三 国内外流域水权配置及其法律保障机制之经验

（一）国外流域水权配置及其法律保障机制之经验

美国和澳大利亚都是世界上水权制度研究起步较早的国家，对流域水权配置的研究较为成熟。本节以美国田纳西河及澳大利亚墨累—达令河为例，剖析了两流域在水权配置过程中的经验做法及不足之处，为黄河流域水权配置保障机制体系的构建提供思路。

1．美国田纳西河流域实践

田纳西河(Tennessee River)是美国第八大河，全长1043千米，流经7个州，流域面积10.4万平方千米。它是俄亥俄河第一大支流，水力资源极为丰富。为对田纳西河流域内的自然资源实施全方位的综合性开发利用与管理，1933年美国国会通过了《田纳西河流域管理法》，同时设立了田纳西河流域管理局。

田纳西河流域管理局的主要职能是管理流域内以水资源为主的各类资源的开采使用以及流域内水利与电力工程的修建。田纳西河流域曾是第二次世界大战前期美国最穷困的地区之一，到第二次世界大战结束时，田纳西河流域摇身一变成为美国最大的电力生产区，自然资源的使用效率也得到极大提升。它成功的主要原因就在于流域管理机构被赋予了极大权力，能够负责流域整体的规划和协调流域内外的合作发展。田纳西河流域管理局虽属企业性质，但它能够以国家名义行使包括水资源配置权在内的多项职权，并且可以依职权对地方的法律法规做出修改、废止。田纳西河流域管理局经国会批准设立，由总统提名董事会成员，后由国会审批通过，这一流程无疑赋予管理局巨大的流域管理权力，使其在水资源配置方面拥有超越地方政府的绝对话语权。田纳西河流域管理局作为美国联邦政府的权力机构，同时也是企业性质的经营实体，能够将“政企合一”的管理手段充分运用到流域水资源的管理中，这是确保流域繁荣发展的关键手段。但职权的高度集中也存在明显的弊端，监管的缺失和对水资源开发利用的浪费在很大程度上制约了田纳西河流域的可持续发展。

随后，美国各州在田纳西河流域原本管理体制的基础上探索建立了另一种管理模式，即成立流域水资源管理协会（以下简称为水管会），该模式在美国沿用至今。水管会的职能主要有：规划水资源长期发展路线，根据各州实际需求配置水资源量，设计并监管水利工程建设，对水资源进行管理与保护等。水管会与州政府间形成了既统一又独立的保障机制。水管会的职责是管理、监督与水资源相关的一系列问题，形成流域整体一致的标准；州政府则做好辅助工作，并根据地方实际情况及时就问题进行反馈。在该体制下，美国在西部地区探索建立了水资源临时性再分配、退水买卖、用水置换、水银行租赁、（与土地）捆绑式买卖等形式，极大地提高了水权配置的效率，也在生态保护方面做出了巨大的贡献。

2．澳大利亚墨累—达令河流域实践

墨累—达令河是澳大利亚的主要河流，发源自新南威尔士州东南部的派勒特山脉，是澳洲大陆流量最大的河流。作为澳洲大陆最重要的河流，用水纠纷层出不穷是意料之中的事。为解决各州水权配置过程中存在的纠纷，参与分水的5个州于1987年签订了“新墨累—达令分水协议”，该协议主要用以规制水权配置量的红线，控制各州用水需求，保障流域水量平衡。国家方面开展水质提升工程，保护地下水；州政府则明晰水资源产权，探索水权市场化交易。同时，各州政府为赋予水市场经营者更大的权限，对原本的水资源管理体制进行改革，组建企业性质的供水公司，由政府控股经营。为保障水权交易市场的公平，各州将水资源行政许可费及污水处置费等计入水价，以构建合理的水价体系。为加强水市场的监督与管理，各州通过设立用水者协会，促使公众参与到水权配置的监管过程中。墨累—达令河流域各州通过上述改革措施，基本建立起可持续发展的用水架构。水权交易市场的构建调整了原始的用水结构，使水资源向真正的需求者流转；水价体系的构建也在一定程度上限制了水资源使用的随意性，基层用水协会的构建亦增强了民众的节水意识，提升了全社会用水效率。

墨累—达令河在生态用水的保障方面也有较为先进的做法。2012年，联邦政府和墨累—达令河流域沿岸各州政府联合出台了《流域规划》，用以严格规制工业、农业及生活用水的总量，从而保障生态用水的存余量，实现经济与生态的协调发展。墨累—达令河流域管理机构在流域原有用水总量的基础上，根据生态用水实际需求，结合专家综合评估，兼顾水利设施建设情况、水权二级交易、地理变化等因素，分别确定了各区域地表水及地下水的长期可持续分水额度。该分水额度的制定降低了非生态用水的初始分配量，减少了非生态用水中不必要的浪费，促使墨累—达令河流域每年约增加28亿立方米的生态用水。

墨累—达令河水权配置体制改革及生态用水配置成功的关键就在于联邦政府制定了流域的综合性法规，设立了具有流域统一管理职能的管理机构，明晰了水权交易的规则，明确了各领域的供水目标。首先，通过联邦政府与各州共同制定的流域综合性立法，明确了流域沿岸各州之间的管理权责，使具体工作的开展有明晰的法条作为依据。从最初单纯的水域协议到后来各方联合制定的管理协议，各州之间的管理权限不断扩大，协商机制也在不断完善。同时，随着用水及生态环境的不断变化，政府通过补充协议与修订法律，使管理协议始终成为墨累—达令河水权配置最坚实的保障。其次，构建多层次的组织架构，高效有序地管理流域事务。流域管理机构内部分为决策部门、执行部门及协调部门。决策部门负责流域的宏观调控，针对流域综合问题制定各项政策；执行部门由非政府组织组成，确保执行过程的公开透明；协调部门则吸纳公众广泛参与其中，协调各部门间的职能与责任。三部门齐头并进，协调配合，使流域水权配置实现最优化。最后，通过市场化管理手段，保障水权交易有序进行。通过水资源市场化运作及确定明晰的水量封顶额度，化解了各领域、各行业间的用水矛盾，同时也为生态用水量留下了充足的配置额。

墨累—达令河流域作为澳大利亚首屈一指的农业灌溉区，采用水权市场化管理的方式使企业可以通过市场将剩余的水权卖出，供农业大户买进，这样的交易手段促使各行业用水主体更加重视水资源的实际价值，有利于流域整体水资源的高效配置。同时，墨累—达令河在水权配置的过程中十分重视事中和事后监管，通过信息公开、资源审计、实时调查等方式对各区域内用水户的取水行为严格管控，对违法行为进行民事处罚，应用市场化管理手段的同时也通过行政手段确保水权市场交易的良好秩序。