一、地方政府唯GDP的政绩观是根本驱动因素

20世纪70年代末，国内整体处于发展停滞阶段，百废待兴；国际环境风起云涌，科技革命蓬勃兴起。内外双重压力下，中共十一届三中全会作出了“把党和国家工作重心转移到经济建设上来，实行改革开放”的历史性决策。此后，“以经济建设为中心”“发展才是硬道理”等口号深入人心，经济增长成为从政府到大众普遍关注的焦点。

经济大潮来袭，对领导干部的考核开始向经济发展的速度与规模侧重。1988年6月和1995年8月，中组部分别下发《关于试行地方党政领导干部年度工作考核制度的通知》和《关于加强和完善县（市）党委、政府领导班子工作实绩考核的通知》，将实绩考核纳入年度考核，工业总产值、税收、基础设施投资等包含在内。至此，对地方政府领导班子整体和领导干部个人进行的政绩考核开始进入“指标化”考核阶段。

同时需要说明的是，改革开放初期，我国对于城市的设立设置了相关的经济门槛。1993年，国务院批转民政部《关于调整设市标准报告的通知》（国发〔1993〕38号），出台了撤县改市的标准文件—《设立县级市的标准》和《设立地级市的标准》，对设市的经济指标作出了明确的定量规定。在城市量化指标的指引下，地方政府要想设市或提升城市行政等级，自然而然地将GDP增长作为其首要任务。

干部考核意味着要通过GDP增长出政绩，他们就像一个“指挥棒”，指挥着地方官员的执政行为，并催生了地方官员的“GDP崇拜”。“政治锦标赛”的地方发展模式由此诞生。周黎安在《转型中的地方政府》一书中提出，“政治锦标赛”指的是把官员的晋升与地方的经济发展相挂钩，GDP增长和财政收入等可以量化的经济指标是最为重要的竞赛标准。“政治锦标赛”过程中，一旦成绩名列前茅，辖区主政长官则成为政治明星，职务晋升也水到渠成。

我国法律规定，党政领导职务每个任期为5年，这促使地方官员在有限的任期内都想尽快出政绩。有些地区经济发展成绩非常出彩的主政长官，甚至在任期未满的情况下被提拔和重用。这种“政治锦标赛”俨然演变成了“GDP竞赛”。在“政治锦标赛”价值导向下，各地也产生了“一切为了GDP，GDP就是一切”的“唯GDP”政绩观。在“唯GDP”政绩观的刺激下，地方官员竭尽所能直接或间接推动投资，不惜代价地招商引资、上项目、建新城，推动GDP的高速增长，环保问题、债务问题、腐败问题也相伴而生。但不管怎样，至少在当时的干部考核和任免体制下，想方设法举债和快速开展基础设施建设，是非常容易出政绩，进而捞取政治资本的。

自此，一场轰轰烈烈的造城运动即将开始。