（二）水权配置法律保障机制之不足

对黄河流域水权配置的管理方式有很多，包括经济、政治、法律手段，其中最具强制力的方式便是法律调控手段。法律作为国家强制管理手段具有自身的优势。自20世纪初期以来，我国水权配置的调控方式主要依据行政手段，法律保障一直处于滞后的状态，除黄河流域整体法律不完善的因素，黄河流域甘肃段自身在水权配置方面也存在法律保障不足的问题。

1．黄河流域甘肃段水权制度体系不完备

水权制度是水权配置良好运行的机制保障，水权制度建设的不成熟会导致水权配置过程中出现诸多问题。自2002年起，甘肃省作为全国首个节水型社会建设试点，积极展开了水权制度的探索工作，从初始水权的分配入手，到用水指标的逐级分配，再到水票制度的大力推行，甘肃省出台了一系列制度方案，保障水权制度的良好运行。但甘肃省水权制度建设也并非完备。目前，甘肃省有关黄河流域的水权制度建设主要存在以下两方面问题

第一，用水计划灵活性缺失。随着经济社会的不断发展和生态环境的持续改变，黄河流域沿岸工业、农业、生活及生态用水量都已发生显著变化，城乡人口比例的变化更是改变了黄河流域最初的用水结构。用水计划及临时水权的调配，由黄河水利委员会和各省区水资源管理部门统一制定，在流域初始配置方案无法改变的情况下，流域各地年度用水计划的灵活性就显得尤为重要。然而，由于年度取水计划是根据年度水量调配方案制定的，年度水量配置方案无法改变，年度用水计划也必然无法改变。农业灌溉区也是如此，年度灌区用水计划主要根据气候、种植面积等因素制定，年度计划颁布后，尚无相应灵活调节机制。

第二，水权交易市场发展缓慢，框架体系缺失。尽管甘肃省不断推进水权交易市场的建设，但目前黄河流域甘肃段依旧没能建立起完整有效的水权交易体系。甘肃省的水权交易试点工作始于疏勒河流域，直到2018年，黄河流域兰州段才被确定为水权交易的试点区域。目前看来，甘肃省水权交易的试点工作主要集中在用水户间，行政区域间及不同行业间的用水交易仍旧不通畅。水权市场化的进度缓慢，严重限制了水权制度的发展完善，这不仅不利于节水型社会的推进，也无法针对水资源的实际需求变化做出及时响应。

2．法律粗糙且落实不到位

甘肃省水权配置层面的相关法律保障依然薄弱，主要原因在于有关水权配置的政策内容没有通过地方立法的方式严格保障实施，所以无法真正落到实处。甘肃省水权配置存在的法律问题使其工作的开展主要依托国家层面的法律规定，省内目前尚无专门性的地方法规对省内黄河流域水权配置过程中可能出现的一系列问题做出细化规定。

首先，以水权交易为例，立法固然具有滞后性，但甘肃省水权交易试点工作开展近10年，有关水权交易的法律法规仍旧停留在借鉴国家立法的层面；且省内现有的大部分有关水权配置的法规都夹杂在其他水管理文件中，未能独立成文。例如，2014年6月省政府颁布的《甘肃省取水许可和水资源费征收管理办法》第八条规定，在初始用水权利明确的基础上，逐步形成政府调控与市场配置相结合的水权流转机制，但是随后并未就水权转让的政府责任做出细化，也没有后续文件对市场配置过程中的系列问题做出进一步规定和说明。又如，2020年7月出台的《甘肃省节约用水条例》第十五条规定，用水采取总量控制与定额管理相结合的方式，但却没有针对应当建立的制度进行细化规定；该条例第四十六条规定，县级以上人民政府要在域内逐步推行水权交易制度，但却没有对县级以上人民政府如何推行水权交易进行具体的规定和解释。政府和市场在水权市场配置中的权利、义务和责任，各行业间的水资源调配、基层用水户之间的水权交易运作模式等都未能在地方性立法上得到明晰的体现。

其次，有关黄河流域高质量发展和绿色发展的相关研究虽然进行得如火如荼，但生态环境用水的水权配置规定却仍然停留在笼统模糊的阶段，没有形成相对具体的制度规范。同时，有关黄河流域的水权定价、流域水权配置管理机构职能、水资源跨流域调配等具体问题也未从法律层面得到有效界定。此外，省内有关黄河流域水权配置的大多数地方规范性文件，都是以不具有法律强制力的“软法”形式出现。虽然甘肃省自始至终积极推进水权配置的体制建设，但在新发展趋势下，政府结合黄河流域甘肃段实际情况，综合运用法规、经济、政策等方式的工作机制仍然不够行之有效。甘肃省人大及其常委会通过有关流域水权配置的立法少之又少，大多是决议、通知、意见等不具有国家强制力保障实施的政策文件。

3．区域机构与流域机构之间的水资源管理权限不平衡

流域管理的协调统一始终是流域治理的重点，我国在立法中已明确规定流域水资源管理应由区域和流域相关部门共同负责，但在实际管理过程中流域管理机构与区域管理机构的管理权限却时常发生冲突，这一点在水资源的调配与执法方面尤为突出。目前，黄河流域的综合管理机构是黄河水利委员会，有关水资源调配的管理是由黄委会下属的水资源管理调度局负责。黄委会始于1933年，开始的职能仅为防洪，随着时代的变迁，新中国成立以后，黄委会的职能也不断扩大。

在水权配置管理领域，黄委会仅是水利部的派出部门，行使的职权有限，大部分职权围绕水事工作行使，对于流域各地的水权调配只能起到辅助作用，即黄河流域管理机构是在地方政府的领导下进行水资源配置活动，流域管理机构并没有被赋予独立的行政权，造成水资源的管理部门无法对水资源进行有效管理，出现了管理不对称的问题。而在水权初始分配的阶段，流域管理机构又占据了主导地位。就黄河流域而言，中央政府从宏观层面确定流域9省区初始水资源配置量，导致初始水权的分配结果必然受中央政策偏好的影响；区域管理机构虽然对本地实际用水情况有较为细致的了解，但却无权参与到本区域初始水权的分配过程中，也会产生管理脱节的问题。此外，水权配置过程中农业农村部门、生态环境部门、自然资源部门等均有权参与管理，多部门共同拥有管理权限的情况导致水权配置过程较为混杂且效率低下。

在水资源管理执法层面，虽然在《水法》中赋予了黄河水利委员会一定的法律地位，但其本质并不是行政机关，在处理行政事务上没有独立的权限，这就使得流域管理机构在行政执法与监督层面均无独立行使的权力，其处理流域事务的权威性备受质疑。就水资源行政管理而言，如果流域管理机构管理权限缺位，地方政府通常会将地方经济的发展放在首位，将流域整体利益置于后位，地方保护的情形便会滋生，流域水资源的整体利益将会受损。如何协调区域与流域管理机构在水权配置方面的职能，是甘肃省乃至黄河流域其他省区亟待解决的问题。

4．黄河流域兰州段水权交易试点工作监管机制缺失

兰州市水权交易试点工作开展至2022年已近4年，主要集中于七里河区和榆中县。黄河流域兰州段属于省级水权二级交易市场，由黄河水利委员会总体制定交易方案，现存的交易模式主要为区域间交易、流域间交易、行业间交易。试点工作开始后，兰州市政府试图通过建立多部门联合协作的监管机制进行管控，但实际操作效果并不乐观。由于我国水权交易法律体系尚不完善，流域水权交易的监管体系一直以来都处于薄弱状态。具体来看，兰州段水权交易监管缺失的主要原因大致包括以下三点。

第一，水权模糊。黄河流域兰州段目前的交易试点工作完全由地方政府指导展开，区域政府与流域管理机构不同，在水权配置的过程中易产生权属模糊的情形。依靠地方政府虽然能有效明确水市场交易过程中的主体责任，但基于流域的互通性，一旦涉及跨流域水权调配的问题，区域政府便难以实行强有力的监管措施。

第二，信息登记管理制度不完备。水权交易既然由政府主导，其性质便属于行政行为的一种，需要按流程审批方可进行。信息的公开是保障监督的重要手段，由于水权交易制度自身发展薄弱，地方政府对信息的登记管理也不完备。兰州市也是如此，对有关水权交易开展的具体流程及实际进展情况公开不足，导致群众监督难以发挥应有作用。

第三，水权交易价格监管缺位。政府在水权市场交易过程中负有经济调控的职责，其目的在于通过责任主体的职能手段保障市场公正，从而保障水权交易效率。兰州市水权交易价格体系尚未完整建立，政府在市场价格方面的监管作用未能有效发挥。水权交易价格体系的完善可以参照矿产资源交易的经验，政府应综合考量资源成本、供求关系以及基础设施等方面因素，构建完备的水权市场价格体系。同时水价的制定不能忽视生态环境因素，因为水资源的开发利用一定程度上是建立在牺牲生态环境的基础上进行的。

5．水权二级市场参与主体单一

2016年，甘肃省疏勒河流域开展水权登记试点工作，探索将水流看作独立元素进行确权登记的办法。甘肃省水权确权登记制度仅在省、市州二级区域进行，没有进一步将用水权分配到县市一级的基层用水户。虽然在灌溉区有将水权分配到用水户的情形，但只存在于少量地方，且登记制度仅为对水量的登记，忽略了对用水主体权利的确认，导致市场主体权利义务较为模糊。此外，甘肃省目前的水权交易参与主体主要为农业灌区用水户及用水短缺的工业企业，交易主体范围较窄，不利于实现社会层面的水权交易市场运作。再者，目前针对水权交易市场的风险防范保障较少，对市场主体的权利保障机制缺位，公众内心对于水权交易存在的风险损失较为担忧，这都严重阻碍了基层个体及企业参与到水权市场交易中的积极性。