2015年宁夏社会蓝皮书专题篇

以十八届四中全会“决定”为指导推进宁夏社会治理创新研究

郭正礼 杨永芳

党的十八届四中全会“决定”就推进法治中国建设做出重大战略部署，提出要“推进多层次多领域依法治理。坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平”。社会治理作为国家治理体系的重要组成部分，其法治化程度直接决定着国家治理能力现代化的水平。可见，依法治理是社会治理的内在要求，法治是促进国家治理能力现代化的基础，坚持依法社会治理是贯彻落实依法治国方略的重要体现。当前要推进我国经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，实现和平发展的战略目标，只有更好发挥法治的引领和规范作用，才能确保全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦。

改革开放以来，现代化、市场化和全球化交织在一起，促进了我国社会的大变革，使得中国社会的流动性、开放性、活跃性、复杂性空前加剧。由于经济与社会发展的结构性失衡，社会分化不断加剧，社会矛盾日益尖锐，社会治理面临前所未有的新挑战。在过去的一个世纪，西方发达国家依据法律进行社会治理，在很大程度保证了社会的相对稳定，延长了资本主义生产方式和政治制度的存续。西方的这些经验尽管我们不能全部照搬照抄，但是它重视法律权威对社会治理和社会建设的作用则是值得我们借鉴和吸收的。当前，面对国内和国际的传统风险和新型风险，我们在社会治理方面仍存在诸多困境。宁夏要与全国同步进入全面小康社会，必须坚决贯彻依法治国、依法治区的方略。我们只有在法治轨道上多层次、多领域推进社会治理创新，才能最大限度实现社会的良好治理，建设好开放宁夏、富裕宁夏、和谐宁夏和美丽宁夏，与全国同步进入全面小康社会。

一、当前宁夏社会治理中存在的突出问题

（一）社会治理体系不健全，社会矛盾处于高发期，公正公平受到挑战

目前，随着宁夏城镇化进程的加快，民生建设与经济发展速度不协调的问题日益突出，群众就收入分配、住房、教育、医疗、养老等民生建设方面的公正公平问题反映强烈。此外，从信访部门的统计数据来看，群体性事件依然处于高发频发态势，主要集中在：一是城镇拆迁类问题。此类信访问题主要是由于各地进行城镇化建设、城乡环境综合治理引发的利益纠纷。部分群众对拆迁安置补偿标准不满、赔付资金不到位、拆迁政策不理解、安置时间违约等引发的问题。二是土地征用类问题。主要集中在征地补偿和土地权属两个方面。征地补偿以遗留问题居多，而土地权属问题引发的矛盾逐渐成为基层社会治理的焦点。主要是部分群众要求对没有明确权属的宅基地、自垦地、承包地等进行确权。三是拖欠农民工工资问题。当前农民工讨薪以集体访居多，出现常态化趋势。四是劳动社保类问题。随着宁夏社会保障体系的不断完善，今年以来劳动社保方面的信访问题明显减少，但仍占全区信访总量的20%，主要是编制福利待遇、社会保险、劳动合同纠纷等引发上访问题。五是检举乡村干部问题。主要反映乡、村两级干部失职渎职、贪污腐化、滥用职权等问题。群众一方面对当地有关部门的答复处理结果不满；另一方面是对基层组织失去信任，不再相信当地领导的承诺，不愿再依靠基层组织解决问题；此外，在基层选举中一些失利（落选）的人员串联越级上访成为新的社会动态。六是经济综合类问题。主要涉及国有企业改制、金融财税、国资监管等方面的问题，以国有企业改制和民间非法集资问题为主。部分国有、集体企业改制后因负担过重、经营困难，职工权益受损引发上访问题。还有一些民间非法集资以高额回报为诱饵，使集资户上当受骗，集资户预期收益落空，集资款本息不能收回，从而引发集体上访。

这些信访问题既有因城镇化快速推进出现的新问题，也有多年不能根治的老问题，反映了当前宁夏社会矛盾仍处于多发频发的态势。这些诉求涌入信访部门，一方面反映了我国在司法领域存在立法滞后，法律法规不健全，有的是由于执法不严、或司法不公；另一方面，部分群众“信访不信法”的思维模式和做法也暴露出宁夏社会治理体系不健全不完善的问题。

（二）基层社会治理成为重中之重

当前，宁夏基层社会治理问题突出，成为社会治理的重点和难点。这些问题主要表现在：一是基层组织涣散，工作人员素质不高，凝聚力不强。二是权力过分集中，基层贪腐问题突出，主要表现在侵占涉农资金、截留征地补偿款、挪用扶贫资金等贪腐问题。2013年至2014年10月，宁夏回族自治区银川市两级人民法院共审理涉及土地征用拆迁犯罪案件16件44人，其中涉及村党支部书记和村民委员会主任及成员27人，占全部涉案人数的近61.4%。三是群众参与度较低，监管薄弱。基层“苍蝇”众多，凸显了监督力量从上到下在“层层减压”，越是位高权重的人，各方监督力量盯得越紧，越到基层，监管就越薄弱。同时，基层监管制度不具有执行力，大多仍停留在制度层面，不具有较强的现实操作性，特别是对基层组织的“财政大权”的监管，实际效果甚微。一些基层行政人员参与其中共同腐败，有的人员形同虚设，存在不作为等渎职问题，导致容易滋生腐败。四是利用宗教习俗敛财，搞政绩工程、形象工程问题依然存在。基层社会治理中出现的这些问题极大地损害了党和政府在群众中的威望，对基层社会稳定造成了巨大的危害，加强基层社会治理迫在眉睫。

（三）社会组织发展不足

社会的自组织化程度越高，社会的稳定性就越强，社会活力就越大，社会治理的难度系数就越小。从我国社会治理趋势来看，无论是提升党的执政能力、降低社会治理成本，还是提高居民的社会福利水平、满足居民的多样性社会服务需求，都应该按照社会治理与发展的规律，通过社会体制的改革，转变政府社会职能，大力发展民间社会服务组织以及专业化的社会服务。新社会组织具有重要的社会建构功能，是构建新时期“党社关系”“政社关系”的重要平台，是现代社会治理与公共服务的重要组织形式。当前，宁夏社会组织发展中存在的问题主要表现在：一是数量少，自我发展能力不足。大量社会组织还处于行政附属的角色中，自治色彩不强，承接政府购买服务能力不足。二是管理力量不足，监督管理服务不到位。三是扶持力度有限，培育存在盲点。

二、推进宁夏社会治理创新法治化的建议与对策

（一）加强立法，完善制度，以保障公正公平为基础，提升社会治理水平

公正公平是社会主义制度的本质特征。改革开放30年来，我国在经济建设方面取得了举世瞩目的伟大成就，但不可否认的是，社会矛盾日益尖锐，公正公平受到严峻挑战。当前，要“切实保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利，体现权利公平、机会公平、规则公平，使公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实，实现公民权利保障法治化”，首要的是发挥立法的引领和推动作用。一是加快社会领域立法进程。要完善教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等方面的法律法规。要加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展。实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。二要提高社会领域的立法水平。以民生建设为切入点，重点解决立法质量不高、立法相对滞后的问题，更好处理公民权利与国家机关权力之间的关系问题，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、可操作性和有效性。三是建章立制，建立和完善一批制度。针对当前问题突出的领域，完善政府性投资工程项目管理方面的制度、干部管理制度、惩治和预防腐败的相关制度等。

（二）重视底层实践，推进基层治理法治化

全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。为此，要加强城乡社区建设，筑牢社会稳定的根基。一是要构建基层多元治理格局。要发挥基层党组织在在社会治理中的地位，完善城乡居民参与社区治理的载体和渠道，大力培育和发展社区社会组织，建立驻区单位参与社区治理的激励机制。二是基层行政管理与群众自治实现良性互动。明确基层治理各项事务的性质、治理主体及其权利、责任、义务。推行社区公共服务事项准入制度，实行权随责走、费随事转。三是增加对基层社会治理的资源供给。通过财政补助、社会力量捐赠或投资、委托办理服务事项的单位划转等方式，多渠道筹集基层治理所需资金。以居（村）民实际需求为导向，进一步健全社区服务中心、便民服务网点等服务设施，改善基层基础设施和装备条件。四是加强社区人才队伍建设。鼓励和吸引优秀人才向基层社区流动，打造专业高素质的社会工作人才队伍，强化基层自治组织的服务功能，使城乡社区居（村）民积极参与民主自治机制的创新，成为基层依法社会治理的实践者和受益者。五是建立法定、规范、稳固的社情民意沟通渠道。应特别重视群众参与、专家论证、集体讨论、合法性审查等环节的程序制度建立与完善，在维护法律权威与尊严的同时充分考量相关群众的基本诉求与切身利益，形成争议事项协商共决机制，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。六是加强基层监督力量。鼓励部分县市继续大胆探索实践“县委权力公开透明运行”模式，制作权力运行清单，邀请民众参加县委常委会议等决策会议；一些地区在村“两委”之外成立了村民监督委员会，监督基层权力的行使。要进一步延伸纪检监察、检察机关等专业监督力量的监督触角，在乡镇一级逐步设立检察院、纪委派出机构，及时发现、受理民众的监督举报，让更多的基层监督力量被挖掘，更多的基层监督模式被创新。

（三）以法治思维引领社会组织改革发展

近年来，针对传统社会管理模式的诸多弊端，党中央“破瓶颈补短板”，加强“两新”组织建设，完善社会治理体系，增强社会治理能力，提升社会治理科学化、现代化水平，社会治理取得了明显成效。但从全面推进依法治国的总目标来看，社会治理主体的发展还远远不够。全面推进依法治国，需要我们以法治思维和法治方式引领和推进社会组织改革发展，增强社会组织改革的系统性、预见性和实效性。当前宁夏的社会组织不是太多、太强，而是太少、太弱。要发展大量自立的、活跃的、有责任的社会组织。政府要加大对社会组织发展的支持力度，将社会组织视为伙伴和助手，在法律、体制、政策、规划等方面营造一个宽松、良好的发展环境。积极推进职能转变，完善政府购买公共服务的机制，把适于社会组织承担的公共服务和社会管理职能转移给社会组织。提高社会自我管理能力，增强社会柔性管理，提高社会包容度，促进社会各阶层的融合。引入竞争机制，优化资源配置，提高服务水平。推动社会组织的“去行政化”“去垄断化”，完善社会组织登记办法，着力扩大覆盖面。允许行业协会、异地商会、公益服务类、社会服务类、经济类、科技类、体育类、文化类等社会组织可直接向民政部门申请登记。社会组织实现自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务和无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门、无现职国家机关工作人员兼职的组织。重点培育、优先发展工商经济类、公益慈善类、社会服务类、群众生活类社会组织。建立现代社会组织体系，逐步形成发展有序、门类齐全、层次多样、覆盖广泛的发展格局；逐步形成社会组织具备现代社会组织的基本特征；逐步形成大部分社会组织能够承担政府转移、委托、授权的职能，能够提供相应的公共产品和公共服务；逐步形成法律监督、政府监督、社会监督、自我监督相结合的监管体系。使社会组织在法律框架下，健全以章程为核心的法人治理结构，实现自我管理、自我服务、自我教育、自我发展，成为独立的法人主体。

（四）增强公众法治信仰，树立司法权威

十八届四中全会提出：“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。”法治的根基在于人们发自内心的认同，现代社会治理是包括全体人民共同参与的多元共治，只有全体人民都信仰法律，成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者，在全社会形成厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，社会治理才能在法律框架下运行，现代社会治理模式才能真正形成。树立司法权威，实现社会依法治理，首先是领导干部要做学法守法的模范践行者。领导干部要率先学法信法守法，依法办事，成为社会正义的守护者，在道德层面上认同并外化法律行为，从而使社会治理在法律框架下运行。其次增强国家工作人员依法办事的观念和能力。当前，要杜绝有法不依、执法不严、违法不究等行为，解决以权代法、以言代法、选择性执法、运动性执法、多头执法等现象，以及执法司法过程中不规范、不严格、不透明、不文明等现象，使人民群众切实感受到问题能反映、矛盾能化解、权益有保障，感受到社会正义的无处不在，形成信仰法律的社会氛围。最后，要充分发挥思想道德和传统文化的核心价值引领作用，构建和夯实国家的“软治理”制度系统。法律是成文的道德，道德是内心的法律。增强法治的道德底蕴，强化规则意识，倡导契约精神，弘扬公序良俗。发挥法治在解决道德领域突出问题中的作用，引导人们自觉履行法定义务、社会责任、家庭责任。个人的行为从他律走向自律、从自利走向自为，需要社会层面的正向引导。各种大众化的宣传教育形式，可以逐步让人民群众感受到法律的权威，在潜移默化中自觉守法、遇事找法、解决问题靠法，理性表达诉求、依法维护权益，法治秩序才能得以实现。