2014年宁夏社会组织发展报告

徐如明 马佳 马小平 刘誅

社会组织，又称“非政府组织”“非营利组织”或“民间组织”，是区别于政府组织、企业组织的具有非政府性、非营利性等特征的新的组织形态。社会组织是相对于政府拥有的公共权力、企业追求高额利润而言，没有公共权力、没有营利目的的而具有非营利性、公益性和互益性的特性为社会提供社会服务的组织。无论是在发达国家还是在发展中国家，社会组织在解决各种社会问题，积极参与各级各类公共事务中发挥着积极作用，在经济、社会、文化、环保、社会保障等领域乃至国际舞台上发挥着越来越重要的作用。它与政府、企业共同构成现代民主国家的三大组织支柱，是人类社会发展史上一次伟大的组织制度创新。

社会组织有广义和狭义之分。狭义社会组织包括根据现行法规在各级民政部门登记注册的社会团体、基金会、民办非企业单位、商会、农村专业协会、境外在华NGO。广义的社会组织还包括人民团体、社会企业等。在我国，通常意义上的社会组织主要有三类：社会团体、民办非企业单位和基金会。目前，社会组织加快发展，积极作用日益显现，已成为经济社会建设中的一支中坚力量。加强社会组织的研究，激发社会组织的活力，对于实现建设开放宁夏、富裕宁夏、和谐宁夏、美丽宁夏的战略目标，具有十分重要的意义。

一、宁夏社会组织概述

截至2014年11月，宁夏共有社会组织4580家，每万人拥有社会组织7家，略高于全国水平（我国每万人拥有4家社会组织）。但是与发达省区相比，特别是与西方发达国家相比还有不小差距，比如德国每万人拥有120个社会组织。为加强对社会组织的管理，特别是社会组织的党建工作，夯实党的执政基础，2010年宁夏专门成立社会组织党工委。

银川市共有社会组织1326个，其中社会团体436个，民办非企业单位465个，农村专业经济组织161个，农民用水协会264个。每万人拥有社会组织6.4个。社会组织中有党员2420名，建立党委13个、党总支12个、单独支部251个、联合党支部375个（联合党支部覆盖社会组织637个），社会组织党组织覆盖率达到68.9%。115个社会组织被评为3A级以上社会组织，9个社会组织被评为全区先进社会组织，8个社会组织党组织被评为全区社会组织先进基层党组织，金凤区、西夏区、贺兰县社会组织工委被评为全区社会组织党组织创先争优优秀指导单位。2014年2月，银川市被国家民政部确认为全国社会组织建设创新示范区。

石嘴山市共有社会组织1624家，社会团体209家，民办非企业单位171家，基层社会组织1244家。每万人拥有社会组织5家，有3A级以上社会组织32家。全市社会组织建立党组织154家，建立团组织16家，建立工会组织35家，党组织覆盖社会组织259家，党组织覆盖率为68.16%，社会组织共有会员（职工）约14万人。

固原市共有社会组织557家，其中社团129家，民办非企业单位53家，农村合作社375家。每万人拥有的社会组织3.6个。虽然社会组织数量少，但是门类齐全，自身建设能力逐渐加强。

二、宁夏社会组织发展取得的成就

（一）社会组织数量增长较快，发展速度加快

宁夏几乎每天都有新的社会组织注册诞生，门类趋于完善。在银川市，社会组织已遍布城乡，覆盖社会生活的各个领域，初步形成了门类齐全、层次不同、覆盖广泛的社会组织体系，在政治、经济、文化等领域发挥着越来越重要的作用。在石嘴山市，社会组织每年以11.4%的速度不断增长，在促进经济社会发展中发挥了积极作用。固原市今年新增20多家社会组织，形成了行业门类齐全的社会组织体系。

（二）登记门槛降低，管理体制得以理顺

宁夏民政厅于2013年12月进行社会组织登记改革，出台《宁夏社会组织登记暂行办法》，将非公募性基金会、市级异地商会的登记审批权限下放至各地级市，取消商会、慈善类、社科类和社会服务类社会组织必须有主管部门的规定。办法还规定了行政审批规定时限：社会团体45日、民办非企业单位和基金会为30日。

银川市通过压缩审批时限、精简审批环节、降低登记门槛和实行网上审批优化了社会组织培育环境。同时通过完善登记、年检、评估等制度，提升了对社会组织的管理能力。民办非企业单位的审批登记由法定的60个工作日缩短到现在的4个工作日内办理完毕，变更和注销登记在资料齐全的情况下现场办结。取消科技类、公益慈善类、城乡社区服务类民办非企业单位的业务主管单位审批，实行直接登记。免去城乡社区服务类民办非企业单位的注册资金。民办非企业单位审批流程由改革前的工作人员逐级审批改革为网上直接审批，大大提高了工作效率。

石嘴山市降低社会组织准入门槛，简化审批程序，进一步压缩办理时限，提高办事效率。对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织一律取消业务主管单位，实行由市、县区民政部门直接登记制度。对社会组织的分支机构不再进行登记审批，异地商会、非公募基金会的审批权限进一步下放到市、县区民政局。固原市实行民政局取消社会组织筹备阶段，建立社会组织一周内办理登记制度。

（三）政府购买社会服务政策出台，社会组织服务能力得到提升

2014年8月19日，宁夏出台《宁夏回族自治区政府购买社会工作服务实施办法》，肯定了社会工作服务在解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会稳定等方面的积极作用，规定了政府购买社会工作服务的工作原则，职责分工、购买程序等内容。

银川市部分行政部门已经开始政府购买社会组织服务实践。为进一步提升社区卫生服务水平和能力，银川市出台《政府购买社区卫生服务试点工作实施方案》，鼓励社会力量参与多渠道发展社区卫生服务，理顺社区卫生服务管理体制。

2014年石嘴山市政府出台了《石嘴山市推进政府购买服务工作实施方案》《石嘴山市政府购买服务指导目录》，在充分摸底调查的基础，明确了目标任务、购买主体、承接主体、购买内容、购买机制、资金管理、绩效管理和部门职责及工作要求，在先行试点的基础上扎实推进政府购买服务工作，建立购买服务平台和服务制度。积极争取中央财政支持社会组织参与社会服务项目2个共计60万元，市民政局积极筹措福彩公益金24万元对社会组织进行以奖代补，支持社会组织发展。市县区各级社会组织争取政府购买服务资金600余万元。

三、宁夏社会组织发展存在的问题

（一）制度设计滞后，法律法规不健全

社会组织登记管理依据的还是1998年的《社团登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，法律法规很滞后，制约了社会组织的发展。尤其实行社会组织直接登记后，登记管理机关、业务指导单位、综合监管部门的职责界定与协作机制尚未建立，相关政府职能部门还没有主动将社会组织纳入各自的业务管理、指导范围的意识。

（二）基础设施薄弱，自我发展能力差

一些社会组织缺办公和活动场地，硬件基础设施和配套设施严重不足。社会组织竞争力和发展后劲不足，承接政府购买服务能力不足。固原市40家民办幼儿园，有35家在原州区，绝大多数租地办学，超过一半没有登记。宁夏扶贫与环境改造中心因工资待遇低招不上年轻人，工作主要由无业人员和退休人员来承担。银川市社会团体（尤其行业协会）中有近2/3是由国家机关、事业单位组建或其现职、离退休工作人员担任领导职务的，77家行业协会商会中，有33家与主管部门合署办公，30家财务由主管部门直接管理；37家城乡社区类社会组织中，全部与主管部门合署办公，也无单独财务。这些社会组织往往成为“二政府”或行政的附属，不具备社会组织必须具备的社会性、自愿性、民主性、自治性等特征，难以独立自主发展。

（三）管理力量不足，监督管理服务不到位

社会组织登记管理人员紧张，专职社会组织登记管理人员紧缺，工作力量薄弱，缺乏管理、指导、服务后劲，各项服务和执法监管力度不够。以银川市为例本级目前登记注册的社会组织就有370个，却只有2名工作人员，集咨询、服务、登记、管理、执法、监督、党建等职责于一身，管理力量非常薄弱，无法应对新时期对社会组织的新要求。各县（市）区民政局社会组织登记管理工作也只有一名兼职人员。

（四）扶持力度有限，培育存在盲点

一是对社会组织扶持发展政策较少，相关法律法规操作性不够强，政策法规亟待完善，政府购买服务少。比如税收问题、用地用水、土地等优惠政策也很难落实到位，影响了社会组织活力的发挥。政府购买社会力量服务有限，加上行政事业单位一些弱化的职能本应由社会组织承接，但行政事业单位不愿放权，不愿将那部分职能交给社会组织去做，导致社会组织活动范围狭窄和活动受限。二是对社会组织的培育停留在文本上，难以落实，存在“扶持初创期，奖励成熟期，较少关注成长期”的问题。比如社会组织工作人员的社会保障、职称、户口等问题上也没有配套的政策保障。三是社会组织扶持发展资金、项目少，对社会组织的扶持主要靠国家财政，省市县财政安排的扶持资金较少。

四、激发宁夏社会组织活力的对策建议

（一）完善顶层设计、健全社会组织法律法规

针对现已出台的社会组织登记管理制度改革方面的政策，如直接登记、政社脱钩、宽进严管等方面，特别是在落实社会组织法人治理、政府监管社会组织方面法律、法规单薄甚至缺失，对政府依法监管社会组织造成影响。建议尽快制定出台相关操作性强的政策措施，加快推进各项改革措施落实，让社会组织得实惠，切实维护社会稳定。

（二）建立社会组织培育机制

社会组织的健康快速发展，必须依靠政府的精心培育和大力扶持。针对社会组织结构不合理、规模偏小、资金短缺、活力不足等问题，需尽快建立起政府财政对社会组织培育扶持机制。一要为社会组织创造一个宽松的生态环境和执业环境，增强政府权力部门与社会组织等的沟通协商，保障社会组织在社会服务中的平等参与、正当竞争、有效实施、成果名誉等合法权益，营造阳光文明公正的社会氛围。二要对规模大、质量高、社会效益突出的民办非企业单位，按社会评估等级给予资金补助。三要加大政府向社会组织购买服务的力度，做到项目招标、委托或购买项目的公平、公正，防止由于暗箱操作的寻租和腐败现象。

（三）完善政府向社会组织购买服务制度

目前宁夏一些地方已经开始政府购买社会组织服务的尝试，但在购买目录、项目内容、定价标准、考核指标等诸多方面还不完善，缺乏统一的标准，实施中随意性较大。在采购程序、资金监管、项目评估方面，没有明确的工作程序，缺乏有效的监督和制约手段。建议根据《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》和《民政部、财政部关于政府购买社会工作服务的指导意见》，借鉴在政府购买服务方面做得比较好的省区经验，结合宁夏实际，及时建立健全政府向社会组织购买服务机制。

（四）提高社会组织登记管理水平

随着社会组织的迅猛发展，社会组织管理力量薄弱、经费匮乏、手段落后等问题，已经成为制约社会组织健康发展的瓶颈。尤其在直接登记和去行政化以后，社会组织登记和管理任务将更加艰巨。因此建议：一要落实市县社会组织登记管理人员编制，充实人员，核拨必要的业务经费，尤其要保证办案经费，强化行政执法工作手段。二要加强对社会组织社会服务的监督管理，完善民主评议、问责听证、评估公示等制度，充分发挥其为社会弱势群体和特殊利益群体的服务提供、利益维护和利益代表的作用，使其在承接政府转移职能中不断提升能力，促进社会组织的发展。

社会组织是社会建设的重要内容，是新时期党和政府联系群众的重要桥梁纽带，对深化政府行政体制改革，改善公共服务供给方式，充分激发社会活力，具有十分重要的意义。