二 黄河流域甘肃段水权配置法律保障机制之不足

（一）水权配置及其相关问题

黄河流域甘肃段水权配置的共同问题主要集中体现在初始分配量不足、配置效率低下、经济用水与生态用水之间矛盾突出等。除共性问题外，流域各地受各自历史、社会、资源、环境等因素影响，存在的问题各不相同。

1．黄河流域甘肃段初始水权配置量不足

黄河流域初始水权配置始于1987年国务院出台的《黄河可供水量分配办法》，这是国内首次针对黄河流域整体范围内的水资源调配方案。此次分配中，甘肃省初始分配的水量为30.4亿立方米，占比仅为流域整体分配水量的8.2%，人均大约170立方米，仅占流域整体人均水平的54%。可见，“87分水方案”中，由于当时黄河中上游省份的经济社会发展水平明显低于中下游地区，所以导致初始水量的分配明显偏低于中下游地区。因此甘肃省获得的水资源初始分配量明显低于其他省份。2013～2018年间，黄河流域甘肃段年均水资源配置量进一步减少至26.6亿立方米，黄河流域以43.5%的水资源涵养了甘肃省7成以上的人口，可谓甘肃省水资源供给的主要源头，初始水量的一再减少严重制约了黄河流域甘肃段的经济社会发展。黄河干流兰州段以上及省内渭河、泾河及祖厉河等支流径流量约占黄河流域总径流量的7成左右，如此大的产水量也与极少的初始分配量严重不匹配。特别是河西地区及陇中区域，一直以来都是甘肃省较为严重的干旱区，但却存在紧靠黄河“无水用”的尴尬窘境。

近年来，黄河流域经济、降水、水利工程建设等方面的变化，都使得1987年初始制定的水权分配方案不再适用于当前。首先，随着经济社会不断发展及工农业机械化规模不断提高，原来制定的水量分配方案已经不能满足甘肃省目前的实际用水需求。并且随着我国当前耕地中心不断向西北地区转移，未来甘肃省黄河地区的耕地与种植面积将持续增加，随之而来的便是水资源需求量的不断提高。其次，近40年来黄河天然水量呈现持续减少的趋势，以2013年为例，降水丰富的夏季，降水量却较往年减少了40%，致使黄河流域甘肃段水量较往常降低了15%左右。另一方面，由于沿黄流域生态环境的不断破坏以及生态保护思想的不断加深，致使生态用水的需求不断增多。再者，制定“87分水方案”时，明确指出适用于南水北调工程生效前（见表2-7）。如今，南水北调首期工程已全面开通7周年，调水量近400亿立方米，随着工程的投入使用，黄河流域中下游地区的水资源条件已发生显著变化，应当在整体分析最新流域空间供水条件变化的前提下，重新制定符合实际的黄河水资源初始分配方案。

表2-7 1987年黄河水量初始分配方案（单位：亿m3）

2．农业用水量大且浪费严重

黄河流域甘肃段水权初始分配的主要问题虽为初始分配水量不足，但各区域、行业间初始水量分配效率低下的问题也不容忽视。以农业用水为例，黄河流域甘肃段沿岸各区域农业用水占比均显著高于其他领域，除农业生产自身对用水需求较高以外，也存在用水效率低、浪费严重等显著问题。

首先，黄河流域甘肃段一直以来都采用发放取水许可证的方式，规制水权的初始配置，却很少通过市场的手段对流域初始水权进行配置，这就导致不少初始用水申请人在市场化竞争欠缺的前提下便取得了水权配置资格，致使水资源使用效率和经济效益低下。具体来看，其一，政府与市场在水资源配置过程中的权力责任尚未细化厘清，政府对于水权配置过多的行政管理及用水审批一定程度制约了其市场化的运作。其二，市场化运作将会导致诸多用水纠纷，目前相关配套的纠纷解决机制尚不成熟，一旦脱离政府的审批监管，纠纷得不到良好解决。在农业用水中也是如此，一直以来甘肃省都是由政府分配农业用水，且政府对农业用水市场化交易的价格一直把控在较低的区间，虽然在一定程度有利于农业的发展，但也因缺乏市场机制调节水价导致农户农业灌溉过程中水资源的大量污染与浪费。其次，农业灌溉设备与技术落后、地表水的使用效率低下、各乡镇间水资源的调配不科学等因素也都制约了农业用水的高效合理使用。

3．生态用水与经济用水矛盾突出

在可持续发展的理念之下，黄河流域甘肃段水资源配置必须要保证生态环境建设的必要用水，以达到水资源的可持续利用，这就必然导致服务于经济发展的水资源量有所减少。而实际情况并非如此。农业作为黄河流域甘肃段的传统产业，农业灌溉用水效率低下，浪费严重，大量挤占了生态用水。再者，工业污水二次利用率低，大量污水的排放也对生态环境造成了严重的破坏。尽管近年来甘肃省政府对沿黄流域的排污企业做出了重点整治，但是长期以来的工业用水习惯依旧没有得到彻底改变。除工农业领域水资源利用不合理外，各领域水权配置量未随时代变迁及时做出调整，这也是导致水权配置过程中经济用水与生态用水矛盾日渐突出的主要原因。改革开放已然40余年，黄河流域甘肃段的经济也在不断地发展，工业、农业领域的机械化、大规模化产业链的形成也使经济用水量不断上升。同时，随着绿色发展理念的形成及黄河流域高质量发展目标的提出，政府对生态用水的重视程度也不断提高，甘肃省作为黄河上游地区重要的水源涵养区，生态环境领域的水资源配置比例逐年增高。以2018年为例，黄河流域甘肃段用水量中，农业用水占65.0%，工业用水占14.9%，居民生活用水占10.2%，城镇公共用水占6.3%，生态环境用水占3.6%。其中，黄河流域生态环境用水量约为1.37亿立方米，生态环境用水量逐年提高，比20世纪初提高近1倍。而目前甘肃省各领域的水权配置方案依然还是基于早年情况制定的，显然无法满足当下各领域的实际用水需求。

4．兰州及白银段工业用水供不应求

黄河兰州段全长151千米，其中流经市区45千米。黄河白银段全长258千米，主要包括黄河干流及其主要支流祖厉河、渭河、清水河三大水系。兰州与白银都是甘肃省重要的工业城市，近年来，随着工业生产规模的不断扩大，工业用水需求急剧增加。尽管从2001年至今，两地的工业万元增加值用水量从149立方米下降至59立方米，工业用水效率逐年保持上升。但日渐增加的工业产业用水需求与工业用水不充足、不充分的矛盾仍是目前兰州及白银市水权配置过程中最显著的矛盾。

兰州市水资源的供应一直以来主要以地表水资源作为支撑，但随着工业用水需求的日益增加，兰州市不得不大量开采地下水资源，极大地破坏了兰州市的水循环系统，影响了兰州市水资源的可持续发展。同时，兰州向黄河排放的工业废水严重影响了流域水质，导致黄河流域可配置水量的大幅减少。工业生产废水主要来自化工、石油、金属冶炼加工等行业，尤其是这些行业的龙头企业，如兰化化肥厂、兰化有机厂、兰化石油化工厂等，并且随着兰州新区的大力发展，兰州市未来的工业用水需求及工业废水排放量仍将继续增加。

目前，白银市年用水量达到50万立方米以上的工业企业有8家，工业用水量高达0.57亿立方米，白银市各行业用水大部分是从黄河直接取水，远离了黄河干流和提灌工程的区域，这也是导致白银市工业用水欠缺的重要原因。同时，白银市位于黄土高原与腾格里沙漠过渡地带，境内山地纵横，生态环境恶劣，近年来用以生态保护的水量不断增加，致使配置给工业的水量相对有所减少。再者，白银市工业用水的重复使用率为81.5%，城市管网漏失率为15.2%。仅白银区、平川区建有城市污水处理再生利用工程，2018年白银市区污水处理率超过93％，但中水利用率仅为11%，处理后大多直接排放，未进行中水回用。

综上所述，兰州及白银市同属黄河流域沿岸重要的工业城市，工业污染物大量排放、工业用水重复利用率低及工业规模持续扩大都是工业用水供不应求的重要因素。

5．临夏、甘南段水权配置效率低下

临夏州是黄河流域上游重要的水源补给区，州内河流均属于黄河水系。黄河流经临夏州境内达103千米，一级支流有洮河、大夏河、湟水河等，有黄河三级以上支流30余条。黄河甘南段全长433千米，每年平均向黄河补水65.9亿立方米，是黄河上游重要的水源涵养区。虽然近年来两州在生态环境保护方面已经取得了一定的进展，但目前两州的草地退化沙化程度仍然严重，水土流失问题也在不断加剧。

临夏境内绝大部分是山地，自然条件恶劣，生态环境脆弱，土壤侵蚀严重。水土流失面积5859平方千米，占总面积的79.9%。每年有7000多万吨泥沙注入黄河，大规模的水土流失导致黄河径流量减少趋势显著。由于黄河流域水系强大的自然侵蚀作用，造成域内沟壑纵横，使水权配置的难度极大增加；并且由于域内的水利设施使用年头已久，老化程度严重，加之受农业灌溉配套设施薄弱、管理技术手段落后等因素的影响，灌溉水渗透情况严重，利用率不高，农业灌溉水利用系数仅为0.58。临夏州发展高效节水灌溉面积61万亩，占农田有效灌溉面积的36.1%，离高效节水农业要求还有很大差距，导致水权配置效率低下的同时也给当地群众的生产及生活带来了安全隐患。甘南州牧区受产业结构单一、粗放、人口增长迅速以及气候变化等多种因素影响，农牧区生态环境逐步恶化，形成了“人口增加→生活困难→扩大养畜量→草原退化→生活更加困难→再扩大养畜量→草原进一步退化”的恶性循环模式。草场的退化使得大量的水土流入黄河，自20世纪80年代以来，玛曲段补给黄河流域的水量已经下降了13%左右，洮河径流量下降了15%，大夏河径流量也下降了32%。

综上所述，甘南、临夏作为黄河流域上游重要的生态保护地，近年来管护力度不够、资金投入不足、生态建设后劲乏力、生态补偿机制尚未完全建立等因素都是导致其水土流失的重要原因。