第一节　制度安排

卫生健康事业发展制度安排的重要性不可忽视。它能够提供指导和规范，保障公共利益和社会福祉，促进协同合作和资源整合，保证质量和安全，促进创新和发展。通过健全的制度安排，我们可以推动卫生健康事业朝着更加科学、规范和可持续的方向发展，更好地服务于人民群众的健康需求。一是提供指导和规范。制度安排能够为卫生健康事业的发展提供指导和规范。通过明确权责、职责和程序等，制度安排可以确保卫生健康工作有序进行，并提供明确的操作指南。这有助于消除工作中的混乱和不确定性，提高工作效率和质量。二是保障公共利益和社会福祉。制度安排旨在保障公众的健康权益和社会的整体福祉。通过建立健全法律法规、政策和标准，制度安排可以推动卫生健康事业向着更公正、公平、科学、可持续的方向发展。它可以促进资源的合理配置、服务的均等化，并保护公众免受疾病和卫生风险的侵害。三是促进协同合作和资源整合。制度安排可以促进各级政府部门、卫生健康机构以及其他相关部门之间的协同合作和资源整合。通过建立有效的沟通机制、合作机制和协调机制，制度安排可以推动各方共同努力，实现资源的高效利用。这有助于形成卫生健康工作的整体合力，提高卫生健康事业的综合效益。四是保证质量和安全。制度安排可以确保卫生健康服务的质量和安全。通过建立健全的监管机制、评估机制和质量控制体系，制度安排可以监督和评估卫生健康服务的质量，确保医疗机构和从业人员遵守相应的规范和标准。这有助于提高服务质量，降低医疗事故的发生率，保护公众的生命健康安全。五是促进创新和发展。制度安排可以为卫生健康事业的创新和发展提供支持。通过建立科学的政策导向、激励机制和知识产权保护制度，制度安排可以激发创新活力，推动科技进步和技术应用。这有助于提高卫生健康事业的水平和效益，满足人民对健康的不断增长的需求。

一、卫生工作“四大方针”的确立

卫生工作方针的重要性在于指导卫生工作、统一行动和资源配置、促进政策的一致性和稳定性、强化监督和评估机制，以及促进卫生知识宣传和普及。方针的制定和实施能够推动卫生工作的有序进行，提高卫生工作的质量和效益，促进社会的健康发展。一是指导卫生工作。卫生工作方针是对卫生工作目标、原则和方法的总体规定，为卫生工作提供了明确的指导。它确定了卫生工作的重点领域、优先任务和实施策略，有助于卫生部门和从业人员明确工作目标和责任，并采取相应的措施。二是统一行动和资源配置。卫生工作方针有助于统一各级卫生机构、卫生从业人员和相关部门的行动方向，促进各方共同努力，形成合力。它还有助于合理配置卫生资源，将资源投入到最需要的领域和人群，提高资源利用效益，避免资源浪费和重复建设。三是促进政策的一致性和稳定性。卫生工作方针可以促进卫生政策的一致性和稳定性。卫生工作方针的确立需要经过科学研究和专家评估，充分考虑各方面的意见和建议，确保政策的科学性和可行性。方针一旦确定，可以为卫生政策的制定和实施提供稳定的指导，避免频繁调整和政策变动对卫生工作造成的不利影响。四是强化监督和评估机制。卫生工作方针有助于建立健全监督和评估机制。方针的实施需要进行监督和评估，以确保工作按照方针的要求进行，并及时发现和解决问题。监督和评估，可以为相关部门提供数据支持和反馈信息，为改进卫生工作提供科学依据和决策参考。五是促进卫生知识宣传和普及。在卫生工作方针的发布和宣传过程中，可以借助各种渠道和媒体进行卫生知识的宣传和普及。普及卫生知识，可以提高公众的健康意识和自我保健能力，引导人们形成健康的生活方式和行为习惯，从而提高整个社会的健康水平。

新中国成立时，全国医疗卫生资源紧缺，人民健康状况差，符合中国实际的卫生工作方针亟须确立，但卫生工作方针的形成也经历了多个阶段。1949年9月，第一届全国卫生行政会议召开。结合全国整体健康水平基础差的实际，为从根本上提升我国人民健康水平，会议确立“预防为主”的卫生建设总方针；1950年8月，结合“预防为主”方针的实施情况，国家在第一届全国卫生会议中增加了“面向工农兵”“团结中西医”的卫生工作方针；1952年，全国爱国卫生运动大范围开展，同年12月，在第二届全国卫生会议中，国家吸取爱国卫生活动开展经验，增加“卫生工作与群众运动相结合”的卫生工作方针。至此，我国卫生工作“四大方针”正式确立。其中，“面向工农兵”指明了新中国卫生工作服务的对象，“预防为主”“团结中西医”“卫生工作与群众运动相结合”明确了新中国卫生工作服务的方式方法。“四大方针”不仅符合新中国成立后卫生资源匮乏、健康基础薄弱的实际情况，还高度汲取了革命战争年代的卫生工作成功经验，保证了新中国成立初期卫生工作方向的正确性。同时，“四大方针”为我国在缺医少药的现实挑战下快速提升农村地区人民健康水平提供了坚实的制度保障，也为后期卫生方针的调整与形成奠定了良好的基础。

二、以农村为重点的卫生工作方针

新中国成立之初，卫生部（现为卫生健康委员会）高度重视卫生工作。我国作为农业大国，面对主要医疗卫生资源集中在城市的情况，农村医疗卫生事业更是“重中之重”。1965年6月26日，毛泽东针对农村医疗卫生的实际情况，提出“六二六”指示，强调要“把医疗卫生工作的重点放到农村去”。同年9月21日，中共中央批转卫生部党委《关于把卫生工作重点放到农村的报告》。至此，我国形成了以农村为重点的卫生工作方针，这个方针体现了我国改变农村地区医疗卫生服务水平、提升农村地区人民生命健康的决心，极大地促进了我国农村卫生事业的发展。在此方针提出后，相关政策开始向农村地区倾斜，农村地区卫生方面的投入也大大增加，有力刺激了农村地区卫生事业的发展。农村巡回医疗和合作医疗快速发展起来，农村医疗卫生机构开始慢慢建立，大批城市的医务工作者下乡指导农村卫生人员，培养出大批“赤脚医生”。农村地区医疗卫生资源数量得到大幅提升，为改变农村医疗卫生面貌、提升农村地区人民健康水平打下了坚实基础。

三、以集体经济为基础的卫生经济政策

科学的卫生经济政策能够促进卫生服务供给和需求的平衡发展，合理配置卫生资源，提高资源利用效率，可以为人们提供财务保障并降低风险，促进经济发展、提高社会福祉。卫生经济政策的有效实施，可以推动卫生事业的可持续发展，提高人民群众的健康水平和生活品质。一是促进卫生服务供给和需求。卫生经济政策可以促进卫生服务的供给和需求的平衡发展。政府通过制定相关政策，鼓励和引导医疗机构和卫生从业人员提供优质的卫生服务，并制定相应的激励措施以提高卫生服务的质量和效率。同时，卫生经济政策还可以推动公众对卫生服务的需求，通过保险制度、健康教育和宣传等措施激发社会对健康的关注，促使人们主动参与卫生保健活动。二是资源配置的效率提升。卫生经济政策有助于合理配置卫生资源，提高资源利用效率。政府通过制定相关政策和措施，研究和优化医疗资源的布局、卫生人力资源的分配，优化医药采购和卫生设备的使用，降低卫生服务的成本并提高服务质量。卫生经济政策还可以推动卫生技术创新和管理改进，提高卫生系统的整体运行效率。三是财务保障和风险分担。卫生经济政策可以为个人和家庭提供财务保障，减轻卫生服务费用的负担。政府通过建立和完善医疗保险制度、社会救助机制和健康基金等，降低居民就医的经济风险，保证人们获得及时、有效、合理的卫生服务。卫生经济政策还可以推动公平性和可及性，让更多的人能够享受到卫生保健服务的便利和福利。四是促进经济发展、提高社会福祉。卫生经济政策的落实有助于促进经济发展和提高社会福祉。健康人口是国家和社会发展的重要资源，有助于提高劳动力素质和劳动生产力，推动经济增长和创新。政府通过改善卫生状况，降低疾病负担，可以提高人民的生活质量和幸福感。卫生经济政策对于社会全面发展具有重要的推动作用。随着农业集体化和农业互助合作化运动的发展，逐渐形成了以集体经济为基础的卫生经济政策。在这种经济体制下，农户属于农村集体经济组织内部的一个消费单位。1951年起，农民自行组织公社卫生院、卫生所、医疗站等卫生机构，并“自负盈亏”“自给自足”。1959年之后，国家提出“公社卫生院、卫生所是人民公社举办的集体卫生福利事业”，应当由“公社（生产大队）调拨一些公积金发展卫生事业，并从公益金中调拨一部分作为卫生院、所的经常开支费用”，对医疗机构的财政拨款实行统一核算，对医务人员的待遇实行固定工资加奖励的模式。这一措施在以集体经济为基础的卫生经济政策下，保证了医疗卫生事业的公益性，减少了为了赢利而滥开药品的情况；保障了农村医疗卫生机构的财政投入，推动了我国农村卫生机构迅速发展，为农村地区卫生三级服务网络的建立打下基础；医疗资源得到统一的安排与配置，医疗服务效率得到提升。农村地区医务人员在固定工资的模式下，也解决了部分地区收入过低的现状，其工作积极性得到提高。

四、以互助互济为主要形式的合作医疗制度

设计合理的医疗保障制度能够保障人民的健康权益、减轻经济负担、促进公平与可及性、防范风险与保障稳定、促进社会发展和经济增长。一是保障人民的健康权益。医疗保障制度可以确保人民在面临疾病和健康问题时获得必要的医疗服务和照顾。每个人都有享受基本医疗保健的权利，医疗保障制度可以提供必要的资源和资金，确保人民的健康权益得到保护。二是减轻个人和家庭的经济负担。医疗费用通常是一家人支出的重要组成部分，尤其是在面对严重疾病或大规模医疗治疗时。医疗保障制度可以通过医保基金或社会保障机制，为参保人提供医疗费用的报销或补助，减轻个人和家庭的经济负担，避免因医疗支出过高而导致贫困或债务问题。三是促进公平与可及性。医疗保障制度有助于提高医疗资源的公平分配和医疗服务的可及性。建立统一的医保制度，可以让更多人获得基本医疗保健服务的机会，不受社会经济地位、收入水平或地域差异的限制。保障制度的公平性和可及性有助于促进社会公正与和谐发展。四是防范风险与保障稳定。医疗保障制度可以帮助个人和家庭应对突发的医疗风险，防止因疾病或意外事故导致的财务困境。通过社会共担风险的方式，医疗保障制度能够提供一定的医疗保险金或福利来应对医疗支出，从而保障个人和家庭的生活稳定。五是促进社会发展和经济增长。医疗保障制度对社会全面发展和经济增长具有重要推动作用。保障人民的健康，减少因疾病导致的生产力损失和社会成本，有助于提高劳动者的工作积极性、创造力和生产效率。此外，医疗保障制度还可以促进医疗科技创新和医药产业的发展，推动相关产业的繁荣，为社会经济提供支持和增长动力。

新中国成立初期，在城市地区建立了劳保和公费医疗的医疗保障模式，而当时的经济无法为农村地区提供一样的医疗保障，全国上下均在探索适宜农村实际的医疗保障模式。由此，依托以集体经济为基础的卫生经济政策，东北地区的农民率先采用合作制和群众集资的方式创办农村基层卫生机构，解决当地缺医少药的问题。到1955年，山西、河北、河南等

地的群众开始自筹资金建立保健站、医疗站等。山西省高平市米山乡（现为米山镇）是我国农村合作医疗的先进典型，米山乡在建立了全县第一家联合诊所的基础上，建立了属于自己的卫生合作保健站，资金来源包括三方：农业社公益金、农民集资、医生投资，社员每人每年缴纳固定保健费，一部分由农业社缴纳，一部分由社员缴纳，社员看病“合医、合防、不合药”，医生报酬由记工分和现金支付相结合，在医疗资源和经济实力有限的情况下，该模式对保护米山乡人民健康提供了积极作用，被誉为“米山经验”在全国推广。“六二六”指示提出后，我国10余个省份的农村地区开始实行合作医疗制度。截至1977年年底，全国有85%左右的行政村（生产大队）实行了合作医疗制度。农村合作医疗制度的发展，很大程度上解决了新中国成立初期农村地区看病、防病的问题，为我国农村医疗保障制度发展找到了一条可以切实有效的道路，也为保障农村地区人民健康与生命安全做出了突出贡献。