1.4 区域协调发展的差别化政策支持：一个简单框架
1.4.1 政策支持欠发达地区：一体化还是差别化？
区域协调发展，旨在实现各地区居民福利的均等化，居民福利可以表示为效用函数：
其中，C表示消费或收入；A表示基本公共服务设施；G表示环境质量；T表示联通性（基础设施通达程度）。因此，各地区居民福利的不同可以归结为收入与消费的差异、基本公共服务的差异、环境质量的差异或联通性的差异。要缩小各地区居民福利的差距，有两类政策可供选择，一类是基于地方的政策（place-based policies），简称地本政策，另一类是基于人的政策（people-based polocies），简称人本政策。世界上绝大多数国家实施的区域政策均为基于地方的政策（Neumark and Simpson，2014）。在地区政策的实践中，大体上有两种选择：新古典经济理论（neoclassical economic theory），主张一体化政策；新经济地理理论（new economic geography theory），主张差别化政策。
新古典区域经济理论，建立在新古典经济理论基础之上，新古典经济增长理论的一个重要预言是，不发达地区和发达地区间的一个重要不同在于资本禀赋不同，不发达地区实际资本存量低于发达地区，根据资本边际生产力递减规律，不发达地区资本的边际生产力高于发达地区，因此，真实资本将从发达地区流向不发达地区，这样不发达地区的经济增长就会快于发达地区，结果，两个地区的收入会逐步均等化。在政策主张上，该理论认为通过区域经济一体化，形成全国统一的大市场，可以实现资源要素的优化配置，提高经济效率，实现经济增长，然后通过涓滴效应，欠发达地区从整体经济增长中获益，实现经济收敛。在空间上，经济活动先集聚，后分散。
这一理论一般只考虑真实资本，而假定不发达地区和发达地区除资本禀赋的差异外，不存在其他方面的差异。实际情况是，不发达地区和发达地区之间的差距是多维的，如人力资本、制度基础、社会环境等，这些因素都会影响资本的边际生产力，即使不发达地区和发达地区都服从资本的边际生产力递减规律，但它们是两条不同的曲线，如图1-7所示。图中，MP（D）是发达地区的资本边际生产力曲线，而MP（UD）是不发达地区的资本边际生产力曲线。可以看出，如果两个地区的资本存量都为K1，发达地区的资本边际生产力为MP2，不发达地区的资本边际生产力为MP1，前者高于后者；如果两个地区的资本边际生产力相同，都为MP1，对应的两个地区的资本存量分别为K1和K2，考虑到两个地区决定资本边际生产力的因素的差异，新古典的收敛预言就不再成立了（郑长德，2014）。
图1-7 发达地区与不发达地区的资本边际生产力
资料来源：笔者绘制。
新经济地理理论把内生增长理论与新经济地理学模型结合起来，认为国民收入地区份额取决于产业份额的大小，而一个地区的产业份额由企业的区位选择决定，企业的区位选择又取决于地区的禀赋结构产生的集聚力和分散力的大小。在一体化过程中，欠发达地区集聚力小于分散力，导致流动要素的流出，产业份额缩小，从而区域差距扩大，因此要缩小欠发达地区与发达地区的发展差距，必须实施差别化的区域政策，而且支持欠发达地区的政策力度要超过阈值（突破点），这样政策才有效力（郑长德，2014）。
1.4.2 差别化区域政策
政策目标是促进欠发达地区的发展，实现各地区居民福利的均等化。基本的政策手段如下：
一是尽可能减弱欠发达地区的分散力，提高集聚力。如通过内生（欠发达地区的自我发展）和外生（外部资源流入）扩大产业份额；通过福利型转移支付，扩大欠发达地区的消费份额；通过资源型企业总部的内迁，提高欠发达地区的产业份额；通过投资补贴，提升欠发达地区的制造业份额。
二是适度的区际一体化程度，着力提高区内一体化程度。如制定差别化的财政政策、货币政策、资源政策、产业政策、人力投资政策。对于区内一体化，要大力加强区域内基础设施建设，特别是通县、通乡、通村的道路建设，降低区内交易成本，提高区域性中小城市（镇）的集聚力；加强建制镇和农村基础设施建设；对于区际一体化，主要是强化与核心区的经济联系，加强区际的基础设施干线建设：通过对口支援，实现区域间的一体化；通过政策干预实现有利于欠发达地区的区域一体化利益的分配。
三是投资的战略选择：以人为本与以地为本。投资于人，包括投资于教育，如基础教育、职业技术教育；投资于健康，如基本医疗服务、社会保障。投资于地，主要是资源开发。对于可移动的自然资源，产地、加工地和消费地分离，开发地处于价值链的底端，规模报酬递减，因而对资源所在地经济发展的贡献小且递减；对于不可移动的自然资源，产地、加工地和消费地总体上难以分离，这些资源的开发能带来相关产业的发展，因此，规模报酬递增，对资源所在地经济发展的贡献大且递增。
四是欠发达地区的区域合作。欠发达地区发展水平各异，在发展的初始阶段，基于自己的比较优势，实现专业化；当发展到一定阶段，特别是规模报酬递增的经济活动的发展，此时拟走多样化发展之路。