第7章 我国“一案三制”应急管理体系建设解读(4)

（5）属地为主

属地为主，就是针对突发事件的应对实行属地管理为主。这一方面表现在突发事件应急处置工作原则上由地方负责，即由事发地的县级以上地方人民政府负责，其中，又主要是由事发地的县级人民政府负责。另一方面，如果法律和行政法规，规定由国务院有关部门对特定突发事件的应对工作负责的，就应当由国务院有关部门管理为主。这时的“属地为主”就应该是国务院承担该事件应对职责的有关部门之“属”了。

2.我国应急管理体制的主要特点

在实践中，突发事件的处置往往需要协调动用大量的社会资源来共同应对，所以，应急管理工作必须统一由党委来领导。各级党委在参与突发事件的应对过程中也确实充分发挥了领导作用。但就我国应急管理体制的特点来说，主要还是体现在如下几个方面：

（1）政府负责

在应急管理工作中，党对应急管理工作的领导，主要是政治领导、思想须导和组织领导。具体的应急管理工作还是由国家公共管理的主体——政府来承担的，并实行行政首长负责制。根据规定，各级政府的最高行政领导人在突发事件发生之时，有权指挥本行政区域各相关部门及各种资源和力量，包括驻地人民解放军、武装警察部队的力量和社会团体的力量等，进行统一行动，并由最高行政领导人对本行政区域内的应急管理工作全权负责。政府负责的主要表现就是，突发事件的应急指挥机构都是以行政领导人为核心而组成的，并负责具体的应急指挥工作。而一旦由行政领导组成的应急指挥机构因为应急管理不力或失误，而产生相应的责任，需要问责时，也主要是由行政领导人来承担。

（2）专家参与

按照我国的分法，突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全四大类，而每一类的管理和应对都需要由较高的专业知识和专业技能做支撑，这就使应急管理工作需要相应专家的参与。突发事件发生后，按照“属地为主”的原则，要求地方行政领导来负责指挥和处置，地方行政领导必须在突发事件发生之后尽可能短的时间内做出决策，但决策的做出必须依靠相关方面专家的参与，由专家提供专业技术支持。根据《国家突发公共事件总体应急预案》的要求，“国务院和各应急管理机构建立各类专业人才库，可以根据实际需要聘请有关专家组成专家组，为应急管理提供决策建议，必要时参加突发事件的应急处置工作”。所以，专家参与，发挥专业技术人员的优势，也是我国应急管理体制的一个特点。

（3）社会协同

突发事件大都是对广大的公众的利益造成危害的事件。公众本身可能既是事件的受害者，也是事件的应对者，一方面我们要坚持“以人为本”的原则，尽一切可能将突发事件对公众的危害降低到最小限度，一方面要对公众进行宣传教育，提高防灾意识和防灾能力，引导公众积极配合和参与对突发事件的应对工作，这样会使整个事件的应对效果大大提高。

社会组织和民间力量也是宝贵的应急资源之一，政府部门应该调动社会一切积极力量参与到全面应对突发事件的工作中来。《国家突发公共事件总体应急预案》中就明确规定：“动员社会团体、企事业单位以及志愿者等各种社会力量参与应急救援工作；增进国际间的交流与合作。要加强以乡镇和社区为单位的公众应急能力建设，发挥其在应对突发公共事件中的重要作用。”

3.我国应急管理体制的领导责任

我国的领导体制是党委领导下的行政领导责任制，也是应急管理体制的首要环节。建立党委领导下的行政领导责任制，首要的问题是明确领导责任形式。

按照政治学和法学的角度来看，领导责任是领导人实施领导行为应当承担责任形式的总称；在具体认定时可细分为政治责任（一般指非法律责任）和行政责任（一般指法律责任，包括民事责任和刑事责任）两大类。在处置突发性公共事件中，党委负责人一般要承担政治责任，若有违反法律、需要承担民事责任或刑事责任的情况，政府负责人则承担行政责任、民事责任或刑事责任。

从我国国情来看，政治责任的形式主要有以下几类：

①个人责任。按照责任分工，领导干部对自己职责范围内的工作，应承担领导责任。

②集体责任。领导班子集体作出不当或错误决定的，应由主要领导和提议者承担直接领导责任，其他人员承担次要责任。

③直接领导责任。分管领导干部在职责范围内对分管的工作不负责任，不履行或不正确履行职责并造成损失的，负直接领导责任。

④主要领导责任。领导干部在职责范围内，对主管或参与决定的工作，不履行或不正确履行职责造成损失的，负主要领导责任。

而行政责任，根据《中华人民共和国公务员法》，主要有警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种。

追究领导干部的领导责任，首先要明确领导责任的认定依据。从法理学角度讲，领导职责是认定领导责任的根据。领导职责是对领导人“应为”内容的具体描述；是对行政领导人合法活动与违法行为的界限划定，因此成为有效制约领导权的制度设计。如果领导人未履行或未妥善履行领导职责，且这种未履行或未妥善履行的行为属于其主观意志能力范围内，就要承担相应的领导责任。

当法律法规明确界定领导人的职责时，有无违法的判断只需求证领导行为是否符合已有的规定。但大量不确定的领导职责，为领导责任的准确认定设置了障碍：某一具体领导行为，究竟是一种合理的裁量行为，抑或已经违反了领导职责，应该追究相应的行政责任？于是，对领导行为是否违法滥用领导权的判断，就存在自由裁量的领域，就表现为合理裁量与裁量瑕疵的分界。

那么，如何判断领导人是否滥用领导权呢？标准如下：

①实施领导行为的目的是否与授予领导职责的立法原意相左。

②领导行为的作出是否全面考虑相关的利益需求。

③领导行为的实施是否属于转嫁领导职责的举措。

④实施的领导行为是否违背了行政法的比例原则。

⑤领导行为的作出，是否侵害了平等对待的原则，损害了政府的权威形象。

根据上述五条标准，就可以追究党政领导的领导责任。但是，在实际工作中应当如何追究呢？从我国现实国情出发，党政领导责任追究的具体方法主要有以下几种：

①诫勉谈话、在一定范围内口头批评教育；

②责令作出书面检查；

③在一定范围内通报批评；

④取消参与当年各项评优资格；

⑤年终考核时不能评为合格；

⑥调离原领导岗位或改任非领导职务；

⑦给子组织处理；

⑧给予党纪处分；

⑨建议给予行政处分；

⑩涉嫌犯罪的，移交司法机关追究刑事责任。

追究党政领导的责任，应以相关法律法规为准绳，以党政领导在应对突发事件中的行为事实、情节为依据进行。

追究党政领导干部在预防和处置突发事件中的领导责任，还应当遵循一定的程序，没有程序，责任的追究就会是一句空话，或者陷入“人治”的怪圈。当前，对党政领导责任的追究，其基本程序是：

①在上级党委领导下，组成调查小组或委托下级党组织查清事实，分清责任，提出是否予以追究的意见。

②责令被追究人写出是否应承担责任或承担什么责任的理由。

③对被追究干部给予口头批评、通报批评、书面检查或组织处理，由上级纪委、监察、组织部门提出意见，报调查领导小组审定，由组织部门执行。对其中应给予党纪政纪处分的，由纪委、监察部门按规定程序执行。

④责任追究执行后，由执行部门书面报领导小组办公室和上级组织部门备案。

在我国现行政治体制下，追究党政领导干部的责任，允许有一定自由裁量的空间。党政领导责任追究的自由裁量，是说在领导责任追究过程中，根据被追究人的态度和行为表现，责任追究部门按法定权限对结果作出从重或从轻的判断。即在哪些情况下可以从轻、减轻或者免予追究，在哪些情况下可以从重或者加重处理。

根据责任人在预防和处置突发事件过程中的表现，从轻、减轻或者免子追究的条件一般是：

①在政治上、工作上一贯表现较好，能主动如实向组织说明情况并承担责任。

②采取积极措施减少损失，挽回影响。

③对发生的违法违纪行为不姑息、不护短，并能及时查处。

④发生问题后能及时报告，及时总结经验教训，认真进行整改，效果明显。

而从重、加重处罚的一般条件是：

①干扰责任追究工作的进行，情节严重、影响恶劣。

②明知错误，仍不采取补救措施，或者受到批评仍不改正，致使危害结果扩大。

③因未尽职责，致使责任范围内多次发生重大案件或严重问题的。

三、应急机制建设解读：不断增强应急管理的协调配合功能

应急管理机制是指突发事件预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援以及善后回复与重建等全过程中各种制度化、程序化的应急管理方法与措施，它是通过应急制度系统内部各组成要素、按照一定方式的相互作用实现其特定的功能。换句话说，应急机制必须在应急制度这个硬性的框架体系中运行并发挥功能才算是合理的和现实可行的；而体制是制度形之于外的具体表现和组织形式，是建立在一定制度规定性之上的架构或结构。如国家机关、企事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等皆属于体制方面的内容。应急机制必须在这个体制中运转并实现纵向与横向的互动，可以说应急机制是一定应急制度和应急体制所表现出来的方式、流程、功能和作用。从应急管理的事前、事中、事后的三大过程来看，应急管理的运行机制主要包括监测与预警机制、信息发布机制、应急处置机制、恢复与重建机制等。

1.我国应对突发事件的预防机制

预防是突发事件应对过程中的第一阶段，从某种意义上说，事前预防比事后应对更重要，因为政府要的是“天下平安”，所以，防灾重于救灾，没有“出事”总比“出事”要好得多。换句话说，政府应急管理的目的是“使用少量的钱预防，而不是花大量的钱治疗”。在自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等四类突发事件中，自然灾害和公共卫生事件很多是由自然不可预测的因素引发的，一般难以避免其发生；而事故灾难和社会安全事件则主要是人为因素引发的，如果预防工作做得好，是完全可以避免的。即使是自然灾害和公共卫生事件，如果预防和应急准备工作充分，也能在更大的程度上有效减少人员伤亡和财产损失。因此，突发事件的预防与应急准备，是应对突发事件的基础性工作，并且可以在常态管理中进行。

建立健全突发事件预防机制，不仅平时可以根据预案进行有效预防和做好应急准备等方面的工作，，尽量及时化解可能导致突发事件的风险隐患，最大限度地避免、减少突发事件的发生，而且当不可避免的突发事件发生后，还可以及时启动预案予以处理，而尽最大可能减少人员伤亡和财产损失。预防机制主要包含以下环节。

（1）预案编制

应急预案是在辨识和评估潜在的重大危险、事件类型、发生的可能性及发生过程、事件后果及影响严重程度的基础上，对应急机构与职责、人员、技术、装备、设施（备）、物资、救援行动及其指挥与协调等方面预先做出的具体安排，它明确了在突发事件发生之前、发生过程中以及刚刚结束之后，谁负责做什么，何时做，怎么做以及其他相应的策略和资源准备和利用方式等。做好应急预案工作，就是要在常态条件下多思考非常态条件下可能发生的情况，预测可能会遇到哪些风险，哪些灾难，会产生哪些后果。应急管理要做到有预测，有预警，有预案。有预测，就是要定期分析导致各类突发事件发生的自然、经济、社会因素，准确把握国内外动态及其可能的威胁，防患于未然。有预警，就是提前识别危机，并最大限度地缩短危机事件信息传输、反馈的时间。有预案，就是一旦突发事件发生了知道如何处置，如何把突发事件造成的损失降到最小。可以说，“预案不是万能的，但没有预案是万万不能的”，因此，应急预案的编制应以危险源评价、事故灾害后果预测和应急能力评估为依据，作为预先制定的事件控制和抢险救灾方案，它是突发事件应急救援活动的工作规则和行动指南。一旦发生突发事件，由这些预案规定的流程和处置措施便会在第一时间派上用场。

（2）风险评估

实践证明，大多数突发事件特别是很多事故灾难的发生，都是有一定先兆的，也都是由于对风险排查不及时、对隐患监控不到位、对危机认识不深刻导致的，而对事故灾难造成的社会危害未能给予及时有效控制、应急救援工作不得力，也大多是由于政府事先没掌握有关危险源的性质、特点和处置知识，对危险区域现场周边情况不熟悉，社会公众不知道危险源、危险区域的存在，没有掌握相关自救和互救知识造成的。而这一切，事实上都可以通过风险评估获得全面而准确的信息，从而可以有效避免事故的发生或尽可能将事故灾难降低到最低程度。风险评估主要包括以下内容：

①对危险源、危险区域进行调查、登记和风险评估。

②对本行政区域内的危险源、危险区域进行检查、监控并责令有关单位采取安全防范措施。

③及时公布登记的危险源、危险区域。