第3章 制度建设(2)
《抗日战争时期晋冀鲁豫边区财政经济史资料选编》，中国财政经济出版社，１９９０年１月，第《抗日战争时期晋冀鲁豫边区财政经济史资料选编》，中国财政经济出版社，１９９０年１月，第也是其最大的特点。第一，国统区不仅实行间接选举，而且在资格上有所限制，并不民主；而晋冀鲁豫边区参议会是直接选举，而且实行普选；第二，国统区“省正副议长由行政院在议员中先行遴选然后由国防最高会议最终决定，秘书长则是由国民政府简派①。”正副议长都由国防最高会议决定，秘书长直接由国民政府简派，这就决定了国统区参议会的成员的选举不具有民主性，参议会形同虚设，不具备其应有的权力。而晋冀鲁豫根据地参议会的正副议长以及秘书长由议员互选产生。②正副议长及秘书长的选举不受上级机关制约影响，由议员互选产生，能确保选举的民主性。第三，在选举中，政党派别受到的竞选待遇是不同的。对于国统区，“其不赋予其他政治党派和团体的合法选举地位，以经济团体、文化团体等名义来分配聘任名额③。”
其他党派没有合法选举地位，参议员的选举由国民党垄断，一党独大。而对于边区参议会来说，“只要是抗日的党派团体就可以参与竞选，不受任何限制④。”参议员参选范围广，更具民主性。第四，关于参议员的组成部分聘请参议员和民选参议员的占比有所不同：“国统区临时参议会的民选参议员占比６／１０，聘请参议员是先由省党选出部分候选人，最后由国防最高会议决定”⑤；而“晋冀鲁豫根据地的民选参议员占比为９／１０，聘请参议员是由边区政府直接聘任的⑥。”国统区的民选参议员占比大大低于晋冀鲁豫根据地民选参议员的占比，而聘请参议员又是由省党选出然后由国防最高会议决定，与民主选举背道而驰。所以总体说来，边区参议会的参议员选举比国统区的临参会民主得多。
２。权威性
国统区省市临时参议会的性质只是个咨询机关，并没有实权，国民政府对省市临时参议会的召开有延期权，有对其临时的召集权和对省市临时参议会的最后决定权。而晋冀鲁豫根据地参议会是一个实实在在的权力机构，比国统区省市临时参议会更具权威性。
政府人员是由参议会选出来的，参议会有罢免弹劾政务人员的权力，政府法令是由参议会通过决议或创制的，政府实施具体法令的时候要受参议①刘迪香：陕甘宁边区参议会评述，《益阳师专学报》，１９９７年第２期。
②《晋冀鲁豫边区工商行政管理史料选编》，工商行政管理局出版，１９８９年１１月，第２３８页。
③刘迪香：陕甘宁边区参议会评述，《益阳师专学报》，１９９７年第２期。
④《晋冀鲁豫边区工商行政管理史料选编》，工商行政管理局出版，１９８９年１１月，第２３９页。
⑤刘迪香：陕甘宁边区参议会评述，《益阳师专学报》，１９９７年第２期。
⑥《晋冀鲁豫边区工商行政管理史料选编》，工商行政管理局出版，１９８９年１１月，第２４１页。
会的检查和监督，即使在参议会休会的时候政府通过了决议案事后也要由参议会追认一下。所以政府要受参议会的监督和检查。而各级司法机关要受各级政府的领导是各级政府的组成部分，所以各级司法机关也要对参议会负责，受参议会的监督。
参议会本身具有立法权、选举权、决策权和审查监督权等权利，由参议会通过的决议绝大部分得到了政府的认真执行。比如在参议会上提出的保卫生产问题，因为“军队从１９４３年秋起大部分时间都在开荒，这就影响到保卫边区生产问题，１９４１年开展的新地区也对沿区生产保卫也较以前稍差。事后，边区政府决定当年军队大部不再开荒”①，于是边区的保卫生产活动质量有所提升。还有关于请军打仗问题，参议会曾提出“要提高战士的待遇”②，于是边区政府对这个提议做出了相关规定来改善战士的生活。综合而言，在参议会的提案下，“当年军队费较少的时间生产，使武力劳力战斗与生产相结合，开展了石雷爆炸，保卫了大规模的生产运动③。”再比如，参议会提出的关于对工商管理局工作方面的建议。提议案要求工商管理局对“土布入口税什么时候该高、什么时候该减免要时刻考虑掌握”④，还有其它小问题的建议，比如“对违反政策法令者的查办、其干部问题的解决、工商管理局工作手续的简单以及可以适当缩小商业”⑤等。这些建议都对工商管理局工作的更好完成起到了一定积极的作用。
由此可知，国统区省市临时参议会只是国民政府的一个下辖机构，许多职权并不完整，要受政府的影响和制约，而晋冀鲁豫根据地参议会是晋冀鲁豫边区的人民权力机关，比国统区参议会更具权威性。
３。规范性
边区参议会的组织结构和日常活动的经常化、正规化程度，比国统区的①
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《抗日战争时期晋冀鲁豫边区财政经济史资料选编》，中国财政经济出版社，１９９０年１月，第《抗日战争时期晋冀鲁豫边区财政经济史资料选编》，中国财政经济出版社，１９９０年１月，第《抗日战争时期晋冀鲁豫边区财政经济史资料选编》，中国财政经济出版社，１９９０年１月，第《抗日战争时期晋冀鲁豫边区财政经济史资料选编》，中国财政经济出版社，１９９０年１月，第《抗日战争时期晋冀鲁豫边区财政经济史资料选编》，中国财政经济出版社，１９９０年１月，第临时参议会要高。国统区“直到１９４５年，各县之参议会还未得到普遍建立①。”它虽然颁布过《县参议会组织法》，却基本没有得到执行。而且，抗战期间国统区的省、县参议会几乎没有实质性的活动。而晋冀鲁豫根据地的参议会下设县、乡两级机构，边区和县设有参议会常驻会，有一定严密的组织结构。
边区参议会对参议员的管理比国统区省市临时参议会对参议员的管理更为规范。由于国统区的参议员不是普选，是由国防最高会议决定最后人选的，所以临时参议会对参议员明显疏于管理；而晋冀鲁豫边区参议会对参议员的权责待遇有具体的规定：首先，参议会参议员在任期内是受保护的，组织条例第十六条规定：“边区参议会参议员在开会时所发表之言论及所为之表决对外不负责任。其因此遭受危害或侮辱者受法律之保障。”其次，如果参议员违法失职了，组织条例也有明确的处罚规定：“由原推选单位罢免之，其由政府聘请者，由政府解聘之，在原推选单位不能罢免或政府不解聘之情形下，边区参议会大会得用不记名投票法决定开除其参议员资格，参议员资格解除后，其违法部分受法律之制裁。”以及“触犯下列各款之一确凿有据时经驻会委员会之决定或驻会参议员三分之一以上联名之同意，由政府暂行拘押，解除其参议员职务后按法律制裁之：１通敌叛国者。２进行反革命暴动破坏抗日根据地者。３犯杀人抢劫等刑事罪者。议长、副议长秘书长或驻会参议员，如有前项行为时须在边区参议会开会或临时大会投票罢免其职务后始受法律之制裁②。”这就很好地体现了公平公正性原则，只有明确参议员的赏罚原则，参议员既有其权力，又不会受到特殊照顾，才能确保参议会决议权的公正。
如果参议员因以下情形而致缺额时，由原推选单位补推之，其由政府聘请者由政府补聘之：“１参议员被选为边区政府委员或高等法院院长时。２违法失职解决其参议员职务时。３死亡或因其他事故不能继续任职时。”③这样规定就避免了参议员的空缺，及时地补充了参议员的数量，实现参议会决议案的民主与公平。这些条例可以体现出边区参议会对参议员有一套规范而严密的规定，并不是像国统区省市临时参议会那种松散的无人管理的状态。
①刘迪香：陕甘宁边区参议会评述，《益阳师专学报》，１９９７年第２期。
②《晋冀鲁豫边区工商行政管理史料选编》，工商行政管理局出版社，１９８９年１１月，第４１９页。
③《晋冀鲁豫边区工商行政管理史料选编》，工商行政管理局出版社，１９８９年１１月，第４２０页。
（六）晋冀鲁豫根据地参议会的历史作用
参议会是中国共产党领导下的各革命阶级联合起来的民主与专政政权，为后来更为完善的人民民主专政的理论奠定了基础。晋冀鲁豫边区参议会在人民政治权利实现，行政管理高效化以及制度的发展方面，都产生了很大作用和意义。
１。保证了人民当家作主的权利
１９４７年７月１４日，《解放日报》曾报道，“晋冀鲁豫边区参议会的成立对全国民主政治来说是一个伟大的贡献，同样，它也是敌后民主政治的一个新成就①。”中国共产党倡导的抗日民主政权，是真正的民主政权，“也反映着大多数正义的国民党员的意见”②。１９４１年底，边区在农村认真地进行了选举，“那次８０％的村民包括敌占区的人民都兴高采烈地参加了选举”③，可见边区人民对于民主权利是十分重视的。在陵平县发生过这样的事情，“有一次选举选出了一个品行不端的人，原因是那次选举人数不够。于是所有的选民都赶来以人数不足选举不合法应该重新选举为由进行坚决的反对，于是最后由一个大家都心悦诚服的人当选④。”通过这个事例可以看出，参议会制度的建立提高了人民群众的民主意识，使其懂得要保卫自己的应有权利。
各级参议会由边区人民选举产生的议员组成，受人民监督，对人民负责，实行民主集中制，集中行使职权。集体决定问题保证了各边区人民依法实行民主决策、民主监督、民主管理，很大程度上保证了人民当家作主的权利，拥有抗日根据地有关法律规定的权利。
正由于晋冀鲁豫根据地实行了参议会制度，充分实现了民主，人民才有了抗战的积极性，这就为抗日战争凝聚了广泛的力量，极大地促使中国抗战的胜利。
２。有效促进了政权机关的廉政建设
关于边区干部的民主廉政问题，晋冀鲁豫边区都有相关的规定。首先，“１９４３年１０月对有关边区杀人问题的规定，除战争情况、军事、现行犯外，边区不能随便杀人，其他所有干部都如此。关于已发现的杀人问题，当调查后①
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《太行革命根据地史稿１９３７－１９４９》，山西人民出版社，１９８７年５月，第１２２页。
《太行革命根据地史稿１９３７－１９４９》，山西人民出版社，１９８７年５月，第１３１页。
赵秀山：《抗日战争时期晋冀鲁豫边区财政经济史》，中国财政经济出版社，１９９５年１月，第赵秀山：《抗日战争时期晋冀鲁豫边区财政经济史》，中国财政经济出版社，１９９５年１月，第处理。如该杀而手续不对时，是司法手续问题，如是不该杀而杀是刑法问题，假设已呈报而上级没理者是另一问题，即使杀也应该政府处理。至于军事案犯则由分区以上军法处处理之”。其次，有关边区贪污的问题的规定，“贪污者应全部撤职，贪污款应退回，并依惩治贪污条件处理。抗日民主政府是怎样规定的就怎样执行。相比国统区蒋介石规定在战争期间贪污一元者即枪决，从他到他的下属无一例外。但是这是根本不可能兑现的，此规定就不合乎实情。”还有关于“边区干部压制、代替群众，不民主和报复的现象，都因为严格规范的边区条例和长期的整风反省而大大改善①。”这些都对边区的廉政建设起着很大的作用。
各级政府委员会和法院由各级参议会选举产生，其中乡级并不设立法院。而参议会的成员是由人民选举出来的议员组成的。选举出来的政府委员会和法院分别作为参议会闭会期间的政权机构和司法机构。各级政府委员会和法院分别作为执行机构和司法机构，虽然要执行同级参议会的决议，但也要接受同级参议会的监督。
边区的权力分为立法权、行政权和司法权，分别由三个机关即参议会、政府和法院行使，这三个机关在行使权力过程中相互平衡、制约和监督，以防止任何一种权力的专断和滥用。这对腐败现象的遏制主要体现在分权和制衡两个方面，三个机关之间相互独立，权力来源不同，地位平行，又相互制约相互监督。
参议会具有监督边区各级政府及政务人员和司法人员、审议边区行政机关提请事项的监督审查权，还有对民意机关的建立、边区各项政策、公粮的征收和废除、公债的发行等边区各项兴革事项的决策权，这就为各级法院和各级政府的协调分工、高效运转，政权机关的廉政建设奠定了良好基础，同时也为促使抗日战争的胜利打下了一定的组织基础。
３。为全国人民代表大会制度和多党合作制度的形成奠定了基础晋冀鲁豫根据地参议会制度与今天的全国人民代表大会制度有很多相似的地方。比如：晋冀鲁豫根据地参议会是在集中指导下的民主和民主基础上的集中，上级政府和参议会有权停止下级参议会决议案的执行，而全国人民代表大会制度实行的就是民主集中制；晋冀鲁豫根据地参议会是晋冀鲁豫边区最高人民权力机关，而全国人民代表大会是最高国家权力机关；晋①《抗日战争时期晋冀鲁豫边区财政经济史资料选编》，中国财政经济出版社，１９９０年１月，第１９０页。
冀鲁豫根据地参议会每年召开一次，而全国人民代表大会也是每年召开一次；晋冀鲁豫根据地参议会的参议员是普选产生的，任期最多不得超过两年，而今天的人民代表由省、自治区、直辖市和军队选出的代表组成，每届任期五年；晋冀鲁豫根据地参议会的职权包括立法权、审查监督权、决策权和选举权等权力，而全国人民代表大会也拥有立法权、监督权和选举权等权力；晋冀鲁豫根据地参议会在闭会期间设驻会委员会作为处理其日常事务的机构，而在全国人大闭会期间，全国人民代表大会常务委员会是其常设机关，行使最高国家权力，对全国人民代表大会负责并报告工作。由此可以看出，晋冀鲁豫根据地参议会制度是全国人民代表大会制度的雏形，为其今后的形成奠定了一定的基础。
二、晋冀鲁豫边区政府的廉政建设
晋冀鲁豫边区作为华北抗战前线重要的根据地，她的巩固与否直接关系到整个抗战大局的成败，因而其政权自身的廉政建设成为政权建设的重中之重。
（一）廉政建设的重要性
１。赢得民心的需要
一个政权是否廉洁，直接关系民心的向背。在极端艰苦的条件下，中国共产党放手发动群众，在根据地实行卓有成效的廉政政策，来防止和打击腐败，不断增强拒腐防变能力。晋冀鲁豫边区政府通过制定《施政纲领》、《晋冀鲁豫边区惩治贪污暂行办法》等措施减少了边区出现的贪污腐败的现象，使得边区政府和人民的关系更加紧密。因此，中国共产党以其廉政为民的崇高形象赢得了民心，得到了人民的拥护和支持，从而成为抗日战争的中流砥柱，最终领导全国人民夺取了抗日战争的胜利。
２。提高党员个人修为的需要