第二章 黄河流域水权配置法律保障机制——以甘肃段为例

一 黄河流域甘肃段水权配置法律保障现状

（一）水权配置的内涵及模式

“水权”一词起源于英美法系，在长期的发展过程中，逐步被大陆法系国家所移植。随着水权理论的不断发展以及水资源物权化理论的出现，水权配置应运而生。

1．水权配置的内涵

水权配置通俗来讲，是对水资源的使用权进行分配，其主要目的是使不具备水资源所有权的使用人可以通过法定的程序获得水资源的使用权。水权配置一般分为初始水权配置和水权再配置。

初始水权配置过程就是将水资源的所有权与使用权进行分离。初始水权配置是国家水权制度建设的基础性工作，以建立和完善流域（区域）水量分配制度、取水许可总额控制制度以及其他取用水权益分配机制为核心内容，进一步明晰地方政府水资源管理职责，明确各地方取用水总额控制指标，并逐步规范和健全各地方取水许可制度、水资源有偿使用机制和对其他取用水权益的确认机制。通常认为初始水权配置的主体拥有水量权、用于生产经营的水资源使用权、可供给的水资源量等。初始水权配置的实施者，一般认为，包括区域、流域管理机构和国家资源管理部门。流域初始水权配置涵盖于初始水权配置之中，大致包括了流域内各个行政区划间的初始分配、行政区域内各个用水部门及行业之间的初始分配以及水管部门向最终用水户的初次配置三个方面。流域水权配置的三方面相互影响、相互制衡，一方受益的同时必然导致其他方受损。因而，流域水管部门应当合理调节各方用水矛盾，并推动流域内各个地区和产业之间协调发展，以达到对流域内整体初始水权的良性分配。

水权再分配，即通俗意义上的水权交易。是在水权初始配置的前提下，为了更好地保障水资源的高效利用，将水资源的使用权通过市场运作的方式实现流通转换。水权交易的主体包括用水者协会、水区、自来水企业、用水企业、个人等，凡是用水权利人均有资格参与到水权买卖的过程中。水权交易所发挥的主要作用，是使水权成为一种具备经济发展意义的市场流动性产品，透过市场机制，促使用水效率较低的水权人考虑用水的机会成本而节约用水，并把部分水权转让给用水边际效益大的用水人，使新增或潜在用水人有机会取得所需水资源，从而达到提升社会用水总效率的目的。对于流域水权再分配而言主要分为三个方面：流域间的水权再分配、流域内不同行政区域间的再分配、行政区域内的水权再分配。水权交易的市场包括一级和二级市场，一级市场主要指掌握水资源所有权的国家与拥有水资源使用权的用水户之间的交易，主要在政府与用水户之间进行；二级市场主要是指基层用水者与用水者之间通过买卖方式进行的再交易。

2．水权配置的模式

我国水权配置研究起步较晚，且国内水情错综复杂，导致水权配置模式尚未达到成熟的水平。结合国内及国外水权配置情况，主要分为以下三种配置模式：

(1)政府为主导的行政配置模式。在这种模式下，政府充分发挥其行政主体地位，通常利用法律和行政管理等手段直接对水资源进行分配，调配工业、农业、生态和生活等领域的用水，调节各行政区域、各用水部门间的水资源利用关系，从而减少各行业间用水矛盾，提高水资源利用效率。政府作为水资源的所有权人，对可用水量实行计划分配，是保障水资源良性利用的必要措施。然而政府主导的配置模式是以公平为指导观念，一定程度上会影响濒水地区人们的用水习惯，同时也会存在配置不合理、效率低等方面的问题。

(2)市场配置模式。这种模式就是充分发挥市场在公共资源流转中的决定性作用，将水商品化，赋予其可以交易的属性。通过市场的流转将水从利用率低的领域转向利用率高的领域，从而实现水资源高效利用的目的。近年来，我国的水权市场化发展已经取得了明显进步，但是水权交易的行政干预严重、参与主体单一以及交易成本过高等问题依旧显著。

(3)混合配置模式。这种模式就是将政府宏观调控与市场自主配置功能相结合，充分发挥二者的作用，从宏观层面建立合理的水权配置保障机制，从微观层面建立奖效机制；一方面在公平的基础上提高水资源利用效率；另一方面在市场高效配置的同时保障公平。近年来，这种混合配置模式在国内外不少地区已逐步被应用。