绪论

第一节 研究缘起

行政体制改革是当代政治学、行政学研究的热点。行政体制改革是对国家上层建筑的调整和完善，需要总结和借鉴古今中外行政体制建设的经验，“瞻前”与“顾后”相结合，坚持“古为今用”与“洋为中用”，学习借鉴人类一切文明成果，为改革实践服务。

中国是学习能力很强的国家。尤其是近代以来，鸦片战争后“以英为师”，甲午战争后“以日为师”，俄国十月革命后“以俄为师”，改革开放后又“以欧美为师”。新中国成立后数亿人学俄语，改革开放后又数亿人学英语，即使考汉语言文学专业的研究生和研究中国古代史的学者评职称，都首先过英语关，展现了中华民族虚心好学、博纳兼容的宽广胸怀和世界眼光。但有些人没有坚持“拿来主义”，在学习中迷失了自我，忘了我是谁，丧失了民族自信。这种现象反映在行政体制改革研究上，就是处处以西方尤其是美国为标准，美国有的，中国没有，中国就不对；中国有的，美国没有，中国还不对。宣扬西方“普世价值”、“普世方法”，恨不得如潘维先生批评的“拆故宫建白宫”。

作为有着5000年文明史、2000多年王朝史、60多年新中国成立史，曾对世界文明贡献巨大力量的我泱泱中华，在行政体制研究上不能为人类文明创造灿烂的瑰宝，反而处处以西方为标准，是否存在“数典忘祖”和“邯郸学步”的问题呢？

如果我们抛开西方那些“普世价值”、“普世方法”的眼光，分析中国自先秦以来数千年行政体制沿革史，就会发现中国行政体制的沿革变化，与中华文明一样，也是一脉相承的，走着一条与西方国家不同的路。这是在中华文明的深厚土壤中结出的硕果。

有一个现象，很早就引起了笔者的兴趣。成书于战国的《周礼》，假托周公描绘了西周王朝“理想国的蓝图”，虽然只是一个空想性的“政府组织计划”，却长期作为儒家经典，影响中国2000多年。在中国历史上，《周礼》常常作为王朝行政体制改革的蓝本，如王莽变法用《周礼》，北周变法用《周礼》，唐代官制比附《周礼》，宋代王安石变法尊崇《周礼》，太平天国官制用《周礼》，等等。隋唐参照《周礼》“六官”设置的中央吏、户、礼、兵、刑、工“六部”和州县“六房”，作为行政组织体制的基本框架，一直沿用到清末。当代我国政府行政中所谓“分兵把口”的各个“口”，一定意义上仍有“六部”的影子。理论的生命力在于它能满足实践的需要，《周礼》具有如此强大的生命力，是否说明它在一定程度上反映了我国行政体制建构中的一些普遍性规律呢？

清代有两本名为《历代职官表》的书，一本是乾隆时期纪昀等撰写，一本是道光时期黄本骥主编。它们共同的工作，是将清代的各种官职一直追溯到夏商周“三代”，理出相互间的承继关系。虽然有的官职的追溯有点牵强附会，但清代大部分官职的确可以上溯到“三代”，各代官职的名称屡有变迁，数千年的官制脉络却条分缕析。这反映了中国政治和行政体制的一脉相承性。

一些人常用“千年未有之大变局”来形容近代以来中国的巨大变化，并以此作为忽视借鉴中国古代行政体制经验的借口。诚然，鸦片战争以来，中国在政治、经济、社会、文化等各个方面，都发生了巨大的变化。但是，注意了变化，有时不免忽略了其中的不变，或者变化不是那么剧烈的部分，也许这些是更具根本性的“底色”。比如，自秦汉以来中国一直具有的广土、众民、多民族、历史悠久、单一制这五个基本特点，至今没有大的变化，这个“底色”对于行政体制建设有哪些影响呢？是决定性影响，还是非决定性影响？这可能是当代深化行政体制改革中迫切需要追问的问题。

秦汉在我国政治制度发展史上处于特殊地位。首先，它处于5000年文明的中间处，上承先秦政治文明精华，下奠后世政治文明基础。其次，它是第二次变革期后政治制度相对稳定期的开端。秦建立的郡县制和皇权专制制度，在中国施行了2000多年，谭嗣同在其《仁学》中说：“二千年来之政，秦政也”；顾炎武也说：“汉兴以来，承用秦法以至今日者多矣，世之儒者言及于秦，即以为亡国之法，亦未之深考乎！”但是，秦建立的政治制度还是试验性的，是汉王朝事业的成功，才使得这项制度被中国人接受为理想的政治制度，一直到19世纪末。最后，秦汉时我国已经具有了广土、众民、多民族、历史悠久、单一制这五个特点。英文“China”来自“Chin”（秦）和我国的主体民族称“汉族”、主体语言称“汉语”，就是很好的证明。美国学者福山以“伟大的汉朝制度”作为其专著第8章的标题，表达对汉制的仰慕。因此，研究秦汉行政体制，对于理解中国古代行政体制，并为当代行政体制改革提供有益借鉴，都具有重要意义。

“历史使人明智”，希望通过研究秦汉行政体制，寻找有益于当代行政体制改革的经验，并增强制度自信和民族自信，是为本研究的缘起和目标。1946年，冯友兰先生在西南联大的纪念碑上撰辞曰：

我国家以世界之古国，居东亚之天府，本应绍汉唐之遗烈，作并世之先进，将来建国完成，必于世界历史居独特之地位。盖并世列强，虽新而不古；希腊罗马，有古而无今。惟我国家，亘古亘今，亦新亦旧，其所谓“周虽旧邦，其命维新”者也！

诚哉斯言！“亘古亘今，亦新亦旧”，这也是当代中国行政体制的特点；“旧邦新命”，则是当代行政体制改革必须牢牢坚持的原则。

第二节 问题提出

中国古代官僚制源远流长。商周政治体制中的若干制度因素，已具有了官僚制的若干特点，比如西周王朝政府已经初步建立起了较为严密的科层体系，具备了专业化分工、明确的权力等级、详细的规章制度和岗位职责的非人格化等科层制特征。但战国以前，我国实行宗法分封君主制，诸侯国与王朝是一种松散的政治联盟，君权有限，“诸侯或朝或否，天子不能制”，政府官职由贵族世袭担任，职位终身，尚不具备形成官僚制的条件，封建制和世卿世禄制度阻碍了官僚制的发展。所以一般认为，中国古代官僚制是封建贵族政治向帝国皇权政治转化的产物，建立在“海内为郡县，法令由一统”的中央集权政体的基础上，是在秦汉时期确立和完备起来的。

1745年法国学者V．德顾耐首创“官僚制”一词，以描述普鲁士的政府形式，其字面含义是“官僚的统治”，意指一种行政职位被职业文官所占据或者把持的体制，通常这种体制是对世袭君主负责的。20世纪初，德国社会学家马克斯·韦伯将此概念应用于组织社会学，认为它不仅指一种政府类型，而且指一种由训练有素的专业人员依照既定规则持续运作的行政管理体制，不管是君主制还是代议制，甚至所有承担大规模复杂行政管理任务的组织，都可以采取官僚体制，因此他把官僚制度作为“合理社会制度”的同义语。

在韦伯的理论中，官僚制是近代欧洲政治发展的产物，产生于欧洲中世纪末期。“16世纪时，在较先进的国家，专业官吏在战争、财政和法律这三个领域取得了明确的胜利。就在君主专制主义凌驾于身份等级制度之上的同时，君主大权独揽的统治也逐步让位于专业官吏体制。正是这些官吏协助君主取得了对贵族等级的胜利”。王亚南先生也是这个看法，认为欧洲官僚制产生的原因“主要是由于在反对诸侯的斗争中获得胜利的国王（或最大的诸侯）把以前分别把持在贵族、僧侣手中的赋税、战争、公益、裁判等权都集中到自己手中了。可是对于这些方面的政务，他不能样样自己去做，特别在领土扩大的场合，他就更非委托或命令一些人去做不可了。……官僚政治是专制政治的副产物和补充物”。可见，韦伯和王亚南的逻辑就是君主专制代替了贵族统治，君主集中了大量的权力而自身的能力、精力又做不到事必躬亲，只能将一部分政务委托出去，如此就形成了官僚政治。林赛对18世纪欧洲主要国家君主制与行政机构的研究也表明，君主专制与行政专业化基本是同步发展的。

但是，韦伯所说的16世纪在欧洲较先进国家建立的官僚体制，在中国则早在战国时期，随着列国“君主专制主义凌驾于身份等级制度之上”而出现，并全面确立于秦汉时期，比欧洲早了1800多年。美国政治学者福山指出：“马克斯·韦伯定为本质上的现代特征，秦朝如果没有全部，至少也有很多”，而“西汉的中国政府几乎符合现代官僚机构的全部特征”，因此“我们现在理解的现代国家元素，在公元前3世纪的中国业已到位。其在欧洲的浮现，则晚了整整一千八百年”。中国官僚政治之所以具有早熟性，其原因就在于战国时期中国已经出现了欧洲中世纪末期的情形，列国相继建立了君主集权专制制度，最高统治者集中了权力而自身的能力、精力又做不到事必躬亲，只能将一些政务委托出去。

接下来我们自然就要追问，有哪些原因导致中国早在战国时期就建立起君主集权专制制度呢？汤因比指出，“挑战和应战”是文明进步的动力源，那么君主集权专制制度作为当时中国人的一种“应战”方法，是应对什么重大“挑战”呢？

我们知道，战国时期，铁器的普遍应用促进了人们生产能力的增强，生产能力的增强促进了粮食产量的提高，食物的增加促进了人口的增长，人口的增长促进了人们对土地等资源的争夺，这是一个自然递进的过程。战国时各国“吞食敌土，武装移民”的标准战法，就是例证。在中国这个相对封闭的巨大空间中，这种争夺越来越激烈，列国间“争地以战，杀人盈野；争城以战，杀人盈城”的频繁而惨烈的战争，使人们过着“父子不相亲，兄弟不相安，夫妇离散，莫保其命”的生活，这种你死我活的剧烈冲突的“挑战”，迫使人们不得不思考避免“同归于尽”的“应战”办法。

这种“应战”办法是由当时的政治思想家们不约而同提出来的。如：孟子指出：“天无二日，民无二主”；荀况认为：“君者，国之隆也。隆一而治，二而乱”。战国晚期法家代表著作《韩非子》使用“天下”一词竟达267次之多，其中频繁使用“霸天下”、“强天下”、“制天下”、“取天下”、“治天下”、“王天下”、“一匡天下”等概念。“社会的政治过程需要某种政治功能，因而才产生了对某种主体结构的客观要求”。这些学说，充分说明集中天下权力交由一统天下的君主行使，是当时社会迫切需要的政治功能，自然产生了建立皇权专制中央集权制度的客观要求，正是这种客观要求推动了秦汉王朝皇权专制中央集权制度的建立。换言之，为了使这些严重对立的国家冲突不致在无谓的斗争中把自己和社会一起消灭，客观上需要一种凌驾于各国之上的力量，通过这种力量缓和冲突，把冲突保持在“秩序”的范围以内。这个凌驾于各国之上的力量，就是秦汉之后的家产制皇权。

我国独特的政治地理环境是形成大一统王朝的客观背景。黄河流域、长江流域和两湖流域是我国早期文明的中心，这些地区气候温暖湿润，大多属于开阔的平原或者丘陵，适宜农业生产，适宜人居。战国时期，冶铁技术的重大进步促进了冶铁业的迅速兴起和普及，铁器的广泛应用促进了社会生产力的迅速提高，原先难以开垦的土地得到了开垦，难以开展的作业得以实施，从而使单位面积的土地可以生产更多的粮食，养活更多的人口。经济剩余产品的大量增加，也可以支持更大规模的军队和政治机关，为加剧对稀缺资源的争夺提供了经济基础。但是，中国的东面是波涛汹涌的太平洋，西面是世界屋脊的青藏高原，北面是高寒的沙漠和草原，西南面是连绵的群山，中国古人只能在这个相对封闭的巨大空间中冲突和融合。这与欧洲气候寒冷（不适宜农业，难以养活更多的人口）、多山（内部分隔，不易冲突）、面向地中海（地中海很平静，战争失败方可以迅速逃离）的地理环境有着很大的不同。是以，中华文明从一开始就走上了一条与西方文明不同的道路。整个欧洲的面积与当代中国相当，人口约为中国一半，现却有45个国家和地区，数十种语言，数十种货币，虽然欧洲一体化进程还在步履蹒跚中发展着，但距离形成统一国家还有漫长的路要走，而中国却从“万国”走向统一，成为一个广土众民的单一制国家，政治地理环境显然是重要原因之一。钱穆先生认为：

这世界各处地理不同，人生长在各地上，也就得不同。……西洋史因受地域性之限制，而成其为分裂的。中国历史则总是合而为一。……中国文化之地理推扩，则在其文化内部，自有一向心凝结之潜力存在。

黄仁宇先生也将中国中央集权国家的形成背景投向了政治地理因素。他认为易于耕种的纤细黄土、能带来丰沛雨量的季候风和时而润泽大地、时而泛滥成灾的黄河，直接或间接地促使中国要采取中央集权式的农业形态的官僚体系。

中国的团结出于自然力量的驱使……地理条件和历史的发展极有关系，尤其是当我们把地理的范围放宽，历史的眼光延长时，更是如此。

但是，费正清先生反对这样的观点。他指出：

中国在地理上远不是成为一体的。一条山脉蜿蜒于东南沿海，其他的山脉把沿海和西部高原之间的区域分割成块，北、中、南的三大河系把国土的水从中亚排向太平洋。但是，大部分不能通航的黄河并没有把陕西和山西与海连接起来。像云南，特别像四川和山西那样的边缘地区，有四面环山的肥沃的中心地，这些中心对建立独立的根据地最为理想。例如，长江三峡使东部地区极难进入四川。从北京到淮河的华北黄河平原的通行并不比从乌拉尔到汉堡的北欧平原的通行更加方便。总的说，我认为我们必须肯定，中国的地形本身并不有利于中央政权的崛起；相反，它的由来已久的统一是人的制度战胜地理条件的结果。

应该说，他们的分析都有一定道理，但都不全面。实际上，任何国家都是人和领土（疆域）的结合，而这种结合靠的是人建立的制度。君主专制中央集权制度就是当时社会为避免“同归于尽”，在无数思想家、政治家、改革家的共同努力下而逐步建立的保障人和领土有机结合的国家制度。

但是，正如太极的阴阳两极一样，人们通过建立君主专制中央集权制度解决了列国激烈纷争的问题，却又面临新的问题——君主的个人局限性问题。君主都是人，而不是神。而人的特性本身存在着不可逾越的限制，正如人的手只能按住数目有限的琴弦一样，一个统治者只能直接统治有限数量的人。统治的限度既有知识限度，也有时间限度、空间限度和精力限度的问题。任何国家、任何时期的统治者只能亲自指挥少数人，他必须依靠这些人去指挥其他人，然后又依靠其他人去指挥另外一些人，直到指挥到每一个人。这是古今中外不变的道理，《孙子兵法·势篇》强调“凡治众如治寡，分数是也”，就是指此。

按照现代组织学的观点，一个组织随着规模的增长，结构就会出现分化，管理的层次就会增加。而随着管理层级的增加，最高层对下层的信息掌握就可能出现偏差，其结果可能一方面是上级的决策与实际情况不符，另一方面是下级的越轨行为难以监管，治理的有效性问题随之产生。如何处理中央集权与调动地方积极性、国家规模与国家治理复杂性的矛盾，对统治者实施国家统治带来了极大的挑战。他不仅需要有经验的人辅佐自己作出重大决定，还需要有丰富的管理经验的人为自己分担繁重、琐碎的日常行政事务。战国时的韩非，已经看到了中央集权制度下政府管理复杂性增强带来的影响。他举了两个能够说明国家治理复杂性大增的事例：魏王欲与官事，“读法十余简而睡卧矣”；齐王欲与会计，“俄而王已睡矣”。在这里，我们看到魏王和齐王不是不想参与具体行政事务，因为“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”，而是他们的能力和精力使他们都难以介入具体行政事务，两个“睡”字体现的正是国家治理复杂性大增对于最高统治者提出的新挑战。

韩非认为，君主应对国家治理复杂性大增的办法，是建立一支以自由人身份出卖心力以与君主换取爵禄的官吏队伍，他们所利用的资源非其所有，而是行政机关所提供的，所谓“主卖官爵，臣卖智力”、“臣尽死力以与君市，君垂爵禄以与臣市”，君主与官吏是人力资源市场上的交换关系；选拔的官吏不再是以血缘关系为标准的贵族，而是以知识和能力为衡量标准的行政专家，“今治官者，智能也”；官吏因才录用之后，“夫有功者必赏，则爵禄厚而愈劝；迁官袭级，则官职大而愈治”，依照能力、功绩和年资晋升，这种行政人员都是奉法行令者，“吏者，平法者也”，“人臣循令而从事，案法而治官”，而作为国家主权所有者的君主，则“明君贵独道之容”，建立独一无二的权威，在此基础上，“法、术、势”并用，构建一个“事在四方，要在中央。圣人执要，四方来效”的政治体制。

“百家争鸣”的思想大解放，为列国战争中的统治者提供了无数种理论选择。变法维新以谋发展、求生存是战国时代的主旋律，郡县制、文武分职制、新的税赋制、编户齐民的什伍制等变法运动在各国纷纷展开，“战国变法运动的实质，是一个专制官僚制化运动”，变法运动促进了君主专制中央集权官僚制度的形成。

地处西部边陲的秦国，坚定地运用法家理论与列国争雄，商鞅变法后以二十等爵制为“诱饵”，鼓励耕战，富国强兵，建立起了一个强大的新军国。“战争可能不是国家形成的唯一引擎，但肯定是第一个现代国家在中国涌现的主要动力”，因为“发达的军事组织与官僚制度之间，存在着天然的亲和性；在集权制、科层制、分工制、非人格性以及对于效能和纪律的极意追求上，二者所遵循的原则经常是内在贯通的”。法家理想中的君主专制中央集权官僚制国家，在秦国建成了。凭借着官僚制国家的强大效能，秦灭六国一统天下。

有一组数据可反映商鞅变法后秦建立的官僚制国家实力的变化。从公元前656年到前357年，涉及大国的160场战役中，秦仅发动了11场。在列国战争中秦国实际上是个配角，依靠关中的有利地形，在强大的对手中间受到一定保护。商鞅变法后，从公元前356年到前221年，秦发动了96场大战役中的52场，打胜了48场，并最终建立大一统的秦王朝，成为战国后期当之无愧的第一主角。所以，官僚制不仅是变法的结果，也是国家制度竞争中优胜劣汰的选择结果。

统一以后的秦王朝，政务更加繁重、复杂，以至秦始皇“以衡石量书，日夜有呈，不中呈不得休息”，最后死于巡行的路上，不可谓不勤政。但是，强大的秦王朝却二世而亡，“一夫作难而七庙隳，身死人手，为天下笑者，何也？”“马上得之，宁可以马上治乎？”这是汉初人反复追问的问题，结论是“仁义不施而攻守之势异也”，避免重蹈覆辙，必须“逆取而以顺守之”，这是秦二世而亡对汉王朝统治者的重要鉴戒。

“逆取”靠武力，“顺守”则要靠法制。而依法治国，就需要增强依法行政的行政系统的独立性、稳定性。因此，虽然总体上“汉承秦制”，秦的政治制度基本为汉所承继，但汉在秦的基础上，适应统治需要，对官僚体制进行了持续改革，改革的基本方向是“议”与“行”、政治与行政逐步分开，行政具有越来越大的独立性。体现最明显的是东汉。东汉光武、明、章三帝之后的历任皇帝，在位期间绝大部分是未成年的孩子，王朝最高政治集团在外戚与宦官的反复斗争中，腐化堕落、腐败黑暗，但东汉王朝仍然统治了近二百年。相比于秦二世而亡的结局，展现了行政系统相对独立性对于王朝政治稳定的巨大作用，也就是西晋司马彪分析的“分职著明，法度相持，王室虽微，犹能久存”。我们知道，现代西方官僚制源于德国和法国，法国小说家巴尔扎克曾形容19世纪的法国官僚制为“一种由侏儒所操纵的巨大权力”。如果抛开价值观的因素，仅从韦伯理性官僚制的角度来分析一个国家官僚制度的优劣，那么，上层统治集团的低能与其操纵的巨大权力的强烈反差，是不是正反映了法国官僚制所具有的强大工具效能？如同持枪的孩童可以杀死壮汉一样，反映了工具的力量。

秦汉官僚体制得到了众多中外学者的推崇。顾立雅先生说：“我相信任何人仔细考察证据时一定会同意，中国古代政府早在汉朝时就显示出与认为是相当现代化的中央集权政府的明显的相似性。”阎步克先生认可这个观点，指出：“官僚组织在中华帝国很早就相当发达了，在西方社会则很晚才达到了相近的规模和复杂程度。”王家范先生甚至惊叹：“在韦伯看来是 ‘现代’特征的东西，在中国早就相当发达、十分周密，岂不怪哉！”李侃如先生强调：“传统的中国曾有令人敬畏的政治成就，是世界上最先进的政府体制。以中央集权为特征的官僚机构始建于两千多年前的秦朝。”他甚至认为：“中央集权的官僚统治传统，是中国最非凡的成就之一……今天中国具体的行政管理体制，也与其帝国祖制有着很多相同之处。”

“官僚制度以行政管理从政治中分离出来为先决条件”，因为“任何统治都表现为行政管理，并且作为行政管理发挥其职能”，否则，“一个没有良好行政的政府，无疑是建筑在沙丘上的一所房子”。行政体制具有工具理性，那么，适应秦汉王朝治理需要而构建的行政体制有哪些重要特征呢？这就是本研究提出的问题。

根据提出的问题，本研究相应分为四个部分。

第一部分，研究秦汉王朝行政系统的人事管理体制。我们发现，战国人撰写的《周礼》中，已经对官、吏、役做了较为清晰的区分，官由旅下士以上的贵族世袭担任；相当于后世吏的府、史则由行政长官“以礼辟除”；而役则由行政长官根据行政需要依法征发。《周礼》虽然是战国人对理想政府的构想，但其构想必有所凭，必是响应了某种需要。那么，秦汉王朝是否将《周礼》的这种构想变成了现实呢？

对此，本研究上篇用三章的篇幅，分别对行政官管理制度、属吏管理制度和职役管理制度进行研究。期望通过研究，深入分析秦汉各级行政官署中行政官、属吏和职役是如何分布的，他们在官署中分别扮演何种角色，发挥哪些功能，王朝政府对这三类行政人员在选拔、任用、考核、培养、等级、待遇等管理方式上有何差异，是否已经建立了三类人员分类管理的制度。

第二部分，研究秦汉王朝行政组织体制。“寡以御众，分职乃克”，“设官分职”乃是构建行政组织体制的重要手段。那么，秦汉王朝行政组织体制有哪些重要的特点，中央政府的丞相（三公）府与列卿机关有哪些重要差别？郡县政府在组织分工上有哪些重要特点，与中央政府相比又有什么突出的特征？处于国家与社会的交接面的基层乡里行政组织，它们在组织结构上与中央、郡、县有哪些重要的不同？

对此，本研究中篇用四章的篇幅，分别对中央、郡国、县和基层行政组织体制进行研究。期望通过研究，深入分析秦汉王朝各层级行政组织的官署、职责、机构和人员编制情况，研究秦汉王朝在行政组织结构上的特点。

第三部分，研究秦汉王朝行政系统的行政运行机制。行政系统不是孤立存在的，它的任何活动都离不开一定的政治、经济、社会和文化环境，而且只有在与各种环境因素的平衡中，行政系统的效能才能趋向优化。行政系统是由行政人员和行政组织组成的，内部有着复杂的运行结构。好像将一辆汽车拆卸成一堆部件，无论这些部件的质量如何好，它也将失去作为整体存在的“汽车”的功能，而失去了整体功能，部件自身的功能也自然丧失。因此，“有分就有合，高度的专业化需要一个复杂的协作系统”，行政系统在行政人员和行政组织上的复杂分工，必须通过各个部分之间的有效协调，才能保障行政系统成为一个能够统一意志、统一行动的整体。那么，秦汉王朝行政系统通过哪些重要机制，使之成为能够适应内外环境的有机整体呢？

对此，本研究下篇用三章的篇幅，分别研究秦汉王朝对行政系统的控制机制、官吏役运行机制、行政组织运行机制。期望通过研究，对秦汉王朝行政系统的运作机制有一个全面的认识。

第四部分，得出研究结论，并对秦汉行政体制作一些哲学上的思考。

第三节 几点说明

一 什么是行政体制

概念既是研究的工具，也是研究和分析问题的基础。研究秦汉行政体制前，先要明确行政和行政体制的概念，以确定研究的对象。

（一）行政和体制

有国家就有行政，这是不言自明的。但是国家的哪部分活动属于行政，认识却并不一致。“行政”一词很早就见于中国古代典籍，如《春秋左传》：“行其政令”、“行其政事”，但在中国古代典籍中“行”和“政”两个字很少连用。现代意义的“行政”概念是从日本引进来的。所谓现代意义，就是与“三权分立”理论相关，与“政治与行政两分”理论相关，甚至与“行政学”相关的“行政”。据张帆先生研究，“行政”一词有一个出口转内销的过程。1864年美国人丁韪良翻译的《万国公法》中，用“立法、行法、司法”来翻译美国分立的“三权”，此译法自中国传入日本，日本人用“行政”取代了“行法”，因为“政”指代一切国家政令，比“法”的内涵更丰富。中日甲午战争后，“行政”一词又转入中国，成为与德语“Verwaltration”及英语“administration”对应的词语。近年来，受新公共管理运动的影响，“行政”又与“公共行政”、“公共管理”等概念联系在一起。可见，“行政”一词的内涵是发展变化的，但核心内涵则比较稳定，也就是本研究所意指的“依国家政令执行国家公务的活动”。

“体制”一词原指诗文的体裁，后引申为对组织机构和运行纲领的规定。如《宋书·孝武帝纪》载南朝宋孝武帝孝武元年诏曰：

丞郎列曹，局司有在，而顷事无巨细，悉归令仆，非所以众材成构，群能济业者也。可更明体制，咸责厥成，纠核勤惰，严施赏罚。

南朝宋时，尚书省为国家行政中枢，尚书令和尚书仆射为尚书省的行政长官，尚书左、右丞为尚书省的行政监察官，尚书郎为尚书省列曹的负责人。行政体制强调“分职著明，法度相持”，宋王朝虽然“丞郎列曹，局司有在”，却不能各负其责，而是“事无巨细，悉归令仆”，职责不清，这样就达不到“众材成构，群能济业”的目的，所以孝武帝下诏要求“更明体制”，以期“咸责厥成，纠核勤惰，严施赏罚”，提高行政效率。可见，南朝宋对于完善体制的意义有着深刻理解。

在管理学上，“体制”指的是组织机构设置和管理权限划分，及其相应关系的制度，是组织机构和组织规范的结合体或统一体，即组织工作体系和保障该组织工作体系正常运作的工作制度。不同的组织机构和不同的组织规范相结合就形成了不同的体制。

（二）行政体制

综合以上对“行政”和“体制”的分析，我们给出行政体制的概念：行政体制是指国家为推行政务而建立的行政组织工作体系，以及保障行政组织体系有效运行的工作制度和规范。简言之，行政体制就是行政系统的结构，包括人事结构、组织结构和运行结构。

相应地，行政体制主要包括三个部分：一是人事管理体制，二是行政组织体制，三是行政运行机制。对此，研究秦汉行政体制要重点解决三个方面的问题：（1）行政系统由哪几类人员组成，这几类行政人员分别有哪些功能，政府通过哪些管理方式来保证行政人员结构的稳定。（2）政府各类行政人员组成了哪些行政组织，这些行政组织有哪些功能，它们在行政系统中处于何种位置。（3）行政系统与内外环境间建立了何种协调和控制的机制，从而使行政系统成为一个有机的整体。

这类似于研究一台汽车，先看材质，看看它是由哪些材料组成的；其次看这些材质组成了哪些部件，这些部件分别有哪些功能；最后分析这些部件间通过何种原理，使之成为汽车这个整体。

二 皇帝和辅佐皇帝决策大政的幕僚都不是行政官

在当代关于中国古代政治制度、行政制度、行政体制的研究中，常把皇帝视为国家最高行政官，并由此得出中国古代政治与行政不分的结论。这个看法必须纠正，否则后面的研究无从谈起。

无论秦朝李斯所谓“主独制于天下而无所制也”，还是汉代廷尉杜周所谓“前主所是，著为律；后主所是，疏为令”；司马迁所谓：“王者制事立法”；班固所谓：“圣人制礼作教，立法设刑”，以及宋代朱熹所谓皇帝“以制命为职”，都表明皇帝不是执行国家政令，而是制定国家政令，发挥的是表达国家意志的政治功能，而不是执行国家意志的行政功能，而且皇帝作为国家主权的所有者，其掌握的权力与现代民主政治下的“人民主权”一样，是“元权力”，具有高于法律而不受法律约束的最高权威。而行政权为授权性权力，对皇权有依附性。总之，皇帝显然不是国家最高行政官。不仅皇帝不是行政官，辅佐皇帝决策大政的幕僚——如秦汉时的侍中、侍郎、尚书、给事中、录尚书事、大夫、谒者、博士、三署郎等，职在“议”而不是“行”，按照现代政治学分类，属于政治类或立法类官员，而不是行政类官员。

三 御史监察是“监督行政”而不是“行政监督”

秦汉以降，历代王朝统治者在决策、执行系统之外，都建立了“不系职司”的监察系统和可以“风闻言事”的谏诤系统。在2000多年的王朝时期，御史监察制度贯穿始终，对于维护皇权专制中央集权制度发挥了重要作用。但是，由此认为御史大夫、侍御史、监察御史、刺史是行政监督官则是不正确的。御史监察是王朝统治者为了维护统治，对行政系统实施的一种组织控制机制，是监督行政，而不是行政监督，功能上类似于当代欧美国家隶属于议会的监察系统，属于异体监督，其着力点在“人”。行政监督是行政系统内部实施的监督，属于同体监督。上计考课、钩校、工作检查等都是重要的行政监督制度，其着力点在“事”。在秦和西汉的行政官署中，一般设有行政次官丞或者长史，作为长官的副贰掌文书和行政监督，保障行政任务的落实。西汉中期以后，行政监督逐步加强，各级行政官署出现了主簿、录事、主记掾史等吏员，通过对来往公文的登记和督办，对行政运行的各个环节实施行政监督，常用的工作方法是将账实、账账和文字进行校核比对，时称“钩校”。唐代以后各级行政官署配备的勾检官，就渊源于此。

四 研究方法

历史是过去的事，不可能再现。但是，正如古希腊哲学家阿那克萨戈拉所说：“可见的东西使我们的眼睛对不可见的东西睁开了”，透过历史记载和遗存，我们可以重现部分历史事实，这是研究历史的方法和意义。《史记》《汉书》《后汉书》《三国志》等传世史籍，以及出土的秦汉简牍、碑刻、印石等资料，为我们研究秦汉行政体制提供了大量的历史资料。但是，相比秦汉440多年的行政体制实践，这些史料只能反映极小的侧面，而且这个侧面也是通过可见的东西推测的。历史不能再现，只能推测，这是任何历史研究不可回避的。既然用可见的东西推测不可见的东西，那么首先要保证可见的东西是可靠的，否则“基础不牢，地动山摇”，“以讹传讹”，失去推测的基础。对此，本书大量引用原文，以期研究工作建立在充分史实的基础上。需要说明的是，现行简牍、碑刻资料对原有异体字、假借字、错字，一般在释文中随注正字，外加“（）”、“〈〉”，如睡虎地秦简《厩苑律》：“以正月大课之，最，赐田啬夫壶酉（酒）束脯”，酉为酒的假借字。为减少不必要的文字，以下引用时直接改为正字，如“酉（酒）”直接引为“酒”。

中国古代史籍普遍存在重中央而轻地方、重政治而轻行政的问题，所以有二十四史是帝王将相家书的说法。钱穆先生说过：“历史上的事情，有些摆在桌子面上，有些则隐藏在桌子底下。一般谈历史的，只注意桌子面上的事，譬如宰相怎样，六部怎样，而没有注意到桌子底下一样有力量，一样有影响。”相比于政治制度，行政体制即为“桌下之物”，虽然有力量、有影响，却长期得不到关注。“一时代之学术，必有其新材料与新问题。取用此材料，以研求问题，则为此时代学术之新潮流。治学之士，得预于此潮流者，谓之预流”。本书采取的用出土简牍和碑刻资料与传世史籍相互对照的研究方法，即为秦汉行政体制研究中“预流”的尝试。这些出土资料有的是秦汉官吏的随葬品，如睡虎地秦墓竹简、尹湾汉墓简牍等，应是根据墓主生前所使用的行政文书抄录或摘要而成；有的是秦汉时期遗存的公文资料，如里耶秦简、敦煌汉简、居延汉简等，这些资料由于未经后人传抄、刊改，属于所谓“同时资料”，记载了大量传世史籍所不载的能够反映秦汉行政真实情况的内容，具有极高的史料价值，为研究秦汉行政体制打开了一扇极为重要的窗口，将它们与传世史籍相互验证，可以很好地提高研究工作的可信度。

同时也要看到，关于秦汉行政体制的史料还是相当有限的。春秋时孔子曾感叹：“夏礼，吾能言之，杞不足征也；殷礼，吾能言之，宋不足征也。文献不足故也，足，则吾能征之矣”，圣人尚感叹距他1000多年前的夏商史料不足的问题，何况当代的我们研究2000多年前的秦汉历史呢？不足征，并非不可征。西汉名臣朱博有言：“三尺律令，人事出其中”，行政工作也是如此。行政乃由人来行，所行的对象主要也是人，人情不相远，现代人所存在的局限性古人一样存在，正如古人解决局限性的方法同样适用于今天的我们一样。推今及古、推己及人，用心去体会历史人物所处的环境和背景，对他们抱以“同情”，感悟他们面临行政实际需要时建构行政体制的苦心孤诣，就可以实现与他们的对话。

另外，还要看到秦汉行政体制是发展变化的，440多年间几经调整，东汉诸制才渐趋定型。这样，研究工作可以采取两种方法：一是研究行政体制沿革；二是研究某个特定时段的行政体制。第一种方法的优点是有利于分析行政体制变迁的内在原因，不足是难以细致描述行政体制的内在结构；第二种方法的优点和不足与第一种方法正相反。考虑东汉时行政体制趋于定型，而且为了“令人无愚智，入朝不惑”，当时学者撰写的《汉官》《汉官仪》《汉官旧仪》等描述行政体制的著作仍然传世，本书借鉴唐代编写《唐六典》的做法，将两种研究方法结合起来，既简要分析秦汉行政体制的沿革，又重点描述东汉行政体制，这样或可达到经纬交叉、纵横有序的效果。同时，因秦汉史料不足，研究中始终要面临以一时、一地、一个方面的情况来推测长时段、普遍性、多方位的体制之间的矛盾，这是需要特别注意并适当容忍的。