第6章 我国“一案三制”应急管理体系建设解读(3)

危险识别是对危险有害因素的辨识，其目的是识别可能存在的重大危险因素，从而进行有效控制。危险识别需要分析本地区的地理、气象等自然条件、工业和运输、商贸、公共设施等的具体情况，总结本地区历史上曾经发生的重大事故，来识别出可能发生的自然灾害和重大事故等突发事件。

脆弱性分析要确定的是一旦发生危险事故，最可能出现波动或激变的危险环节，以及最容易受到冲击破坏的地区或单位。脆弱性分析结果应提供下列信息：可能导致事故灾害激变或扩大的危险环节；受事故或灾害严重影响的区域，以及该区域的影响因素（如地形、气象、交通、风向等）；预计位于脆弱带中的人口数量和类型（如居民、职员或医院、学校、疗养院、托儿所等处所中的特殊人群）；最需要保护的地区、单位和人群；可能遭受的财产破坏，包括基础设施和运输线路；可能的环境影响。

风险评估是指根据脆弱性分析的结果，评估突发事件发生时，造成破坏（或伤害）的可能性，以及可能导致的实际破坏（或伤害）程度。通常可能会选择对最严重的情况（顶级事件）进行分析。风险评估可以提供下列信息：发生事故和环境异常的可能性，或同时发生多种紧急事故的可能性；对人造成的伤害类型（急性、延时或慢性的）和相关的高危人群；对财产造成的破坏类型（暂时、可修复或永久的）；对环境造成的破坏类型（可恢复或永久的）。一般而言，风险评估大致要考虑以下六个因素：

①历史情况。以往是否发生过类似的紧急事件的情况。

②地理因素。所处地理位置与重大危险源的距离等。

③技术问题。某工艺或系统出现故障可能产生的后果，如火灾、爆炸和危险品事故，安全系统失灵，通信系统失灵，计算机系统失灵，电力故障，加热和冷却系统故障等。

④人的因素。人的失误可能是因为下列原因造成的：责任心不够，培训不足，错误操作，疲劳等。

⑤物理因素。考虑设施建设的物理条件，如危险工艺和副产品，易燃品的贮存，设备的布置，照明，紧急通道与出口，避难场所邻近区域等。

⑥管制因素。彻底分析紧急情况，考虑如下情况的后果：交通管制，出入禁区，电力故障，通信电缆中断，燃气管道破裂；水害，烟害，结构受损，空气或水污染，爆炸，建筑物倒塌，化学品泄漏等。

应急能力评估是指依据风险分析的结果，对已有的应急资源和应急能力进行评估，包括城市和企业应急资源的评估，明确应急救援的需求和不足。应急资源包括应急人员、应急设施（备）、装备和物资等；应急能力包括体制和机制运行状况与人员的技术、经验和接受培训而获得的素养等，应急能力评估还应注意发现应急体系中的缺陷和不足。编制预案时，应当在评价与潜在危险相适应的应急资源和应急能力的基础上，因地制宜、因人制宜、因事制宜地选择最现实、有效的应急策略。

（3）编写应急预案

应急预案的编制必须基于各类突发事件特别是重大事故风险的分析结果、参考应急资源需求和现状以及有关法律法规要求。此外，预案编制时应充分收集和参阅已有的应急预案，汲取同类预案的成功做法和经验，尽可能地减小工作量和避免应急预案的重复和交叉，并确保与其他相关应急预案的协调和一致。

（4）应急预案评审与发布

为保证应急预案的科学性、合理性以及与客观情况的符合性和实际可操作性，应急预案必须经过评审，包括组织内部评审和专家评审，必要时请上级应急机构进行评审。应急预案经评审通过和批准后，按规定程序进行正式发布和备案。

（5）应急预案实施

应急预案的实施是在应急预案发布后而进行的宣传、讲解、培训和演练，是应急管理的重要工作内容之一。应急预案实施包括：开展预案宣传，进行预案培训，落实和检查各个有关部门职责、程序和资源准备，组织预案演练，使应急预案有机地融人到公共安全保障工作之日程中，真正将应急预案所规定的要求落到实处。

实践证明，开展应急演练是提高综合应急能力的有效途径，是提高各行各业实战水平的有力措施，可以达到检验预案、锻炼队伍、磨合机制和宣传教育的目的。可以说，平时多演练，事发少损失。应急演练要做到“三要、三不要”。一要突出重点，不要求大求全。要针对本地区、本单位可能发生的、危害较大的突发事件组织演练，不能一味地照搬照套。二要注重实效，不要流于形式。通过演练进一步排查各种安全隐患，明确相关责任，修订完善预案，真正把各项安全措施落实到位。三要厉行节约，不要铺张浪费。要高效实用地组织开展桌面推演、实战演练等多种形式的应急演练，力求做到花钱少、效果好。演练的一个重要功能，就是发现问题。演练搞得万无一失不一定是好事，哪个环节存在问题，要通过演练来发现和纠正，否则到实战中再改就来不及了。

①应急预案培训和演练的原则和范围。应急救援培训与演习的指导思想应以加强基础、突出重点、边练边战、逐步提高为原则。应急培训的范围应包括：a.政府主管部门的培训。b.社区居民的培训。c.企业全员的培训。d.专业应急救援队伍的培训。

②应急培训的基本内容。基本应急培训主要包括以下几方面：a.报警。b.疏散。c.火灾应急培训。d.不同水平应急者培训。

在具体培训中，通常将应急者分为5种水平，即初级意识水平应急者；初级操作水平应急者；危险物质专业水平应急者；危险物质专家水平应急者；事故指挥者水平应急者。

③训练和演习类型。根据演习规模可以分为桌面演习、功能演习和全面演习。根据演习的基本内容不同可以分为基础训练、专业训练、战术训练和自选科目训练。

在每一次演练和应急响应后，应认真进行评审和总结，针对实际情况的变化以及预案中所暴露出的缺陷和不足，对应急预案应及时进行修改、更新和升级，不断地更新、完善，以持续地改进应急预案文件体系。

当预案需要修改、更新和升级或已达到预案修订期限，则应对预案进行重新修订。预案的修订过程应急采取与预案编制相同的程序，包括从成立预案编制小组到预案的评审、批准和实施全过程。预案经修订重新发布后，应按原预案发放登记表，收回旧版本预案，发放新版本预案并进行登记。

二、应急体制建设解读：不断健全应急管理的组织架构体系

应急体制也叫应急管理体制，不是政府的常态管理体制，而是在应对突发事件前后的特殊时期临时发挥作用的机构设置模式。我们可将应急体制或称为应急管理体制界定为由应急性机关、应急性权力和应急性机制三个要素所组成的制度体系。这三个要素即是应急管理体制的基本构造。应急性行政机关指具有行政主体资格，根据国家宪法、法律、法规或规章处置突发公共事件，行使应急性行政权力的政府机构，主要指中央和地方政府及其职能部门。应急性行政权力是指应急性行政机关在应对各类突发公共事件中，依法享有并行使的各类抽象的或具体的职权和职责。如发布紧急命令、制定应急性法规或实施应急行政征用或征收等。应急性运行机制是指应急性行政机关能够依法、高效行使应急性行政权力以便处置突发公共事件，从而恢复社会正常秩序的机理。如应急响应机制、预警机制、信息公开机制等等。这三个基本要素在应急管理体制中都具有相对独立的功能或地位，相互之间不能代替。

1.我国应急管理体制的基本内容

应急管理体制通常是指应急管理机构的组织形式，也就是综合性应急管理机构、各专项应急管理机构以及各地区、各部门的应急管理机构各自的法律地位、相互间的权力分配关系及其组织形式等。应急管理体制是一个由横向机构和纵向机构、政府机构与社会组织相结合的复杂系统，包括应急管理的领导指挥机构、专项应急指挥机构以及日常办事机构等不同层次。

自2003年以来，在充分利用现有政府行政管理机构资源的情况下，一个依托于政府办公厅（室）的应急办发挥枢纽作用，协调若干个议事协调机构和联席会议制度的综合协调型应急管理新体制初步确立。2006年6月15日发布的《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》提出，要“健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，落实党委领导下的行政领导责任制，加强应急管理机构和应急救援队伍建设”。2007年11月1日起开始施行的《中华人民共和国突发事件应对法》明确规定，“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。”2006年4月，设置国务院应急管理办公室（国务院总值班室），承担国务院应急管理的日常工作和国务院总值班工作，履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽作用。根据规定，中国把突发事件主要分为四大类并规定相应的牵头部门：自然灾害主要由民政部、水利部、地震局等牵头管理；事故灾难由国家安全监管总局等牵头管理；突发公共卫生事件由卫生部牵头管理；社会安全事件由公安部牵头负责。最后，由国务院办公厅总协调。各部门、各地方也纷纷设立专门的应急管理机构，完善应急管理体制。例如，国家防汛抗旱、抗震减灾、森林防火、灾害救助、安全生产、公共卫生、通讯、公安、反恐怖、反劫机等专业机构的专业应急指挥与协调机构也进一步完善，军队系统应急管理的组织体系也得到了加强。目前，31个省区市和5个计划单列市相继成立了应急管理领导机构，组建或明确了办事机构。总的来看，中国目前正在建设的新型综合协调型应急管理体制，是建立在法治基础上的平战结合、常态管理与非常态管理相结合的保障型体制，具有常规化、制度化和法制化等特征，有利于克服过度依赖政治动员所导致的初期反应慢、成本高等问题。

根据《突发事件应对法》的规定，针对应急管理活动，我国已经初步建立起“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制。

（1）统一领导

所谓统一领导，是指我们的应急管理体制是在党中央、国务院的统一领导下，各级地方政府分级负责，依法按预案分析、组织、开展突发事件的应急管理工作。

（2）综合协调

由于突发事件具有突发性、综合性和联动性等特点，一个部门甚至一个地方政府往往无法有效应对一个重大的突发事件，它需要多个部门在信息、技术、物资以及救援队伍等方面的相互协同与合作，整个管理活动很难完全局限在某一个职能部门的职责范围之内，因此，建立一个具有综合协调职能的应急管理机构就显得非常必要。从我们目前的应急管理体制来看，各级地方政府所设立的应急管理办公室就承担着这种综合协调的职能。

（3）分类管理

为了发挥专业应急组织的优势，进一步明确部门职责和责任主体，以便在不同的专业应急领域内，形成一套集信息、指挥、救援队伍和物资储备于一体的应急管理系统，根据突发事件的类型、起因、特点、表现方式、涉及的范围和影响程度等的不同，对不同类型的突发事件必须进行分类管理。根据不同类型的突发事件，明确分级标准，确定管理职责，有针对性地开展预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动。此外，由于一类突发事件往往有一个或者几个相关部门牵头负责，因此分类管理实际上也是分类负责，以充分发挥诸如防汛抗旱、核应急、减灾、防震、防恐怖等指挥机构及其办公室在相关领域应对突发事件中的作用。

（4）分级负责

根据《国家突发公共事件总体应急预案》的内容，按照各类突发事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，我国将突发事件分成了四级：I级（特别重大）、II级（重大）、III级（较大）和IV级（一般）。分级负责，主要是指根据突发事件的影响范围和突发事件的级别不同，确定突发事件应对工作由不同层级的人民政府负责。一般来说，一般和较大的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的应急处置工作分别由发生地县级和设区的市级人民政府统一领导；重大和特别重大的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的应急处置工作由发生地省级人民政府统一领导，其中影响全国跨省级行政区域或者超出省级人民政府处置能力的特别重大的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件由国务院统一领导。社会安全事件由于其特殊性、原则上，也是由发生地县级人民政府组织处置，但必要时上级人民政府可以直接处置。需要指出，履行统一领导职责的地方人民政府不能消除或者不能有效控制突发事件引起的严重社会危害的，应当及时向上一级人民政府报告，请求支持。接到下级人民政府的报告后，上级人民政府应当根据实际情况对下级全民政府提供人力、财力支持和技术指导，必要时可以启用储备的应急救援物资、生活必需品和应急处置装备；有关突发事件升级的，应当由相应的上级人民政府统一领导应急处置工作。