二、分税制改革后的地方财权事权不匹配是导火索

1980年，我国开始实行财政包干制，中央与地方建立起以“承包”为特征的财政关系，也就是通常所说的“分灶吃饭”。中央对各省级财政单位的财政收入和支出进行包干，收支权限划分清晰。中央包给地方收支的总额，对地方的增收和减支不进行干预。地方增收的部分可按比例留下自用；地方因收入下降导致收不抵支时，可相应减少开支或者申请补助。

20世纪80年代，“分灶吃饭”的财政体制改革激发了地方在发展经济方面的活力，盘活了国家经济，推动了GDP的快速增长。自此，中国经济进入持续性的高速增长阶段。统计显示，1980年至1990年，我国GDP平均增长率高达9.5%。然而，这一财政体制的弊端也逐渐显现出来。正因为给予了地方较大的财政支配权，因此地方的预算外资金无穷扩张，相当于地方自己设立的小金库持续壮大。相关数据显示，1992年全国预算外资金规模为3855亿元，占当年预算内财政收入的97.7%，规模相当可观。

但经济的高速增长并没有带动和促进国家财力的同步增长，我国税收收入的增长速度明显落后于税源的增长速度。一方面，从1979年到1993年，我国的财政收入占GDP的比重逐年下降（见图1-1）；另一方面，中央财政收入占全国财政收入的比重也很低，难以支撑中央财政支出（见图1-2），中央财政的收支必须依靠地方财政收入的上缴才能平衡。财政收入占GDP比重和中央财政收入占比的持续下降，致使中央政府的执政能力和中央财政的调控能力也随之下降。

图1-1　历年财政收入占GDP比重

资料来源：根据统计局数据整理。

图1-2　历年中央和地方财政收支占比变化

资料来源：根据财政部数据整理。

为扭转中央财政相对薄弱的被动局面，1993年7月23日的全国财政会议上，时任国务院副总理朱镕基首次正式提出分税制的想法。1993年11月14日召开党的十四届三中全会，通过了分税制财政管理体制的决定。按照分税制改革方案，税收分为三类：中央税（如关税）、地方税（如营业税）、共享税（如增值税）；同时分设国税、地税两套机构，防止中央税收受地方干扰。中央对税收进行重新分配，征收的增值税中，75%归中央，而地方只能获得25%。1994年，分税制正式在全国实施。分税制改革增强了中央政府的执政能力和中央财政的调控能力，不过留存给地方政府的税收比例也逐步减少。

分税制改革后，财权逐步上交到中央，但事权改革却没有及时跟上。很多事务的决策权在中央，而支出责任却下放给地方政府。“中央请客地方买单”的现象广泛存在，造成地方政府的财权和事权不匹配，尤其2000年以后，地方政府的支出责任越来越重。面对大量的城市基础设施建设和城市公共服务能力提升任务，各地政府迫切需要一个载体来解决巨额资金需求。