第8章 我国“一案三制”应急管理体系建设解读(5)
（3）城乡规划与应急管理
城乡规划是否科学合理，直接关系到突发事件预防和处置工作，有时会影响到人民群众生命财产安全。政府制定的城乡规划应当满足三方面要求：一是要符合突发事件预防和处置工作的需要。比如在制定乡村规划时，在容易发生山体滑坡、泥石流地带和水库大坝的下方，不应安排村民居住点：在制定城市规划时，一些高危险企业和单位如危险化学品企业、储气站、烟花厂等，应当安排在远离城市商业区和远离居民住宅区的地方。二是要根据应对有关突发事件的需要，统筹安排有关设备和基础设施建设。比如在城市低洼地带，要规划建设排水设备设施，规划建设饮用水设施。三是合理确定应急避难场所。比如在城市居民区附近要合理规划公园、城市广场、公共绿地、体育场等场所，并配备必要的设施，以使这些场所在发生地震等突发事件时可以临时用作避难场所；要考虑在城市商业中心等人群密集区规划建设这类设施。
（4）应急培训
应急管理是一门科学，突发事件应对和处置工作的专业性很强。各级政府和政府有关部门担负着组织、指挥和具体应对各类突发事件、确保公共安全的重要职责。所以政府有关部门的领导和工作人员必须首先掌握相应的应急管理知识，才能有效履行职责。
对行政机关有关工作人员定期进行突发事件应急管理知识的培训并建立相应的制度，是县级以上人民政府的职责。县级以上人民政府要按照该项要求，结合各自实际情况和需要，抓紧制定相应的办法予以落实。要制定具体培训规划，将应急管理知识培训纳如干部教育的课程体系；明确承担培训任务的单位，如各级行政学院、具备一定条件的高等学校；明确培训任务分工；根据不同岗位的要求，编写培训教材、建立多元化的培训课程体系。除此，还要对包括应急专业队伍、企业员工、社区居民等各方面人员进行应急培训。
（5）预案演练
提高全社会的危机意识和自救互救能力，也是应急管理工作的重要组成部分。鉴于我国目前社会成员的危机意识和自救互救能力普遍不够高的现状，各级政府有必要组织各方面力量在人民群众中普及公共安全知识、应急管理知识、防灾减灾知识和自救互救知识，提高群众参与应急救援和自救能力，所以开展预案演练活动，对提高政府和全社会预防和处置突发事件的综合能力，避免突发事件的发生和减轻的突发事件造成的人员伤亡和财产损失，具有非常重要的意义。
①县级政府及其有关部门、乡级政府、街道办事处等基层行政机关要组织开展应急知识普及活动和必要的应急演练。
②群众自治组织和企事业单位要结合各自的实际情况开展有关突发事件应急知识的普及活动和必要的应急演练。
③新闻媒体要无偿开展突发事件预防与应急、自救与互救知识的公益宣传。广播、电视、报纸等新闻媒体，在突发事件的预防与应急、自救与互救知识的普及方面，有着得天独厚的优势，其传播面广、影响大，还可以采取一些群众喜闻乐见的形式进行宣传。
2.我国应对突发事件的监测与预警机制
对任何突发事件的有效预防都离不开必要的监测和预防。监测的目的是为了预防，而预防是应急管理工作中最关键的环节，也是应对突发事件成本最低、效果最好的手段。所以，建立健全监测和预防机制，是保障这项工作有效运转的基础和前提。
（1）监测机制
建立信息监测机制的目的是通过对危机诱因、危机征兆等的严密观察，广泛收集和认真整理反映危机迹象的各种信息和信号。信息监测是预防突发事件的基础工作，也是处置突发事件的准备工作。加强监测制度建设，建立健全监测网络和体系，提高信息收集能力和检测水准，是做好突发事件预警工作的前提，也是及时预防和减少突发事件的发生，有效控制、减轻或消除突发事件引发的严重社会危害的基础。监测机制包括如下内容：
①突发事件的信息综合系统。国务院已建立了全国统一的突发事件信息系统，同时要求县级及县级以上地方各级人民政府应当建立或者确定本地区统一的突发事件信息系统，目的是汇集、储存、分析、传输有关突发事件的信息，并与上级人民政府及其有关部门、下级人民政府及其有关部门、专业机构和监测网点的突发事件信息系统实现互联互通，加强跨部门、跨地区的信息交流与情报合作。
②突发事件的信息收集渠道。县级及县级以上人民政府及其有关部门、专业机构应当通过多种途径收集突发事件信息。县级人民政府应当在居民委员会、村民委员会、主要社区和有关单位建立专职或者兼职信息报告员制度。获悉有关突发事件信息的公民、法人或者其他组织应当立即向所在地人民政府、有关主管部门或者指定的专业机构报告。
③突发事件的信息分析平台。县级及县级以上地方各级人民政府应当及时汇总和分析各类突发事件隐患和预警信息，必要时应该组织相关部门、专业技术人员、专家学者进行会商，对发生突发事件的潜在性和可能性及其可能造成的影响进行分析与评估；认为可能发生重大或者特别重大突发事件的，应当立即向上级人民政府报告，并向上级人民政府有关部门、当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。
④突发事件的信息报告程序。地方各级人民政府应当按照国家有关规定及时向上级人民政府报送突发事件信息。县级及县级以上人民政府有关主管部门应当向本级人民政府相关部门通报突发事件信息。有关突发事件的专业监测机构、监测网点和信息报告员应当及时向所在地人民政府及其有关主管部门报告突发事件信息。有关单位和人员报送、报告、通报突发事件信息，应当做到及时、客观、真实、全面，不得迟报、谎报、瞒报、漏报。
⑤突发事件的信息监测制度。国家要建立健全突发事件监测制度，并要求县级以上人民政府及其有关部门应当根据自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的种类、特点和在、潜在的可能情况，建立健全基础信息数据库，完善监测网络，划分监测区域，确定监测点，明确监测项目，并提供必要的设备、设施，配备专职或者兼职人员，对可能发生的突发事件进行认真监测。针对各种可能发生的突发事件，要不断完善监控方法和程序，要使事故隐患和危机源监控制度得到不断健全和完善，做到及时维护更新，确保监控质量。
（2）预警机制
预警机制是指根据对突发事件的预测信息和风险评估结果，依据突发事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展趋势；确定相应预警级别，发布相关信息、采取相关措施的机制。其实质是根据不同情况提前采取针对性的预防措施，或减轻危机所造成的损害。突发事件的预警机制具有预报和警报的功能。具体包括如下内容：
①预警级别制度。
按照我国预警制度，对自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别分为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示，一级为最高级别。可以预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别。针对不同突发事件的性质、机理、发展过程不同，各类突发事件预警级别在专项预案中规定了统一的划分标准。
预警机制是在突发事件发生之前对事件的预报、预测及提供预先处理操作的重要机制，主要包括以下内容：a.对预警范围的确定。需要严格规定监控的时间范围、空间范围以及监控对象范围。b.预警级别的设定及表达方法的规定。如香港对暴雨的预警分成了多个以不同颜色表示的级别。美国核安全管理委员会对突发事件制定了5种警戒级别，按照从轻微到严重的顺序，分别以5种颜色表示。c.紧急通报的次序、范围和方式的规定。发生突发事件之后，第一时间以及之后应该按照顺序通知的机构和人，以及通知的方式。d.突发事件领域与范畴预判。对突发事件涉及的领域和范畴进行预判，初步对突发事件给出一个类别和级别，以便于与应对预案相匹配。
②预警警报的发布制度。
原则规定，突发事件发生地的县级政府享有预警警报的发布权，但影响超过本行政区域范围的，应当由上级政府发布预警警报。确定预警警报的发布权应当遵守三项原则，即属地为主的原则、权责一致的原则、受上级领导的原则。不同级别的预警警报代表了不同的危险警示程度和应该采取的相应预防措施。由于一二级预警级别高，发生灾难后所造成的危害大，相应采取的预防措施也更紧迫，要求也更高；三四级预警级别较低，相应采取的措施也要比一二级预警幅度和急切程度小一些。
（3）信息发布机制
《中华人民共和国突发事件应对法》规定，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。这就要求对可能发生和可以预警的突发事件要提前进行预警，在规范预警标识的基础上，制定相应的发布标准，并明确规定相关政府、主要负责单位、协作单位应当履行的职责和义务；其次要建立广泛的预警信息发布渠道，充分利用广播、电视、报纸、电话、手机短信、街区显示屏、互联网、板报宣传栏等多种形式发布预警信息，确保广大人民群众第一时间内掌握预警信息，使他们有机会采取有效防范措施，达到减少人员伤亡和财产损失的目的。同时还要确定预警信息的发布主体，作为预警信息发布主体的有关政府要及时发布预警信息，并保证信息发布的权威性和连续性，信息发布一定要做到及时、准确.客观、全面，要引导舆论导向，及时澄清谣言流传，安定民心，减少公众的疑虑，并及时更新有关危机事件的新信息，让公众随时了解事态的发展变化，以便主动参与和配合政府的应急管理，为彻底解决群体性事件创造良好的外部环境，这是由危机事件发展的动态性特点决定的。因此，当预警的突发事件即将发生或者发生的可能性增大时，有关政府应当依法发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，同时向上一级政府、当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的政府报告或通报。
3.我国应对突发事件的处置机制
处置机制的启动是在突发事件已然发生之后所要采取的应对措施，目的是最大限度地减少人员伤亡和财产损害，防止事态扩大、蔓延以及次生、衍生事件的发生。履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当针对其性质、特点和危害程度，立即组织政府有关部门、下级人民政府和其他有关单位，指挥和调动应急救援队伍和社会力量，根据实际情况与需要采取各类应急措施。
对突发事件的应急处置，应该遵循以下原则：一是分类分级原则。既包括对突发事件的分类分级，也包括对相应的保障机构的分类分级，并依据对这两方面的分类分级的结果进行合理调配，科学处置。二是预案核心原则。需要根据应急预案来决定采取相应措施，按计划步骤、程序和方法进行处置。三是生命优先原则。在突发事件处理过程中，必须始终坚持“以人为本”，救助和保护人的生存权为应急处理过程中第一要务。四是机构协同与依法授权。处置突发事件一般都需要机构、部门及社会组织的协同配合，要注意提高这种协同配合的合作效率，避免在应急状态下出现调动无力或相关救援组织未能获得合法授权等情况。五是特定处理原则。当有些突发事件涉及国家安全等特定的问题时，还需要按照法律规定采取另外的处理措施。
当然，根据突发事件的类型、性质、特点、规模和危害影响程度等方面的不同，所采用的处置措施也会相应有所不同。以下是在应急处置环节上，针对不同突发事件的类型而应该采取的具体措施。
（1）自然灾害、事放灾难和公共卫生事件应急处置措施
突发事件发生后，承担处置突发事件职责的各级人民政府应当立即组织有关部门、下级人民政府和其他有关单位，及时调动应急救援队伍和社会力量，根据实际情况与需要采取各类应急处置措施。针对自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件的应急处置主要有如下一些措施：
①组织营救和救治受害人员，疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员以及采取其他救助措施；
②迅速控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，划定警戒区，实行交通管制以及其他控制措施；
③立即抢修被损坏的交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施，向受到危害的人员提供避难场所和生活必需品，实施医疗救护和卫生防疫以及其他保障措施；
④禁止或者限制使用有关设备、设施，关闭或者限制使用有关场所，中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动以及采取其他保护措施；
⑤启用本级人民政府设置的财政预备费和储备的应急救援物资，必要时调用其他急需物资、设备、设施、工具；
⑥组织公民参加应急救援和处置工作，要求具有特定专长的人员提供服务；
⑦保障食品、饮用水、燃料等基本生活必需品的供应；
⑧依法从严惩处囤积居奇、哄抬物价、制假售假等扰乱市场秩序的行为，稳定市场价格，维护市场秩序；
⑨依法从严惩处哄抢财物、干扰破坏应急处置工作等扰乱社会秩序的行为，维护社会治安；
⑩采取防止发生次生、衍生事件的必要措施。