吏传》载上蔡县长召信臣：“其治视民如子”；《后汉书·卓茂传》载密县令卓茂：“劳心谆谆，视人如子，举善而教，口无恶言”。用“爱养吏民”、“视民如子”、“视人如子”的态度来施政一方，无疑与秦政“以法为教”、“以吏为师”大不相同。他们作为官方意识形态的承担者，按照儒家“忠、孝、仁、义”的标准，处处以道德的楷模严格要求自己，为民众作道德示范，而且通过自身的言行，培养社会共同价值观，“务以德善化民”，提高整个社会的道德水平。如《汉书·韩延寿传》载左冯翊韩延寿处理高陵县兄弟俩争田诉讼的案子：

延寿大伤之，曰：“幸得备位，为郡表率，不能宣明教化，至令民有骨肉争讼，既伤风化，重使贤长吏、啬夫、三老、孝弟受其耻，咎在冯翊，当先退。”是日，移病不听事，因入卧传舍，闭阁思过。一县莫知所为，令丞、啬夫、三老亦皆自系待罪。于是讼者宗族传相责让，此两昆弟深自悔，皆自髡肉袒谢，愿以田相移，终死不敢复争。延寿大喜，开阁延见，内酒肉与相对饮食，厉勉以意告乡部，有以表劝悔过从善之民。延寿乃起听事，劳谢令丞以下，引见尉荐。郡中歙然，莫不传相敕厉，不敢犯。延寿恩信周遍二十四县，莫复以辞讼自言者。推其至诚，吏民不忍欺绐。

“兄弟争田”，乃是常见的民事纠纷，而一郡之守的左冯翊韩延寿自责思过，这是地方行政官已经自觉将“宣明教化”作为自身职责的外在反映。而县令丞、乡啬夫和三老皆自系待罪，说明这些行政人员也都将教化视为自身的职责范围。由此引起宗族传相责让、两兄弟自悔的社会反应，则是行政官通过自身的道德楷模作用影响社会。此类事例在两汉书中有很多，尤其是东汉时期。如《后汉书·鲁恭传》载中牟县令鲁恭：

恭专以德化为理，不任刑罚。讼人许伯等争田，累守令不能决，恭为平理曲直，皆退而自责，辍耕相让。亭长从人借牛而不肯还之，牛主讼于恭。恭召亭长，敕令归牛者再三，犹不从。恭叹曰：“是教化不行也。”欲解印绶去。掾史泣涕共留之，亭长乃惭悔，还牛，诣狱受罪，恭贳不问。于是吏人信服。建初七年，郡国螟伤稼，犬牙缘界，不入中牟。

从左冯翊韩延寿“推其至诚，吏民不忍欺绐”，到中牟令鲁恭施仁政“虫不犯境”，都是地方行政官作为官方意识形态的承载者，以儒家治国思想治理一方所产生的社会效应。东汉时期，有百姓立碑称县令为“父”的，如《隶释·酸枣令刘雄碑》曰：“赋税不烦，寔我刘父”。《春秋繁露·精华》曰：“教，政之本也；狱，政之末也。”《天人三策》曰：“是故南面而治天下，莫不以教化为大务。立太学以教于国，设庠序以化于邑，渐民以仁，摩民以谊，节民以礼，故其刑罚甚轻而禁不犯者，教化行而习俗美也。”汉王朝通过秉承儒家意识形态的行政官，充分调动文化教育的力量，使整个社会在共同信念的基础上达到更高的整合，实现更和谐的调节。至今我们还时常听到称赞礼让、谦和的男士有“绅士风度”，现代社会已经没有“绅士”这个社会阶层，但从“绅士风度”这个赞语，我们仍然可以透过历史，看到在中国传统社会中，“士大夫”们所曾表现出来的具有强大社会示范作用的优雅、礼让、谦和风度。这是经过长期儒家思想教育的结果。

第二节 行政官的选、育、任

人事选任的目标是“知人善任”。“知人善任”包含两个方面：一要知人，知其德、才；二要善任，知与其人匹配之岗位，以人尽其才，才尽其用，使其行其德、用其才。知人难，往往需要较长时期的考察；知与其匹配之岗位也不易，要了解岗位的需要。选拔环节要求“知人”，任用环节要求“善任”，可见这两个环节是紧密联系的，选拔结束一般就是任用的开始。但在中国古代，行政官的选拔和任用却是两个界限分明的环节，因为在选拔和任用环节之间，还有一个职官培养训练的环节，“选—育—任”三个环节各自独立，形成一个完整的职官选任链条。这个特点就形成于秦汉时期。

一 行政官的选拔——察举制度

“为政之要，首在用人”，但是君主个人精力、能力有限，如何保障朝廷命官“知人善任”呢？《论语·子路第十三》曰：

仲弓为季氏宰，问政。子曰：“先有司，赦小过，举贤才。”曰：“焉知贤才而举之？”曰：“举尔所知。尔所不知，人其舍诸？”

从孔子与仲弓的对话可见，孔子认为推举贤才的方法是先举荐自己了解的，再通过所举荐的人举荐他所了解的，如此层层举荐，使才无遗漏。“举”，推荐、举荐，即向领导者举荐人才。韩非也举例说明了举荐制度的合理性。王登为赵国中牟县令，向赵襄子举荐了两位贤士，赵襄子答应任这两人为中大夫。赵襄子的家臣认为这两个人无功于国，又没有认真考察，任中大夫不合适。赵襄子曰：“我取登，既耳而目之矣；登之所取，又耳而目之。是耳目人绝无已也”，意为我选拔王登，既用耳又用眼；王登向我举荐贤士，也既用耳又用眼。用耳目考察人并不是全部要依靠自己。可见，在少数人选人的情况下，如果缺乏明确的选人标准，就只能通过层层举荐的办法。

即有“举”，则有了“举者”和“被举者”之别，以及“举者”与“被举者”的联系。由此，秦汉发展出了保举和察举两种选官制度。

秦实行保举制度。保举是负有法律责任的荐举，秦称之为“任”。《史记·范雎列传》“秦之法，任人而所任不善者，各以其罪罪之”，即被保举人犯罪，保举人要连坐以同样的罪。睡虎地秦简《法律答问》“任人为丞，丞已免，后为令，今初任者有罪，令当免不当？不当免”；《秦律杂抄》“任废官者为吏，赀二甲”，都是对保举责任的具体规定。以客出仕是秦选拔重要职官的主渠道。“客”，指“客籍”，即非本国人。商鞅变法后，秦的名臣大多出于客，如在秦王政时期为秦统一事业做出巨大贡献的吕不韦、隗状、王绾、冯去疾、李斯、茅焦、尉缭、王翦、王贲、李信、冯劫、王离、赵婴、蒙恬等，都出于客。其间，秦王政曾有遂客之举，是对“以客入仕”政策的反动，但接到李斯著名的《谏遂客书》后，及时收回了逐客令。既然是“客”，君主原来就不了解，必须有官员举荐，为了强化举荐者的责任，遂实行举荐者连坐担保制度。这是秦实施保举制的基础。

汉在秦制基础上进一步发展，形成了察举、皇帝征召、博士弟子射策考试、任子、纳赀、军功及其他多种方式交互使用的职官选拔制度，其中以察举为选官的主渠道。察举，即先考察再荐举，是一种自下而上的选官制度。汉代察举，科目繁多，自汉高祖十一年诏举以来，察举条目，依诏令时有增置。大体上可分为常科和特科两类。特科指出于特别需要而指定的选举科目，如国家发生大的灾害时，皇帝发诏求方正能直言极谏或者明阴阳灾异之士，战争时期发诏求勇猛知兵法者等。从两汉书来看，特科平均约五年举行一次，每次所举数人至百余人不等，其中最为常见的贤良方正，每次在百人以上。常科为经常性科目，一般为岁举性科目，其中最重要的为孝廉科，是汉代选拔行政官的主渠道。据黄留珠先生统计，从武帝元光元年初令郡国举孝廉，迄于汉献帝刘协禅位曹丕的350余年间，共举孝廉74000余人，汉世察举的其他科目选取的人数远远不能与此相比。宋代徐天麟也指出：“汉世诸科，虽以贤良方正为至重，而得人之盛，则莫如孝廉”。

郡国岁举孝廉，始于汉武帝元光元年（公元前134年），源于董仲舒的建议。《汉书·董仲舒传》载：“推明孔氏，抑黜百家。立学校之官，州郡举茂材孝廉，皆自仲舒发之。”《汉书·武帝纪》载：

元光元年冬十一月，初令郡国举孝廉各一人。

汉武帝此诏标志着两汉岁举孝廉制度的确立。对此，黄留珠赞同劳幹所提出的元光元年是“中国学术史和政治史上最可纪念的一年”的看法。但是汉初沿秦制，仍实行荐举连坐制度，一些郡国怕承担荐举责任，“阖郡而不荐一人”。对此，汉武帝强化举荐责任，以此推进岁举孝廉工作的展开。《汉书·武帝纪》载：

元朔元年冬十一月，诏曰：“……今或至阖郡而不荐一人，……进贤受上赏，蔽贤蒙显戮，古之道也。其与中二千石、礼官、博士议不举者罪。”有司奏议曰：“……不举孝，不奉诏，当以不敬论。不察廉，不胜任也，当免。”奏可。

在强化举荐责任的推动下，郡国岁举孝廉制度得以有效地贯彻执行。“孝廉”，《汉书·武帝纪》注引颜师古曰：“孝谓善事父母者，廉谓清洁有廉隅者。”也就是人们常说的孝子廉吏。

汉代与秦相似，举者与被举者同其赏罚，不以实举，辄坐举者。举孝廉经考试而得高第，三公尚书有优文特劳举将之制。如东汉安帝时南郡太守法雄举胡广为孝廉，试以章奏，安帝以广为天下第一，三公尚书遂优文特劳法雄，“故事，孝廉高第，三公尚书辄优文之，特劳来其举将，于是公府下诏书劳来雄焉。”反之，荐举不实，举者要受到处罚，但汉代荐举责任比秦代保举责任要轻一些，主要以免职为主。汉元帝时御史大夫贡禹曾上书曰：“今欲兴至治，致太平，宜除赎罪之法。相、守选举不以实，及有臧者，辄行其诛，亡但免官”，建议加重选举责任，选举不实的要处死，不仅免官而已。但从后世来看，可能违规选举者仍处以免官，如《后汉书·左雄传》：“济阴太守胡广等十余人皆坐谬举免黜”。总体上，由于汉代选举赏罚分明，既可使举者不得不慎重选举，又不得不努力搜求贤才，使得汉王朝大部分时期吏治清明，多得真才。现代政治选举以匿名投票方式进行，投票者对投票缺乏责任意识，不仅容易受政客操纵，也容易出现集体不理智现象，在选拔才知之士方面不一定比汉代选举制度优越。

至东汉和帝永元年间，举孝廉已实施了200多年。按旧制，郡国间同等对待，每个郡国岁举孝廉二人，但是东汉郡国间人口差异非常大，如据《后汉书·郡国志》，汝南郡、南阳郡人口200多万，而金城郡、北地郡、定襄郡等人口只有1万多，人口最少的朔方郡只有7843口，汝南郡和朔方郡同样岁举孝廉二人，显然不利于平衡各地区的政治利益。对此，东汉和帝采纳司徒丁鸿、司空刘方的建议，实行按口率岁举之法。《后汉书·丁鸿传》载：

鸿与司空刘方上言：“凡口率之科，宜有阶品，蛮夷错杂，不得为数。自今郡国率二十万口岁举孝廉一人，四十万二人，六十万三人，八十万四人，百万五人，百二十万六人。不满二十万二岁一人，不满十万三岁一人。”帝从之。

实施按口率岁举之法近十年后，又考虑边郡人口特别少的实际，予以特别照顾。《后汉书·和帝纪》载永元十三年诏曰：

幽、并、凉州户口率少，边役众剧，束脩良吏，进仕路狭。抚接夷狄，以人为本。其令缘边郡口十万以上岁举孝廉一人，不满十万二岁举一人，五万以下三岁举一人。

据黄留珠先生统计，实行上述按口率察举制度后，每年郡国所举孝廉数约为228人。汉顺帝时左雄曾定制举孝廉40岁以上，说明被举孝廉者年龄多数在40岁以上，否则限年之制很难实施下去。所举孝廉一般还要在郎署接受3～5年儒学和政务培养，再外放任职，说明汉代职官初任年龄一般在43岁左右。如果职官平均任职20年，那么汉代7000名左右的文职官员队伍，每年约更新1/20，即350名左右职官，岁举孝廉228人占2/3左右，显然是职官队伍更替的主要渠道。

对于被选举者的资格，汉王朝代有规定。《汉书·食货志》曰：“孝惠、高后时，为天下初定，复弛商贾之律，然市井子孙亦不得为官吏。”《汉书·景帝纪》载汉景帝后二年诏曰：“其唯廉士，寡欲易足。今赀算十以上乃得官，廉士算不必众。有市籍不得官，亡赀又不得官，朕甚愍之。赀算四得官，亡令廉士久失职，贪夫长利”。“市籍”为商人户籍，“市井子孙”和“市籍”不得为官，是汉代重农轻商政策的体现，也是中国古代历代王朝一贯的政策。古人认为“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”，是以王朝有规定资产之举。汉景帝将选官条件从资产十算改为四算以上，但仍有资产条件的限制。《后汉书·桓帝纪》载本初元年诏曰：“其令秩满百石，十岁以上，有殊才异行，乃得参选。臧吏子孙，不得察举。”是对被察举者任职资格、任职年限和家庭出身的限制。《后汉书·安帝纪》曰：“令三署郎通达经术任牧民者，视事三岁以上，皆得察举。”说明郎官出任为官需要“通达经术”和任郎三年以上。

对于被察举者，西汉中期开始有秩级的限制。汉宣帝以前，察廉可至六百石官，《汉书·宣帝纪》载黄龙元年诏曰：“举廉吏，诚欲得其真也。吏六百石位大夫，有罪先请，秩禄上通，足以效其贤材，自今以来毋得举。”盖六百石官由皇帝任免，不需要公卿和郡国察廉。此后，被察廉者全部为六百石以下。《后汉书·桓帝纪》曰：“其令秩满百石，十岁以上，有殊才异行，乃得参选。”担任满百石禄秩的属吏十年以上，才可以被举孝廉。这是对被察举的属吏任职年限的规定。

东汉顺帝采纳尚书令左雄的建议，定郡国举孝廉40岁以上。《后汉书·左雄传》载：

雄又上言：“郡国孝廉，古之贡士，出则宰民，宣协风教。若其面墙，则无所施用。孔子曰 ‘四十不惑’，《礼》称 ‘强仕’。请自今孝廉年不满四十，不得察举，皆先诣公府，诸生试家法，文吏课笺奏，副之端门，练其虚实，以观异能，以美风俗。有不承科令者，正其罪法。若有茂才异行，自可不拘年齿。”帝从之，于是班下郡国。

限年制施行第二年，广陵郡察举的孝廉徐淑不到40岁。对此，“台郎疑而诘之。对曰：‘诏书曰有如颜回、子奇，不拘年齿，是故本郡以臣充选。’郎不能屈。雄诘之曰：‘昔颜回闻一知十，孝廉闻一知几邪？’淑无以对，乃谴却郡。于是济阴太守胡广等十余人皆坐谬举免黜，唯汝南陈蕃、颍川李膺、下邳陈球等三十余人得拜郎中。自是牧守畏栗，莫敢轻举。迄于永嘉，察选清平，多得其人。”

对于选举人的资格，汉代规定郡国守相须任职一年以上，以使其对本地区的人才有较为充分的了解。《后汉书·顺帝纪》曰：“令郡国守相视事未满岁者，一切得举孝廉吏。”本注曰：“汉法，视事满岁乃得举。今帝新即位，施恩惠，虽未满岁，得令举人。”是依汉法，举者要任本职一年以上才有选举人资格，汉顺帝新即位特施恩惠而暂时突破此规定。

汉代各个科目的察举都要组织考试，并排列等第。对郡国和公卿大夫所荐举之士，朝廷经常要进行策试，有时还重复进行。策试有射策与对策两种方法，射策类似于当代的申论笔试，对策类似于现场答辩。射策有甲乙丙三科，对策亦分上下。《后汉书·顺帝纪》注引《前书音义》曰：“甲科谓作简策难问，列置案上，任试者意投射取而答之，谓之射策。上者为甲，次者为乙。若录政化得失，显而问之，谓之对策也。”《汉书·萧望之传》注引颜师古曰：“射策者，谓为难问疑义，书之于策，量其大小，署为甲乙之科，列而置之，不使彰显，有欲射者，随其所取得而释之，以知优劣，射之言投射也。对策者，显问以经义，令各对之而观其文辞定高下也。”公府也要组织郡国所举的孝廉考试，如前引《左雄传》曰：“皆先诣公府，诸生试家法，文吏课笺奏”。

史载两汉时期察举考试的事例很多。《汉书·公孙弘传》：“元光五年，复征贤良文学，菑川国复推上弘。……弘至太常。上策诏诸儒：……时对者百余人，太常奏弘第居下。策奏，天子擢弘对为第一”。《汉书·董仲舒传》：“武帝即位，举贤良文学之士，前后百数，而仲舒以贤良对焉。制曰：……仲舒对曰：……天子览其对而异焉，乃复册之曰：……仲舒对曰：……于是天子复册之。制曰：……仲舒复对曰：……对既毕，天子以仲舒为江都相。”是汉武帝对董仲舒连续三次策问，对策满意，立即提任江都国相。策问的过程就是历史上非常有名的“天人三策”。《汉旧仪》：“武帝元年，令郡国举孝廉，诣御史举试，拜为郎中。”应劭《汉官仪》：“世祖诏：‘方今选举，贤佞朱紫错用。……自今以后，审四科辟召，及刺史、二千石察茂才尤异孝廉之吏，务尽实核，……务授试以职。有非其人，临计过署，不便习官事，书疏不端正，不如诏书，有司奏罪名，并正举者。’”《后汉书·刘丕传》：“建初元年，肃宗诏举贤良方正，大司农刘宽举丕。时对策者百有余人，唯丕在高第，除为议郎，迁新野令。”《后汉书·胡广传》：“遂察孝廉。既到京师，试以章奏，安帝以广为天下第一。”《后汉书·翟酺传》：“时尚书有缺，诏将大夫六百石以上试对政事、天文、道术，以高第者补之。……酺对第一，拜尚书。”可见，汉代各科察举之后，朝廷一般要加以考试，考试的方法多种多样，考试结束后一般要确定等第或者排出名次。甚至对于已任六百石以上的官员，仍可由诏令规定特考，如上引翟酺以侍中试对政事而为尚书。

对于察举之人不仅中央要举行考试，承担举荐之责的刺史和郡国守相也要组织考试。《后汉书·和帝纪》“令试之以职，乃得充选”条下注：

《汉官仪》曰：“建初八年十二月己未，诏书辟士四科：一曰德行高妙，志节清白；二曰经明行修，能任博士；三曰明晓法律，足以决疑，能案章覆问，文任御史；四曰刚毅多略，遭事不惑，明足照奸，勇足决断，才任三辅令。皆存孝悌清公之行。自今已后，审四科辟召，及刺史、二千石察举茂才、尤异、孝廉吏，务实校试以职。有非其人，不习曹事，正举者故不以实法。”

“四科”乃是辟士的标准，“刺史、二千石察举茂才、尤异、孝廉吏，务实校试以职”说明举者也要组织考试，否则朝廷要追究举者“故不以实”的法律责任。

博士弟子课试是汉代由考试而入仕的另一个途径，这是将选士与育才相结合的重要举措。《汉书·儒林传序》载：

（公孙）弘为学官，悼道之郁滞，乃请曰：“……为博士官置弟子五十人，……一岁皆辄课，……其高第可以为郎中，……”制曰：“可。”自此以来，公卿大夫士吏彬彬多文学之士矣。昭帝时举贤良文学，增博士弟子员满百人，宣帝末增倍之。元帝好儒，……更为设员千人，……成帝末，……于是增弟子员三千人。岁余，复如故。平帝时王莽秉政，……岁课甲科四十人为郎中，乙科二十人为太子舍人，丙科四十人补文学掌故云。

汉武帝时初设博士弟子50人，昭帝时增至100人，宣帝时增至200人，元帝时增至1000人，成帝时增至3000人，可见博士弟子的增长是比较快的，成为察举之外培养职官的重要渠道。博士弟子射策甲科为郎中，乙科为太子舍人，入选甲、乙科即进入命官行列，丙科补文学掌故为属吏，仍可通过岁举孝廉再入仕，西汉名臣如倪宽、萧望之、伏湛等都为博士弟子出身。博士传授儒学《五经》，“一岁皆辄课”，一年后考试所学，可见博士弟子全为儒生。

博士弟子课试入仕在东汉仍为入仕的重要途径。建武五年，修起太学，汉明帝复为功臣子孙、四姓末属别立校舍，自期门羽林之士，悉令通孝经章句，匈奴亦遣子入学。顺帝时，“更修黉宇，凡所造构二百四十房，千八百五十室”。试明经下第补弟子，增甲乙之科员各十人，除郡国耆儒皆补郎、舍人。本初元年，梁太后又诏令大将军下至六百石，悉遣子就学，生员弟子达三万余生。

二 行政官的培养——郎官制度

职官队伍是王朝统治最重要的领导力量，他们的素质高低和对王朝的忠诚度，都对王朝统治具有重大影响。一方面王朝统治集团知道“好钢用在刀刃上”；另一方面也深知“只有千锤百炼才能炼出好钢”的道理，对于经过层层选拔而来的士人，并不急于任用，而是作为候补官员，放到郎署中继续培养、观察，认为成熟的再出任县令长丞尉等低级官员，依次迁升。因此，郎官制度处于选拔和任用两个环节的连接点。

对秦汉郎官制度，严耕望做了深入研究。他认为郎官制度源于先秦封建时期的低级贵族“士”，以讲习射御为事，入卫国君，外从征伐。春秋战国时期，封建制度逐渐崩溃，士庶之分遂渐混淆，而“士”之称亦转属读书人。方是时，君主集权转甚，乃择大臣子弟入奉宿卫、侍左右，出充车骑，从征伐。以其近居殿阁郎庑，故蒙“郎”称。秦及西汉初叶，郎官宿卫宫闱，给事近署，职任亲要一如往昔。自汉武帝从董仲舒、公孙弘之议，创孝廉除郎及博士弟子射策甲科除郎之制，郎官性质渐变；迄于东汉，郎署专供行政人才之吸收训练与回翔，不复为天子之禁卫家臣矣。

王克奇又做了进一步研究。其研究论文《论秦汉郎官制度》收录在安作璋、熊铁基的《秦汉官制史稿》中。王克奇认为，“郎中”本意为“廊中”，指任职于宫廷之中，在君主身边的侍卫近臣。秦已初步形成了中郎、郎中、外郎三郎署的体制，汉袭秦制。秦及汉初，选郎主要有军功特拜、荫任、赀选三途。郎官制度重要转型始于汉武帝时期。汉武帝接受董仲舒的建议，将郎官制度与郡国岁举孝廉结合起来；又接受公孙弘的建议，建立博士弟子射策甲科为郎制度，自此通明经学遂成为选郎的主要标准。

结合两位先生的研究，笔者认为郎官制度的关键是“长吏多出于郎中、中郎”——郎官制度发挥了朝廷命官训练所、蓄水池和后备军的功能。

汉代郎官队伍很大。《汉书·百官公卿表》云：

郎掌守门户，出充车骑，有议郎、中郎、侍郎、郎中，皆无员，多至千人。议郎、中郎秩比六百石，侍郎比四百石，郎中比三百石。

郎官“掌守门户，出充车骑”，说明其不是掌实际政务之官，性质上近似于散官和候补官之间。郎官无定员，西汉“多至千人”，东汉最多至2000余人，如东汉桓帝时尚书陈蕃上疏称“三署郎吏二千余人”；少时有700多人，如延熹五年杨秉上言“三署见郎七百余人”。郎署郎官的来源很多，主体是举孝廉。郡国岁举孝廉200多人，他们一般在郎署培养3～5年再外放出去任职，是以郎署的郎官应常在八九百人。汉代文职官员7000人左右，如果每年更新1/20，则350人左右，郎官足以后备。

郎官人数既众，自有相应机构管理。西汉有五官、左、右三将管理中郎，车、户、骑三将管理郎中，东汉简化机构，设置五官、左、右三郎署。《后汉书·和帝纪》注引应劭《汉官仪》曰：

三署谓五官署也，左、右署也，各置中郎将以司之。郡国举孝廉以补三署郎，年五十以上属五官，其次分在左、右署，凡有中郎、议郎、侍郎、郎中四等，无员。

郎官经郎署三到五年的培养训练，官员出缺，可及时出补，是以时人有“台郎显职，仕之通阶”之说。郎官出仕之初，多任郡县长吏。《后汉书·明帝纪》：“馆陶公主为子求郎，（明帝）不许，而赐钱千万。谓群臣曰：‘郎官上应列宿，出宰百里，有非其人，则民受其殃，是以难之。’”是郎官出宰百里之县，为两汉之共识。两汉书载此类事例很多，如《汉书·王吉传》：“以郡吏举孝廉为郎，补若卢右丞。”《后汉书·度尚传》：“拜郎中，除上虞长”。对于汉代郎官出补情况，严耕望研究指出：

署郎补吏，出则县长丞、侯国相、郡丞长史、王府长吏，剧至刺史、大县令；亦有擢至守相者，是特例也。若在朝廷，处散则博士、议郎、下大夫，剧至上大夫；任职则尚书郎、谒者、诸曹、武骑常侍、卿属诸令、长、丞、司马、候、监、太子宫右职，剧至侍中、中郎将、校尉；亦有至九卿者，是绝无仅有之特例也。

汉代传世碑刻也可为证。高文著的《汉碑集释》共收录汉代碑刻60块，多数为墓碑，碑文中明确记载墓主人生前做官经历的有18块，共记载了22人的做官经历，其中《杨淮表纪》中包含有杨淮从弟杨弼的简历，《曹全碑》中包含有曹全高祖父曹敏、曾祖父曹述、祖父曹凤的简历。这22人全部为东汉时人，其中有21人曾任东汉政务官。从这21人的做官经历来看，有19人通过举孝廉任郎官，然后才担任政务官。有的碑文虽然只说了举孝廉，但从后文仍可看出其曾任郎官。如《武斑碑》：“岁举□翼紫宫……于是金乡长河间高阳史恢等，追惟昔日，同岁郎署。”“同岁郎署”说明武斑曾在郎署任郎，只是撰碑文者略去未写。而且一些已是朝廷命官，因公事或者丁忧（直系亲属死亡）去职的要重新拜郎方得再次任官。如《鲁峻碑》曰：

君讳峻，……佐职牧守……举孝廉，除郎中，谒者，河内太守丞。丧父，如礼。辟司徒府，举高第，侍御史。东郡顿丘令。……迁九江太守，……以公事去官，……征拜议郎，太尉长史，御史中丞。……拜司隶校尉，……遭母忧，自乞，拜议郎。服竟，还拜屯骑校尉。

鲁峻两次去官，又两次先拜郎再任官职。又如《曹全碑》曰：

君讳全，……举孝廉，除郎中，拜西域戊部司马，……迁右扶风槐里令，遭同产弟忧，弃官，……光和六年，复举孝廉，七年三月，除郎中，拜酒泉禄福长，……转拜郃阳令。

曹全弃官后复举孝廉任郎官，再出任地方行政官。而没有郎官经历的，则不容易成为朝廷命官。如《尹宙碑》曰：

君讳宙，……仕郡，历主簿、督邮、五官掾、功曹、守昆阳令、州辟从事。

尹宙在任郡功曹期间，曾“守昆阳令”，即临时代理昆阳县县令，但因未被举孝廉任郎，至死仍为州刺史属吏，没有进入朝廷命官行列。高文《汉碑集释》中有2例例外，一为夏承，“察孝不行”（《夏承碑》），经太傅府辟召而任淳于县县长；鲜于璜，先为郎官，进入朝廷命官行列，因父丧去官，后又就任太尉府西曹属，再入仕途（《鲜于璜碑》）。原因是士人举孝廉为郎和被三公府辟为公府掾，是东汉并列的两大仕途。但是，三公府掾属合计84人，加普通属吏仅100多人，相比于郎署八九百人的规模，数量有限，郎官仍是朝廷选任命官的主渠道。

汉王朝有郎官给事制度。所谓给事，就是给予政事，一般为阶段性任务。汉代郎官给事分为给事内朝、给事外朝两种。郎官给事内朝，大致又可分为给事尚书、给事黄门、以侍中给事内朝、以诸曹给事内朝、以散骑给事内朝、以给事中给事内朝、给事符节台等方式。给事外朝又可分为给事谒者、给事太常卿、给事太仆卿、给事大鸿胪卿、给事少府卿、给事将军幕府者、给事御史兰台者等方式。此外，遇有临时差遣，汉王朝也多以郎官给事。如汉武帝时任安为郎出护北军，田仁以郎护田谷于河上，公孙卿以郎候神太室，张骞以郎“凿空”西域等。郎官给事制度，一方面有利于提高郎官的行政素质，另一方面也缓解有些机构人手不足。如西汉中期以后，尚书机构政务繁忙，常从郎署派人协助。《汉书·张安世传》曰：“安世字子孺，少以父任为郎。用善书给事尚书，精力于职，休沐未尝出。”颜师古注曰：“于尚书中给事也。给，供也。”这项制度类似于现代西方国家普遍存在的政治秘书制度，执政党选派有培养前途的本党优秀分子到内阁部门任职，协助内阁部长处理政务，既分担内阁部长政务压力，又培养锻炼后备干部。

东汉初，仍有郎官给事尚书台的情况。如《后汉书·冯勤传》曰：“乃除为郎中，给事尚书。”但是，给事既久就形成制度，东汉有很多职官以“郎”为名，成为常置官职，如尚书郎、侍郎、黄门郎、尚符玺郎中、治历郎中、望郎、治礼郎、若卢郎中、从事中郎、校秘书郎等。既为常置官职，朝廷就直接拜任，而不是给事之郎官了。如冯豹，“举孝廉，拜尚书郎”；桓彬，“初举孝廉，拜尚书郎”；胡广，“旬月拜尚书郎，五迁尚书仆射”。魏晋时期行政中枢尚书省的职官有很多称为郎，如尚书侍郎、尚书郎、尚书员外郎等，都渊源于秦汉的郎官给事制度。

郎官和公府掾属出任外职，仍需考察，由三公、光禄勋、中郎将根据其能力推荐任职。民国学者曾资生研究指出：

三府掾属与三署郎官，平时使其晓习文法，通长应对，然至除用之时，仍由主官察举，察举之标准，有所谓“高功、久次、才德、尤异、质朴、敦厚、逊让、宽博有谋、清白高行”诸科。经此阶段之后，始以之出补令长丞尉，此制于训练下级地方政务官，实有其优异之点，即在今日，县政人才之选拔与训练，犹可借镜以为改革之资。

依曾资生所论，三公对公府掾属和光禄勋、中郎将对三署郎官的考察非常细致，有“高功、久次、才德、尤异、质朴、敦厚、逊让、宽博有谋、清白高行”等九个科目。经过考察推荐，然后才能出补下级行政官，再一步一步升迁，足见汉代官员选、育、任制度的严谨和慎重。这些措施都较好地保障了行政官的素质。

汉代郡县属吏通过举孝廉选拔到中央任郎官，这些属吏一般在地方任吏十年以上，具有丰富的地方行政工作经验。举荐到中央任3～5年郎官，增强对中央的了解，强化对王朝的忠诚，再出任地方行政长官，这样上下结合，使得中央和地方有效地连为一体。无怪民国曾资生有“此制于训练下级地方政务官，实有其优异之点，即在今日，县政人才之选拔与训练，犹可借镜以为改革之资”的感叹。严耕望也曾感叹：

下吏为补郎之阶梯，郎吏为除官之准备，即乡亭末吏，惟自奋发，便可简擢，望跻公卿；故有远志者必自近始，人才布于四方，群以绩效自见，品操自励。后世达官下吏截然两途，一为小吏，便永沦下僚，罕有进身之阶，故意志销沉，贪婪自弃；而大吏进自科举，不习功令，不谙政事，上暗下奸，以视汉制，其优劣可复较哉？此汉世吏治所以冠绝百代欤？

官僚制度的基础是政治统治与行政管理分开。在现代社会，公开竞争选举职业政治家是行政管理的基础，而职业政治家的培养是由政党完成的（如在野党的“影子内阁”）。秦汉时期，王朝统治需要大量职业政治家，但是社会上没有现成的职业政治家可以提供，王朝需要建立专门的职业政治家培养渠道。汉武帝之后，汉王朝以儒家学说为政治纲领，通过察举制度以及与察举制度紧密联系的郎官制度，培养忠于汉王朝统治的职业政治家，在政治功能上，与现代政党政治中通过公开竞选政治家是相同的。行政官选拔任用制度的完备，对于王朝政治秩序的稳定，国家的长治久安，都具有十分重要的意义。

三 行政官的任用

秦汉时期，官员的任用称为拜或除。虽然理论上所有官吏的职权都来源于皇帝，应由皇帝独掌官吏的任免权，但皇帝个人的能力、精力有限，不得不假手于人。所以，汉代自三公九卿至县令长丞尉各级行政官，都掌握一部分人事权，但是六百石以上高级行政官的拜除权属于皇帝，这是皇帝统治国家的重要人事控制手段。

对于行政官的拜除，由皇帝和最高行政长官分别行使。应劭《汉旧仪》曰：

旧制，令六百石以上，尚书调拜迁；四百石长相至二百石，丞相调除。

汉代六百石以上是高级行政官，由皇帝直接任命。尚书是皇帝的秘书，代表皇帝起草并下达六百石以上官员任命书。如《汉书·张敞传》：“敞到胶东，明设购赏，开群盗令相捕斩除罪。吏追捕有功，上名尚书调补县令者数十人。”西汉县令秩千石至六百石，是以调补县令要上名尚书。前引《汉书·宣帝纪》载黄龙元年诏称“吏六百石位大夫，……秩禄上通”，即是此意。

四百石至二百石的中低级行政官，则由丞相任免。据尹湾汉简《东海郡吏员簿》，西汉晚期东海郡共有行政官149人，其中四百石以上的有11人，其余138人为四百石以下，说明东海郡90%以上长吏是由丞相任命的。其他郡国也应与东海郡大体相当。说明汉代丞相的人事权是非常大的，东汉中低级行政官的任免权可能由三公府分别行使。

秦汉行政官的任用，有真、守、行、兼、领、假等多种方式。真，指官秩相符，真除实授。守为试署性质，与真相对，一般试守一年后方为真，相当于当代的试用期。《汉书·平帝纪》注引如淳曰：

诸官初除，皆试守一岁乃为真，食全俸。

汉代“试守一岁乃为真”的事例很多，如“薛宣入守左冯翊，满岁为真；朱博以高第入守左冯翊，满岁为真；韩延寿入守左冯翊，满岁为真”。如果试守期间不称职，罢归原职。如“颍川太守黄霸以治行第一入守京兆尹，霸视事数月不称，罢归颍川”。有时“守”有代理之意，待本官到任后，代理者仍归本职，如前引《尹宙碑》：“君讳宙，……历主簿、督邮、五官掾、功曹、守昆阳令、州辟从事。”尹宙为郡功曹，属县昆阳县令出缺，临时代理县令，待中央任命的昆阳令到任，尹宙应回归郡功曹一职，其后又被州刺史辟为从事吏。

行，是一种由低官秩者行使高官秩官职职权的方式，西汉如韩安国、张汤都曾以御史大夫行丞相事，东汉如赵熹以卫尉行太尉事，寇恂以河内大宗行大将军事等。兼，是以一身而兼二职以上，秦汉文官系统实行职位管理，权责明确，是以兼职多为文武互兼，文官相互兼职的不多。领，与兼有一定的区别，兼者要兼任相应职务，领者则不任相应职务，而掌该职之权，如《后汉书·冯衍传》：“乃以衍为立汉将军，领狼孟长，屯太原”。假，暂摄之意，是一种短期临时代理的任职方式。此类事例秦汉也很多，如《史记·秦始皇本纪》：“十六年九月，发卒受地韩南阳假守腾。”“南阳假守腾”即暂摄南阳郡守腾。需要注意的是，汉代简牍资料显示，以守、行、兼、领、假等方式任职的官员，不仅要在公文中说明，而且仍使用本官印，以示责任。

汉代地方行政官任职要回避原籍。严耕望通过对汉代2000余任地方官吏的籍贯统计，归纳得出四点结论：

一、中央任命之各级监官、长吏不用本籍人。刺史不用本州人；郡守国相等不用本郡国人；县令长丞尉不但不用本县人，且不用本郡人。惟西汉之司隶校尉、京兆尹、长安县令丞尉不在此限。二、后汉中叶以后，又有“不得对相监临法”及“三互法”，此为第一条之引伸。三、监官、长吏自辟之属吏，必用本籍人；惟京畿郡县可例外。四、郡督邮分部督察属县，用本郡人，但不用所督诸县之人；州之部郡从事，用本州人，但不用所部之郡人。观此四条，一言以蔽之曰：长官、监察官必避本籍，属吏必用本籍，他则由此推伸耳；惟京畿不在此限。

所谓“三互法”，《后汉书·蔡邕传》注曰：“三互，谓婚姻之家及两州人不得交互为官也。”按照“三互法”，甲州人士在乙州为官，同时乙州人士又在丙州为官，则丙州人士不但不能到乙州做官，也不能到甲州做官。三州婚姻之家也是如此。谢承《后汉书》云：“史弼迁山阳太守，其妻巨野薛氏女，以三互自上，转拜平原相”。案《后汉书·史弼传》“史弼字公谦，陈留考城人也”，其妻籍贯巨野县，属山阳郡属县，史弼任山阳太守违反“三互法”，是以转拜平原相。

廖伯源通过出土的《尹湾汉墓简牍》对该结论做了验证，证明其师严耕望之言大抵正确。《东海郡下辖长吏名籍》列东海郡下辖长吏之知籍贯者共124人，县令、县长、县丞、县尉、侯国相、侯国丞、侯国尉、县狱丞共113任，全部非本郡人。诸长吏之前任官职为州郡县属吏者共66人，有37人为职掌行政之一般属吏，其中若干可知其前任官职之所在地，皆为本籍。说明汉代地方官吏任职对籍贯有着严格的限制。“长官、监察官必避本籍，属吏必用本籍”的任职回避制度，对汉代郡县官吏协作制衡机制有着重要影响。这将在第八章作深入探讨。

第三节 行政官的考核与管理

责任是行政的核心。秦汉王朝建立了严格的责任考核机制，在君相督责行政官、行政官督责吏役依法行政的责任体系中，对行政官的考核管理起着承上启下的作用。

一 上计考课制度

考课制度形成于春秋战国时期，其中最重要的为上计。计指计书，原是一种赋税文件，上计即国君通过考核赋税情况来考察官吏政绩。“君以计畜臣，臣以计事君。君臣之交，计也”，可见上计在君臣关系中的重要意义。战国时期，韩、魏、秦、赵等国都推行了上计制度。上计的基本方法是：郡县长官每年年终，将下一年度户口、垦田、赋税等大事的预算计划，写在木券上呈报给国君，国君把木券剖为两份，右券由国君收存，左券发还地方。到了年终，国君或者相关官吏根据右券考核郡县治理情况，成绩卓著的予以提拔或者奖赏，成绩不佳的予以处罚甚至当场收玺免职。荀子说“岁终奉其成功，以效于君。当则可，不当则废”，就是指这种情形。这种做法是后世官吏年度考核制度的起源，当代的年度目标考核仍是这个做法，只是将木券改为纸质。杨宽认为，这种办法源于民间放高利贷者放债时用的债券。统一度量衡器，是上计考课制度得以建立和实施的基础。

睡虎地秦简《仓律》《金布律》《厩苑律》等，对县廷有关行政事务的考课做了详细规定。如《厩苑律》规定：

今课县、都官公服牛各一课，卒岁，十牛以上而三分之一死；不盈十牛以下，及受服牛卒岁死牛三以上，吏主者、徒食牛者及令、丞皆有罪。内史课县，太仓课都官及受服者。

“公服牛”，指公用的驾车用牛。秦代对县廷使用的公用驾车用牛每年要进行考课，如果十头牛以上死三分之一，或者不足十头牛而死三头以上的，具体负责的属吏、养牛的徭役以及县令、丞都要相应承担责任。可见考课是非常严密和细致的。每年郡县要层层上报计簿，接受考课。《汉书·张苍传》“苍乃自秦时为柱下御史，明习天下图书计籍”，“计籍”即为上报的计簿。

汉代考课制度更加严密，基本方式是县上计郡国，郡国上计中央，由上级主管部门进行稽查考核，中央派刺史巡察地方。每年地方行政官要将施政情况（户口、垦田、赋税、治安、灾情、狱政等）编成簿籍，层层呈送至朝廷。尹湾汉简《集簿》可能为西汉晚期东海郡上报中央的上计簿的摘抄本。汉代各郡国有专门负责编造计簿的集曹和上计掾史。

西汉中央负责考课郡国行政长官的是丞相府和御史府。二府相互配合，代表皇帝接受上计、查验真伪、考绩治效、奏行黜陟。《汉书·丙吉传》载丞相丙吉言：“岁竟，丞相课其殿最，奏行赏罚……宰相不亲小事。”可见考课不是“小事”，是丞相所当亲为之事。考课郡国官吏的结果，都作为档案存放在丞相、御史府中，为日后的迁降提供依据。《汉书·薛宣传》载谷永举荐左内史薛宣时称：“宣考绩功课，简在两府，不敢过称”。郡国对县长吏的考课，由郡国守相负责。守相常于春天巡行属县，并结合属县上计和督邮检查的结果，对县长吏实施考课，考课结果上报中央。《后汉书·百官五》本注：“凡郡国……常以春行所主县，……秋冬遣无害吏案讯诸囚，平其罪法，论课殿最。岁尽遣吏上计。”

上计考课是年度考核，日常行政监督还有钩校制度，这项制度大体类似当代的审计制度，其方法是将账实、账账核对，如《汉书·陈咸传》载陈咸任少府后，“少府多宝物、属官，咸皆钩校，发其奸臧，没入辜榷财物”。在汉简中，“钩校”写为“拘校”，如《居延汉简释文合校》简317·6云：“书到，拘校处实，牒别言，遣尉史弘赍。”这是钩校后给出“处实”的结论。唐代的勾检制度即渊源于此。上计考课的具体办法，第九章将详细讨论。

二 行政官的任期

行政官的任期与考课制度有着密切联系。《尚书·舜典》：“三载考绩，三考黜陟幽明。”注云：“三年有成，故以考功。九岁则能否幽明有别，黜退其幽者，升进其明者。”说明早在上古时官员的任期已经与考课制度相联系。《周礼·天官冢宰·大宰》云：“三岁则大计群吏之治而诛赏之。”说明战国时期规划的官员任期为三年，朝廷对任满官员实行大计。

汉代行政官的任期仍与考课相联系。约从汉宣帝开始，汉王朝建立起了三年任期制度。崔寔《政论》云：“汉法，亦三年一察治状。”也可说明汉代实行的仍是“三载考绩”制度，行政官的任期一般为三年。西汉严延年、韩延寿、萧望之等均三年迁转（均见本传）；东汉如《隶释·泰山都尉孔宙碑》云“三载考绩，迁元城令”，行政官任期仍是三年。

但是，在自上而下的选官制度下，官员任期制度执行并不严格。两汉多有行政官久任者，如冯鲂任魏郡太守14年，许荆为桂阳太守12年，王霸为上谷太守20余年，祭肜任辽东太守28年。有的时期官员则迁转不停，难得久任。如东汉光武帝时期，“建武永平之间，吏事刻深，亟以谣言单辞，转易守长”。对此，朱浮上疏劝谏道：

以尧舜之盛，犹加三考，大汉之兴，亦累功效，吏皆积久，养老于官，至名子孙，因为氏姓。……盖以为天地之功不可仓卒，艰难之业当累日也。而间者守宰数见换易，迎新相代，疲劳道路。寻其视事日浅，未足昭见其职，既加严切，人不自保，各相顾望，无自安之心。……天下非一时之用也，海内非一旦之功也。愿陛下游意于经年之外，望化于一世之后。天下幸甚。

史载，“帝下其议，髃臣多同于浮，自是牧守易代颇简。”但是，东汉末吏治腐败，官员调任随意。司徒杨赐劝谏汉灵帝云：

明慎庶官，俊乂在职，三载考绩，以观厥成。而今所序用无佗德，有形势者，旬日累迁，守真之徒，历载不转，劳逸无别，善恶同流，《北山》之诗，所为训作。

“有形势者，旬日累迁，守真之徒，历载不转”，反映了汉灵帝时期漠视官员任期，随意选举，吏治腐败的情况。

三 行政官的等级

分科分层”是官僚制度的最基本特征，它提供了一个分配权力、责任和资源的等级架构，同时也提供了官僚个人获得报酬、地位和声望的基本级差。春秋战国时期，世卿世禄的贵族政治瓦解，适应官僚制需要的以官禄标志行政等级的官秩制度随之建立起来。秦以二十等爵制为等级基础，辅以官禄等级。《史记·范雎列传》载范雎上书秦昭王曰：“臣闻明主立政，有功者不得不赏，有能者不得不官，劳大者其禄厚，功多者其爵尊，能治众者其官大。故无能者不敢当职焉，有能者亦不得蔽隐。”可见秦国已建立起官、爵、禄三途并用的官吏管理制度。汉仍行二十等爵制，但逐步被官禄制所代替。

需要注意的是，官禄制虽然与职务等级制基本对应，但并不完全一致。如郡国守相官禄一般为二千石，史书也常以二千石代称郡国守相，但常有例外。《汉书·宣帝纪》注引如淳曰：“太守虽号二千石，有千石、八百石居者”，是郡太守也有以千石、八百石任者。《汉书·京房传》：“元帝于是以房为魏郡太守，秩八百石居，得以考功法治郡。房自请，愿无属刺史，得除用它郡人，自第吏千石已下，岁竟乘传奏事。天子许焉。”是京房以八百石任魏郡太守，并可确定千石之下官吏的考课等第，可见有时职务、职权与官秩并不完全一致。如汉宣帝时“二千石有治理效，辄以玺书勉励，增秩赐金”，召信臣“迁河南太守，治行常为第一，复数增秩赐金”，萧咸“所居有迹，数增秩赐金”，小黄令焦贡“增贡之秩千石”，东汉襄贲令祭肜“玺书勉励，增秩一等，赐缣百匹”。“增秩”指在职务不变的情况下在原禄秩基础上增加禄秩，增秩以后禄秩自然与原职务等级的禄秩不一致了。秦汉官僚体制是依据法家“主卖官爵，臣卖智力”、“臣尽死力以与君市，君垂爵禄以与臣市”理论建构起来的，爵禄的主要意义在于奖惩激励，当君主需要奖惩官员又不想调整其职务时，变动禄秩是自然选择。但总体上，两汉行政等级是以禄秩为主要标准的。

两汉职官禄秩数有更易。据《西汉会要·职官七·秩禄》载，西汉禄秩：万石、中二千石、二千石、比二千石、千石、比千石、八百石、六百石、比六百石、五百石、四百石、比四百石、三百石、比三百石、二百石、比二百石、百石、比百石、斗食、佐史，共20个等级。其中比二百石以上为朝廷命官，比二百石以下为少吏。

据《通典·职官十八》载，西汉禄秩：中二千石、二千石、比二千石、千石、比千石、八百石、比八百石、六百石、比六百石、五百石、四百石、比四百石、三百石、二百石、百石、斗食、佐史，共17个等级。本注曰：“丞相、太尉、司徒、司空、诸将军及诸侯王国官，不在此目”。如加丞相、三公禄秩，《通典》所载共18个等级，比《西汉会要》所载少了2个等级。

《东汉会要·职官三·品秩》载：

凡中二千石，丞比千石。真二千石，丞、长史六百石。比二千石，丞比六百石。令、相千石，丞、尉四百石；其六百石，丞、尉三百石。长、相四百石及三百石，丞、尉皆二百石。诸侯、公主家丞，秩皆比百石。诸边障塞尉、诸陵校尉长，皆二百石。有常例者不署秩。

比较以上三个记载发现，汉代官秩分为“正秩”和“比秩”两大部分，而且“比秩”与“正秩”交错设置。“比秩”类的职官有三个方面：一是掌谋议的皇帝侍从顾问官员，所谓“宦皇帝者”；二是文学之官，如博士、文学、掌故之类，他们也非治事之官，而是“不治而议论”者；三是自成系统的军队组织。“比”，比照、按照、依照的意思。“比秩”就是比照“正秩”的管理办法进行管理，享受“正秩”官员大体相当的待遇。这是在“官本位”制度下自然出现的一种现象。享受二百石以上“正秩”者，则都是行政官。

四 以事为中心的职位管理制度

秦汉时期行政官实行官、职一体，不存在独立于职位的官阶，“以事为中心”，行政等级随职而定而不是随人走。此点与当代美国的职位管理制度类似，而与曹魏之后的品位管理制度区别较大。如，《汉官旧仪》曰：

丞相不胜任，使者奉策书，驾骆马，即时布衣，步出府，免为庶人。丞相有他过，使者奉策书，驾骓马，即时步出府，乘栈车牝马，归田里思过。

一人之下、万人之上的丞相，使者奉一策书，即免为庶人或归田里思过，可见丞相仅为一职位。汉代官员因故离职，再度入仕，王朝一般不照顾以往的官资，复任官职官秩常低于原任官职，可见行政等级随职而不随人。

如《汉书·王吉传》：

迁赵内史。……免官归。起家复为幽州刺史。

赵国内史为二千石官，幽州刺史为六百石官。《后汉书·虞延传》载：

建武初，仕执金吾府，除细阳令。……后去官还乡里，太守富宗闻延名，召署功曹。

细阳县令，为六百石至千石官，郡功曹为百石属吏。与此相类的如：鲜于璜“迁赣榆令……丧父去官。服终礼阕，复应三公之招，辟太尉府，除西曹属”（《鲜于璜碑》）；鲁峻“河内太守丞。丧父，如礼。辟司徒府，举高第，侍御史。东郡顿丘令。……迁九江太守，……以公事去官，……为司空王畅所举，征拜议郎，太尉长史，御史中丞。……拜司隶校尉，……遭母忧，自乞，拜议郎。服竟，还拜屯骑校尉”（《鲁峻碑》）；曹全“迁右扶风槐里令，遭同产弟忧，弃官，……复举孝廉，……除郎中，拜酒泉禄福长”（《曹全碑》）。可见，秦汉时已经实现“由身份管理向岗位管理转变”目标，法家所谓的“主卖官爵，臣卖智力”、“臣尽死力以与君市，君垂爵禄以与臣市”，与当代“以岗定责，按岗定酬”的职位管理制度，内涵上是一致的，以“某某石”的禄秩来标明行政等级本身就是说明。从王朝行政角度看，“职位”首先是一份责任，薪俸能少给就少给，以节约行政成本，提高行政效率；从官吏私利的角度看，“职位”首先是权力、地位和各种待遇，尽量多拿钱少干事才好，能世袭就更好。秦汉王朝对官员实行职位管理，说明秦汉时期官员群体具有浓厚的“服务取向”，“自利取向”较弱，对王朝具有较强的依附性。

此外，在行政官人事管理制度中，还有官员俸禄、告归、休沐、致仕等制度，不赘述。