第2章 制度建设(1)

一、晋冀鲁豫根据地的参议会制度

抗战时期晋冀鲁豫边区参议会拥有立法权、选举权、决策权和审查监督权等职权，其组织形式包括参议会大会和驻会委员会两种。它是代表人民意志的最高权力机关，具有民主性、权威性和严密性等特点。

（一）晋冀鲁豫根据地参议会的成立

１９３８年底，随着中国抗日战争战局的扩大、战线的延长和长期战争的消耗，日军的财力、物力、兵力严重不足，已无力再发动大规模的战略进攻，再加上敌后游击战争的发展和抗日根据地的扩大使得日本帝国主义改变了其侵华方针，逐渐将其主要兵力用于打击在敌后战场的八路军和新四军。日本侵略军集中了大部分兵力和几乎全部伪军，对中国共产党领导的敌后抗日根据地进行了残酷的“大扫荡”，而对国民党政府则秉持诱降的原则。于是，在日本政府的诱降下，国民政府内亲日派头子汪精卫公开投降。在南京成立了伪国民政府，组织伪军，协同日本侵略军进攻抗日根据地。同时，国民党的反共倾向也日渐增长，蒋介石采取“消极抗日，积极反共”的政策，掀起了三次反共高潮，妄图消灭共产党和敌后抗日根据地。这些都给我党的抗战带来了困难。

为了维持以及巩固抗日民族统一战线，党中央明确指出“要巩固和扩大各个抗日根据地，就要建设完全民选的没有任何反共分子参加的抗日民主政权。这种政权，是几个革命阶级联合起来实行的民主与专政，是一切赞成抗日民主的政权①。”毛泽东同志明确指出，抗日民主政权，必须坚决地执行“三三制”，“必须使占三分之一的共产党员在质量上具有优越的条件②。”在做好一系列准备工作后，根据党中央的指示，１９４１年４月５日，参议会筹委①《晋冀鲁豫边区史料选编》第一辑，１９８０年版，第６４页。

②《毛泽东选集》第二卷，人民出版社，１９９１年版，第７４２页。

会正式成立。“经过两个多月的部署和工作，各区参议会于６月底均已被参议会筹委会选出。１９４１年７月７日，来自晋冀鲁豫地区的１３３位（尚有数十位未到）参议员参加了晋冀鲁豫根据地参议会成立大会的揭幕典礼。其中包括共产党员邓小平、何云、李大章、申伯纯等４６人和国民党员邢肇棠、宋维周、李春年等５０人以及其他人士３７人。７月３０日，经过大会慎重严格的选举，申伯纯获选为议长，邢肇棠、宋维周当选为副议长，王乃堂被选为秘书长，邓小平、李之乾、王悦尘、李大章等１５人当选为驻会委员。７月３１日，再次选出薄一波、杨秀峰、游仪声、戎伍胜、宋任穷、李一清、孙文淑等１５人为边区政府委员，其中共产党员占６人，杨秀峰当选为边区政府主席，薄一波、戎伍胜为副主席，浦化人为高等法院院长。”①这意味着，“三三制”的抗日民主政权晋冀鲁豫根据地参议会正式成立。

（二）晋冀鲁豫根据地参议会的职权

１９４２年９月大会通过的《晋冀鲁豫边区参议会组织条例》中对晋冀鲁豫根据地参议会的主要职权进行了详细规定，其职权共有１２条：“第一条、促进边区参议会及各民意机关之建立；第二条、议定边区单行法规；第三条、选举和罢免边区政府委员主席、副主席及高等法院院长；第四条、监察及弹劾边区各级政府之政务人员及司法人员；第五条、决定边区各种政策及通过各项计划方案；第六条、审查并通过边区预算决算；第七条、决定边区税收公粮之征收或废除；第八条、决定地方公债之发行；第九条、决定关于人民生活之改善及救济事项；第十条、决定边区重要兴革事项；第十一条、审议边区行政机关及各方请议事项；第十二条、督促及检查边区各级政府对边区参议会决议案之执行事项等。”②晋冀鲁豫边区参议会根据它的职权，“还制定和通过了土地法、晋冀鲁豫边区政府施政纲领以及政治、边区统一累进税决议案、妇女、军事、文化等决议案③”。

由以上规定的职权来看，其中体现晋冀鲁豫根据地参议会立法权的是第二条职权；属于其选举权的是第三条；属于其决策权的有第一条、第五条、第七条、第八条、第九条、第十条等职权，包括对民意机关的建立、边区各项政策、公粮的征收和废除、公债的发行边区各项兴革事项的决策权；属于其审查监督权的有第四条、第六条、第十一条和第十二条等职权，包括监督边①殷锡亭：共产党领导下的多党合作政权的一次尝试---晋冀鲁豫边区参议会评介，《河北学刊》，１９９０年第２期。

②《晋冀鲁豫边区工商行政管理史料选编》，工商行政管理局出版，１９８９年１１月，第４１５页。

③《晋冀鲁豫边区工商行政管理史料选编》，工商行政管理局出版，１９８９年１１月，第４１５页。

区各级政府及政务人员和司法人员、审议边区行政机关提请事项。边区参议会有选举和罢免边区政府工作人员的权力，有决定政府机关的设置的权力，有权检查、督促边区政府的工作。边区政府制定的条例规程，发布的行政命令必须经边区参议会的复核或追认方能生效。边区政府要执行边区参议会决议的有关事项。如果政府委员会认为决议案有不当时可以详具理由送原参议会复议。

由此看来，晋冀鲁豫边区参议会和晋冀鲁豫边区政府既相互独立又相互制约，晋冀鲁豫边区参议会要受晋冀鲁豫边区政府的制约，而晋冀鲁豫边区政府又是从属于晋冀鲁豫边区参议会的。边区参议会是最高权力机关，所以它无论从人员的组成还是行使的职权来看都类似于人民代表大会。在晋冀鲁豫根据地的每次参议会大会中大概都会有成百个决议案得到最终通过，而这些往往是能够站在老百姓立场上为老百姓真正解决问题的方案。这就大大提高了人民的抗日积极性，同时这些决议案本身也利于晋冀鲁豫根据地的政权建设。边区政府是最高行政机关，两者相结合而成为边区最高政权机关。

（三）晋冀鲁豫根据地参议会的组织形式

１。参议会大会

关于晋冀鲁豫边区参议会的组织结构，组织条例中有明确规定：“参议会设正议长１人，副议长２人，秘书长１人，由参议员用无记名投票法互选之。议会参议员之任期至边区参议会成立之日为止至多不得超过二年。”①这就为参议会的民主性奠定了良好基础。

参议会有其规律的工作时间，组织条例中规定：“边区参议会每年开大会一次，如遇战争等特殊情况时得延期召开”，“边区参议会非有过半数参议员之出席不得开议。”但是，如果遇到某些情况时就需要及时召开会议：“１。

经驻会参议员之决议者。２。经参议员五分之一以上请求者。３。经十分之一以上县议会之请求者。４。经边区公民二十分之一以上请求者。５。边区政府提请经驻会议议员可决者。”②出现以上五种情况时，参议会要随时召开。

参议会有其规范的工作程序，“开会时得组织主席团主持开会事宜，议长、副议长为主席团当然主席，边区参议会开会时设秘书处参议员资格审查委员会，提案审查委员会。边区参议会，得视工作之需要聘请专家成立各种①《晋冀鲁豫边区工商行政管理史料选编》，工商行政管理局出版，１９８９年１１月，第４１７页。

②《晋冀鲁豫边区工商行政管理史料选编》，工商行政管理局出版，１９８９年１１月，第４１７页。

专门委员会。参议会决议案送交边区政府执行之。如边区政府对决议案认为不当时，应于接到五日内，详具理由，送回边区参议会复议”，“县议会村代表会决议之案件如边区参议会认为不妥当时得通知边区政府下令停止执行。”①２。驻会委员会

参议会每年只召开一次大会，于是选举了在闭会期间负责参议会日常事务的驻会委员会。驻会委员会的组织结构如下：“１参议员互选十五人至十九人组织驻会委员会，正副议长，秘书长下设秘书处，处设秘书主任一人，分科办事。正副议长秘书长为当然驻会委员，负责于大会闭会期间搜集民意监督与检查政府，对于大会决议的执行，处理大会交办事项及日常工作，召集会议。２成立各种专门委员会（如法规编审委员会）其委员由驻会参议员及政府人员兼任，必要时可聘请专家充任。３得视工作之需要，在各区设立本会办事处。４组织考察团，负责考察各地区各级政府执行大会决议之状况。协助并督促各级政府执行大会决议。并征询人民对政府施政之意见，随时报告驻会委员会。”②

关于驻会委员会的职权，驻会委员会组织规程里有明确规定：“１督促检查边区政府执行大会决议，并得向边区政府随时提出质问建议与批评，边区政府须迅速回答。２边区政府任用或调动厅区或专员以上之行政人员时，须先行通知本会。３审查边区政府为执行大会决议而制定之各种规程条令方案，及适用某一地区之暂行方法，或因紧急情况而拟定之紧急措置，如认为不当时可与政府协商，如双方各执己见不能一致，而政府付诸实施时，得向政府提出质问，政府应立即答复如本会仍认为不满，可召开临时会或提请大会讨论之。４根据大会通过之概算案，检查边区政府财政收支状况（每三个月或六个月一次）。５如发现边区政府所属各级官吏违法失职行为时，得向政府提出弹劾。但政府委员会正副主席个别委员或高等法院院长有违法失职行为时，须召开临时会或向大会进行弹劾。６接受各地参议员，及县议会对政府及行政官吏之弹劾案。７本会得派代表列席边区政府各种重要会议。８草拟各种基本大法（如地方宪法、民法等），提交大会讨论，为下届大会或临时会进行一切准备工作，并向大会报告全部工作。９审①《晋冀鲁豫边区工商行政管理史料选编》，工商行政管理局出版，１９８９年１１月，第４２０页。

②《晋冀鲁豫边区工商行政管理史料选编》，工商行政管理局出版，１９８９年１１月，第４２１页。

议人民及民众团体提请事项。”①

驻会委员会每月召开一次，如有以下情况需及时或延时召开：“１经驻会参议员五分之一以上之提议者。２正副议长及秘书长共同认为必要时②”。

（四）晋冀鲁豫根据地参议会的性质

杨秀峰主席当时在晋冀鲁豫边区参议会成立大会上曾说过：“它是代表人民的最高权力机关，具有民意机关的一切权利。”③这句话可以理解为是对边区参议会性质的概述。同时他还指出：“参议会的成员都是各阶层最具权威的人物，这就彻底体现了民主的‘三三制’，我们所要建立的，是抗日民族统一战线的政权，它必然会起到政权工作的领导作用，巩固稳定好根据地。”④由此可以看出，参议会的政权性质是在中国共产党领导下，抗日的各革命阶级联合起来实行的对抗日阶级、阶层、党派的民主，让他们充分享受权利，以及对汉奸和反动派实行的专政，镇压其破坏活动。

第一，参议会具有监察权、立法权、选举权、否定权等，这些权力足以说明边区参议会是一个边区人民权力机关。它是一个与中国抗战的实际情况相符合的权力机关。它并不是像国民党省市临时参议会那样仅仅是一个咨询机构，与西方的议会制度也并不全然相同，具有一定的特色。

第二，边区基本可以分为政府、参议会、高等法院等三个大体系。如果从行政方面来看，因为政府具有制定各种政策方针的权力，所以政府作为最高行政机关，它的主要职权是主管边区政务。如果从立法方面来讲，由于政府法令是由参议会通过决议或创制的，所以政府具体实施法令的时候要受参议会的检查和监督。如果有特殊原因法案没有经过参议会决议，比如在参议会休会时期，政府虽然有立法权，但需要在事后由参议会追认一下。因为政府人员是由参议会选出来的，而且要受参议会的监督，参议会有罢免弹劾政务人员的权力，所以政府是隶属于参议会的，但相对参议会还是有一定的独立权。而从司法方面来看，由于各级司法机关受各级政府的领导，是各级政府的组成部分，所以政府有最后的司法决定权，且各级司法机关要对参议会负责，受各级参议会的监督。由此可知，边区政体是一种行政与立法并行的民主集中制，既不属于三权合一，也不属于三权分立。边区参议会不是①《晋冀鲁豫边区工商行政管理史料选编》，工商行政管理局出版，１９８５年１１月，第４２１页。

②《晋冀鲁豫边区工商行政管理史料选编》，工商行政管理局出版，１９８５年１１月，第４２１页。

③《晋冀鲁豫边区史料选编》第一辑，１９８０年，第２４７页。

④《太行革命根据地史稿１９３７－１９４９》，山西人民出版社，１９８７年５月，第５６页。

西式议会，不是苏维埃式的政权机构，也不是国民党临时参议会式的咨询机关，它是一种新型的人民代表机关。

第三，边区历届的参议会不但要对主要法规进行最后的决议，而且绝大部分决议案得到了政府认真执行，对根据地政权的建设有着重大意义。比如在１９４１年１２月的一次参议会上，何云提出了一个方案，因为当时边区政府的财政资金紧缺，所以这个方案主要针对的是精兵简政建议的。杨秀峰主席于是针对这个方案在参议会上讨论了相关问题，并且认真制定出了可行的具体方案。“１９４１-１９４４年晋冀鲁豫根据地一共进行了三次整改，结果边区政府机构裁减掉了１／５，政府由原来的３８个直属机关减至２５个，政府人员则精简了大约３５％①”。当时提出的还有一个是关于清债减租的方案。首先关于清债问题，规定“过去债务已经清理的不再计算，现在欠债未清的，已还够本者，停利还本，交利超过一倍的停止本利一笔勾销②。”其次关于土地赔偿问题，在参议会提议案的作用下，边区政府颁布了《土地条例实施细则》。“土地退租时间从退三年改为退两年，到１９４３年又改为退一年甚至有些地方不退租。政府为保障佃权，规定在颁布土地条例实施细则后，没退租者退租，至于本不应夺地而夺后使佃户受损失者，应适当赔偿之。”③这就在很大程度上避免了在退租算账赔偿中发生偏向、不公平的问题，团结了农民群众，提高了农民的生产积极性和主动性，同时又能较好地照顾到地主富农的生产情绪。这些方案的实施对于减轻政府和人民的负担都起到了相当大的作用。

由边区的有关法律文件可以看出来，晋冀鲁豫根据地参议会是在代表大会制度的基础上发展起来的，是中国共产党领导下的为了适应抗日民族统一战线的一个权力机关，它并不是国民党省市临时参议会那种单纯的咨询机构。

（五）晋冀鲁豫根据地参议会的特点

晋冀鲁豫边区参议会与国民党省市临时参议会相比有如下特点：

１。民主性

在参议员选举方面，边区参议会比国统区临时参议会更具有民主性，这①

②

１９０页。

③

１９０页。

《晋冀鲁豫地区革命根据地的工商行政管理》，工商出版社，１９８７年６月，第１０３页。