二 坚持和完善民族区域自治制度就是全面正确贯彻落实党的民族政策

对中国特色社会主义道路、理论、制度的自信，绝非妄自尊大，也非故步自封，而是对中国所处的社会发展阶段脚踏实地的判断，“总依据是社会主义初级阶段”。因此，报告强调指出：“在任何情况下都要牢牢把握社会主义初级阶段这个最大国情，推进任何方面的改革发展都要牢牢立足社会主义初级阶段这个最大实际。”社会主义初级阶段的重要任务就是在坚持“道路”、“理论”前提下的“制度”完善。世界上不存在一劳永逸的制度模式，也没有什么制度一经确立就实现了制度设计的效果或优越性。中国也是如此，“发展中国特色社会主义是一项长期的艰巨的历史任务，必须准备进行具有许多新的历史特点的伟大斗争”。中国特色社会主义制度及其所包括的根本制度、基本制度都需要在改革开放的实践中自我完善和发展。中国特色社会主义制度，是几代中国共产党人立足本土、艰苦探索的“中国果实”。确立“制度自信”，是对制度选择的义无反顾，而不是功成名就。

中国特色社会主义制度具有政治理念的先进性和制度安排的优越性，但是在实践运作和制度效应方面超越不了社会主义初级阶段的国情特征，必须在实践中不断完善。对此，报告强调指出：“我们一定要毫不动摇坚持、与时俱进发展中国特色社会主义，不断丰富中国特色社会主义的实践特色、理论特色、民族特色、时代特色。”其中就包括作为基本政治制度之一的民族区域自治制度。从道路选择和制度安排方面讲，中国共产党不仅认为民族区域自治制度是一项立足国情实际的历史性创举，而且认为它是中国的制度优势。“实践证明，这一制度符合我国国情和各族人民的根本利益，具有强大生命力。”这里所说的“实践证明”，包括了1947年内蒙古自治区成立以来在全国范围推行民族区域自治制度的实践，也包括了改革开放以来不断完善民族区域自治制度的实践。

党和国家始终强调“坚持和完善民族区域自治制度”并非只是口头宣示，而是一个循序渐进的行动实践。改革开放以来，根据《中华人民共和国宪法》的基本原则，确立了这项制度的国家基本法地位，于1984年颁布了《中华人民共和国民族区域自治法》（2001年修订）, 2005年发布了《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》，这都是坚持和完善这项基本政治制度的重大实践。这些实践，都是向充分发挥这项制度的优越性迈出的实在步伐。因为党和国家认识到“民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度，是发展社会主义民主、建设社会主义政治文明的重要内容，是党团结带领各族人民建设中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴的重要保证”。

当然，阐释这一制度的基本理念和重大意义，从“发展社会主义民主、建设社会主义政治文明”的理论高度做出定位，是中国特色社会主义制度预期实现的奋斗目标，而不是说这项制度的功能已经充分实现。一些西方学者、政客和境外民族分裂主义势力，将中国的民族区域自治制度视为“假自治”、“政治花瓶”而必欲取之而后快，试图以所谓民族性的“高度自治”来取代中国的民族区域自治，这些舆论及其制造的种种危害中国民族团结、社会稳定的事件，目的是图谋颠覆中国特色社会主义制度。这些势力并非不懂得制度安排与制度实现程度的关系和过程这样浅显的道理，而是不愿意接受甚至不允许中国在改革开放中进行社会主义制度的自我完善，也就是不能容忍中华民族在中国特色社会主义道路上实现伟大复兴，所以才千方百计图谋把中国导入效法和屈从西方制度模式的轨道。

在观察和解读中国事务的诸多国际视角中，且不论这种沉浸于“历史的终结”的梦魇还会产生什么样的呓语。值得注意的是在国内的一些社会舆论中，对民族区域自治制度的质疑、诟病乃至“取消”之论也颇为流行，其基本指向是中国的民族区域自治是“苏联模式”，是“民族区隔制度”，甚至是培植“独立意识”、“分裂主义”的“温床”，进而延伸到对国家承认民族身份、实行优惠政策等一系列关涉民族平等、公民基本权利的非议现象，并且提出取消现行民族政策、效仿美国、巴西、印度的“第二代民族政策”说。出现这种无视宪法原则、无视具有国家基本法保障的基本政治制度地位的观点，立足点是将2008年西藏拉萨“3·14”事件、2009年新疆乌鲁木齐“7·5”事件的发生归结为实行了民族区域自治制度的结果。但是，这类观点的所有论证却完全脱离这一制度的具体实践（成就和问题）。即便十分隐晦提出所谓“不再增设民族自治地方”的说法，也十分清楚地透出了对这一制度质疑、否定的内涵。

若然如此，那就不得不指出：在全国5个自治区、30个自治州、120个自治县当中，哪一个自治地方出现的哪些问题是因为实行了民族区域自治制度？民族区域自治制度是实行过头呢，还是需要继续坚持和完善？这是关系到“全面正确贯彻落实党的民族政策”必须回答的根本问题。增设或撤并属于国家行政区划体制范畴的民族区域自治地方，是依法治国的重大事务，而非信口开河的个人表态。习近平总书记《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》指出的现象值得警醒——“公民包括一些领导干部的宪法意识还有待进一步提高”,这是关系到共产党员对中国特色社会主义道路、理论、制度自信的问题。同样，中国的改革开放事业始终强调吸收和借鉴全人类的文明成就，但是绝非妄自菲薄地去照抄照搬，甚至在没有研究相关实证的情况下，就随声附和地“攀附”苏联的“失败教训”和推崇美国、巴西、印度的“成功经验”,这显然已经不属于发扬学术民主的范畴，而是能否遵循治学之道的基本道德规范问题。

民族区域自治的制度实践并非不存在问题，这是党和国家始终强调坚持和完善这一制度的原因。民族区域自治制度具有基本法的保障，其实施成效也纳入了执法检查的轨道。2006年，全国人民代表大会常务委员会开展民族区域自治法实施情况检查的过程中，就发现并指出了一系列问题，诸如：普遍存在着“配套资金减免落实不到位”——造成地方“根本无力配套，使民族地区的建设项目往往得不到及时安排”的问题；“财政转移支付力度小、不规范”——出现“部分专项转移支付资金存在内容交叉、分配过程不够透明、资金下达不够及时等问题”; “资源开发补偿规定不落实”——致使“民族地区输出天然气、煤炭等自然资源，得到的利益补偿不但数量少，而且不规范。……对这种资源开发在民族地区，耕地占用、环境污染、地质灾害、移民安置后的扶持都由民族地区承担，而所得补偿却很少的做法，民族地区干部群众反映强烈”的问题；“生态建设和环境保护补偿不到位”——导致“大量失地的生态移民、库区移民，由于没能得到应有的补偿和合理的安置，又重新返回到贫困行列”的问题；“有些部门对民族地区的实际情况考虑不够”——造成扶贫、合并小学教学点、录用公务员等方面“没有考虑到内地与民族地区的差异，在标准上搞 ‘一刀切’”的问题，等等。无疑，这都属于民族区域自治法规定的民族政策内容没有得到全面正确贯彻落实的问题。

存在这些问题的原因并非是这项制度的设计和实施“过了头”，而恰恰是还没有达到贯彻落实中的“全面正确”，这正是需要对民族区域自治制度不断完善的着力之处，即必须依据民族区域自治法的规定制定自治地方自治条例和国家有关部门的规章。在这方面，绝大部分自治州、自治县都开展了一些卓有成效的工作，截止到2008年，全国各级民族区域自治地方共制订了637件自治条例、单行条例和对有关法律的变通或补充规定。这都是完善民族区域自治制度的具体措施，也是中国民主法治建设、政治体制改革在民族事务方面迈出的坚实步伐。但是，全国人大常委会的执法检查报告强调指出的问题也必须高度重视：贯彻落实民族区域自治法的“配套法规建设需要加快进度”，因为现状表现在：“一是绝大多数国务院相关部门至今没有制定配套规章、措施和办法”来保障贯彻落实民族区域自治法，“二是五个自治区的自治条例一直没有出台。这两方面的配套立法工作进展缓慢，不但影响了整个配套法规建设进程，更直接影响了民族区域自治法和国务院若干规定的深入贯彻实施”;这些问题不解决，就不可能充分发挥民族区域自治制度的优越性，也就不可能“全面正确贯彻落实党的民族政策”。这是中国政治体制改革的重要议题之一。

党的十八大报告在深入贯彻落实科学发展观，全面建成小康社会的战略部署中，提出了“全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局”，并以“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”为题专章阐释中国特色社会主义的人民民主建设，明确指出“政治体制改革是我国全面改革的重要组成部分”，其中包括“全面正确贯彻落实党的民族政策，坚持和完善民族区域自治制度”等内容。报告继往开来地指出了在新的历史条件下夺取中国特色社会主义新胜利必须把握的基本要求，第一点就是“要发挥人民主人翁精神，坚持依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略，最广泛的动员和组织人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业、积极投身社会主义现代化建设，更好保障人民权益，更好保障人民当家作主”。对民族区域自治地方来说，使各民族人民在民族区域自治法的规范下管理民族事务和地区事务，就是保障人民权益、保障人民当家作主。

坚持和完善民族区域自治制度，最重要的条件就是依法制定民族自治地方的自治条例，尤其是五个自治区的自治条例。自治权只有纳入法律规范才能全面正确的行使，民族政策只有纳入执法范畴才能全面正确的落实。但是，这绝非自治区的单向责任，而是国家有关部门与民族自治地方在法律规范的权力、权利、责任、义务范围内共同履行的责任。这当然不是一项轻而易举的任务，但这是一项紧迫而需要政治勇气的任务。报告指出：“全面建成小康社会，必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。”民族区域自治地方不同于其他省市（包括特区）之处，在于它是一项依据宪法原则在基本法保障下的国家基本政治制度，而且2008年以来国家对加快五个自治区的经济社会发展都做出了专项的具有因地制宜特点的政策指导，因此它也最有条件成为一项“更加成熟更加定型”的制度，成为政治体制改革中走在前列的制度建设成果，从而使民族区域自治制度及其不断完善的实践成为“恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命”的典范。

习近平总书记指出：中国特色社会主义政治发展道路的“核心思想、主体内容、基本要求，都在宪法中得到了确认和体现，其精神实质是紧密联系、相互贯通、相互促进的”。《中华人民共和国宪法》中关于“各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分”的表述，就是中国特色社会主义政治发展道路“核心思想、主体内容、基本要求”在民族事务方面的集中体现，也就是说包括民族区域自治制度在内的“这些宪法确立的制度和原则，我们必须长期坚持、全面贯彻、不断发展”。这是坚持和完善民族区域自治制度必须遵循的依法治国准则。

同时，习近平总书记指出：“我们要根据宪法确立的体制和原则，正确处理中央和地方关系，正确处理民族关系，正确处理各方面利益关系，调动一切积极因素，巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面。”这明确提出了“国务院和有立法权的地方人大及其常委会要抓紧制定和修改与法律相配套的行政法规和地方性法规，保证宪法和法律得到有效实施”的任务。因此，依据宪法原则推进民族区域自治法的贯彻落实，尽快改变“国务院相关部门至今没有制定配套规章、措施和办法”和“五个自治区的自治条例一直没有出台”的现状，是坚持和完善民族区域自治制度的唯一途径，民族事务只有纳入依法执政的轨道，才能“全面正确贯彻落实党的民族政策”。