借鉴国际经验，加快推进我国都市圈协同发展

华夏幸福研究院[1]

摘　要　作为城镇化进程中的后来者、追赶者，我国都市圈发展尚处于起步阶段，对都市圈地域空间的演化特征和治理逻辑仍缺乏科学研究和系统论证。本书通过系统梳理国外典型都市圈（纽约、伦敦、东京和巴黎）的发展历程，总结其在城市建设、产业发展、生态管控、区域治理等方面的发展经验和共性特征，以期为准确把握我国都市圈发展趋势，指导我国城镇化建设提供有益借鉴。研究发现，都市圈空间范围通常以1万～2万km2为有效辐射范围；轨道交通建设是构建都市圈综合交通体系的重要方面；区域产业分工协作是解决“大城市病”，获得都市圈整体竞争优势的重要途径；打破行政分割，实现区域生态协同，是实现都市圈可持续发展的重要保障；建立可操作的跨区域协商机制是落实都市圈发展重大事项的关键。

关键词　国际都市圈　产业分工　生态协同　区域治理

未来，国家间的竞争就是都市圈间的竞争！《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（以下简称《意见》）的发布，标志着中国新型城镇化已进入现代化都市圈建设时代，我国城市发展已经以都市圈为单元登上国际竞争的舞台。

“强辐射”加“场效应”，都市圈在世界经济发展中发挥着重要枢纽作用。纽约、伦敦、东京和巴黎四大都市圈，以其雄厚的经济实力、强大的科技创新能力、人才的高度集聚和无与伦比的全球影响力，成为世界经济发展的重要“引擎”。借鉴这些成熟都市圈的发展经验，总结其中的共性规律，对我国由城市经济转向都市圈经济意义重大。

1　通勤决定都市圈腹地

“1小时通勤圈”是都市圈的核心腹地范围。研究发现，人们可忍受的最长通勤时间为45分钟到1小时。这意味着该时间范围内所能够到达的最大距离，往往就决定了一个都市圈由中心到边缘的最大半径。实际来看，伦敦都市圈内绝大多数新城都分布在50km圈层之内；巴黎都市圈内的城镇也主要位于50km圈层以内；东京都市圈半径从1960年的40km发展到1995年的80km，2015年拓展至100km，但其DID（城市人口密集区）地区仍稳定在50km范围。由此看来，都市圈的核心腹地范围稳定在1小时通勤范围内。

1万～2万km2是都市圈的有效辐射范围。参照四大都市圈空间发展的经验值可知，空间连绵、联系紧密的成熟都市圈伸展半径稳定在50～80km，面积为1万～2万km2，平均人口密度＞1000人/km2。都市圈的有效辐射范围最远不超过2小时通勤圈，空间面积一般也不超过2万km2（见表1）。

《意见》中对于都市圈的定义，即“都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心，以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态”，符合国际都市圈发展的规律，具有较强的应用价值和现实指导意义。

2　轨道交通支撑都市圈融合

轨道交通支撑都市圈高强度的出行需求。伴随东京都市圈人口的持续增长和职住分离现象的不断增加，产生大量的通勤出行需求。轨道交通以其全天候、运量大、速度快、占地少、节能环保等优点，成为东京都市圈交通基础设施中的优先选项，支撑其高强度的内部通勤流。目前，东京都市圈的轨道交通出行比重已经高达58%，远高于其他都市圈，成为名副其实的“轨道上的都市圈”。

轨道交通促进都市圈人口产业合理有序分布。伴随人口产业不断向中心集聚，东京都市圈内部也出现用地紧张、人口拥挤、环境污染等问题。为了引导产业向外围转移，日本政府着力打造以轨道交通网和快速道路系统为骨架的交通体系，便捷的交通体系不仅保障了大都市的运转效率，也使远距离城市间的联系更加紧密，在更大范围实现产业空间布局的优化，促使东京都市圈工业的空间分布沿交通干线向外生长。与此同时，轨道交通也加速了东京都市圈新城的形成与发展，引导人口不断向外围疏解。

《意见》指出“以增强都市圈基础设施连接性贯通性为重点，以推动一体化规划建设管护为抓手，织密网络、优化方式、畅通机制，加快构建都市圈公路和轨道交通网”，充分肯定了轨道交通对于都市圈空间结构发展的重要性，阐明了建设“轨道上的都市圈”的必要性。

3　分工提升都市圈优势

依托卫星城疏解核心城市压力。伦敦都市圈新城建设走在世界前列，自1944年大伦敦规划提出在伦敦周围地区建设8个卫星城以后，到1974年，英国先后建立了32个新城。第一代新城主要是指1946—1955年建设的新城，共有14个，其中8个位于大伦敦地区，此时的新城定位实质是“睡城”，核心目的是疏散伦敦核心区的人口。第二代新城的开发建设数量并不多，但定位逐渐趋于半独立职住结合的新城，开始注重功能的自我平衡。第三代新城一般指从1967年开始建立的新城，共确立了10个新城，其中弥尔顿凯恩斯、彼得伯勒和北安普顿均位于大伦敦地区。此时的新城建设已充分认识到了产业导入的重要性，继续强调经济对人口的承载作用，通过新城自身创造就业岗位实现职住平衡。具体内容见图1。

近年来，伦敦分区政策广受关注，即在区域规划的基础上， 对不同的区域采取不同的发展定位。其中，内伦敦以办公、休闲业为主，中部以金融和商业服务业为主，外部以制造业为主。此外，还通过“增长廊道”规划实现区域均衡，重点突出从泰晤士河口朝向欧洲大陆的发展廊道，以及向北往剑桥方向的发展廊道，并强调剑桥等区域的高科技产业发展定位。

卫星城的规划建设及区域发展的差异化定位，不仅降低了由“大城市病”带来的城市衰落的可能性，而且围绕核心城市呈现出集群式城市密集区，实现了区域竞争力的整体增强。《意见》指出：“以推动都市圈内各城市间专业化分工协作为导向，推动中心城市产业高端化发展，夯实中小城市制造业基础，促进城市功能互补、产业错位布局和特色化发展。”这有利于将核心城市所具有的多种职能分散到周边大中小不同规模的城市，形成功能分工合理、城市体系健全、城市间有机协作的都市圈。

4　生态保障都市圈可持续

生态一体化规划建设十分必要。绿带理念在国际都市圈发展过程中发挥了重要作用，不但推动了区域空间结构的优化，同时也增强了区域自然生态功能。英国的绿带建设已成为世界典范，特别是伦敦的绿带模式，被世界许多国家城市效仿。在伦敦绿带空间建设过程中，大伦敦整体规划的出台和城乡规划法的颁布是保障绿带有效建设的关键，此后各地政府在其发展规划中均被要求编制绿带规划内容。此外，绿带政策也被引入了法国的规划体系中。大巴黎政府通过建设5条绿带、发展郊区农业、整治郊区森林和绿地、实施绿色空间计划等一系列措施保护本地区自然环境资源，维护区域生态平衡，同时也为未来发展留下一定空间。

《意见》指出：“以推动都市圈生态环境协同共治、源头防治为重点，强化生态网络共建和环境联防联治，在一体化发展中实现生态环境质量同步提升，共建美丽都市圈。”这也体现了重视生态环境协同的要求，强调了建设生态共同体和生态都市圈的重要性，有利于保障都市圈未来的可持续发展。

5　协同实现都市圈共赢

自上而下、由中央政府主导的跨区域协调机制是主体。伦敦各地政府依据法律法规和相关政策指引，在中央政府的调控下，通过举办地方政府峰会、建立政治领导小组等机制，加强跨区域协同事务的沟通和组织，各地政府权力清晰，职责明确。

自下而上、非正式的协调机制成为有益补充。日本是一个中央集权化特征明显的国家，在区域协作方面仍然以中央政府为主导，以地方政府为主体的区域联合组织和活动受到诸多行政法令的严格限制。尽管中央政府主导地位突出，但东京都市圈内各地方自治体之间也探索出与中央集权主导相配套的一些区域性协作机制，其中跨区域协议会最具有代表性，如“东京都市圈交通规划协议会”“七都县首脑会议”“首都圈港湾合作推进协议会”等，这些由地方自发组成的协议会保证了处理具体区域问题的针对性和灵活性。为了控制郊区的无序蔓延，促进城乡协调发展，纽约都市圈涌现了大量非营利性区域协调组织，如区域规划协会、纽约大都市区委员会等，这些组织的成立并未对地方政府的权力造成冲击，反而成为传统体制的重要补充，在解决跨区域问题方面发挥着重要作用。

《意见》指出：“加快构建都市圈协商合作、规划协调、政策协同、社会参与等机制，凝神聚力推进都市圈建设重点任务落地。”该论述既强调了都市圈跨区域协商的重要性，同时又倡导了跨区域协调机制形式的多样性，为都市圈落实区域重大事项提供了强有力的制度支撑。

总体来看，国际都市圈的发展经验表明，都市圈的空间范围通常以1万～2万km2为有效辐射范围；都市圈可以“轨交”为主体构建一体高效的综合交通体系，强化内外交通联系，实现都市圈产业和人口的合理有序分布；通过科学定位、优势互补，进行区域产业分工协作，建立核心区功能有效疏解机制，解决“大城市病”，获得整体竞争优势；打破行政分割，协同保障都市圈生态系统意义重大；建立可操作的跨区域协商机制是落实都市圈发展重大事项的保障。

参考文献

［1］ 邹军， 王兴海， 张伟，等. 日本首都圈规划构想及其启示［J］. 国际城市规划， 2003， 18（2）：34-36.

［2］ 谢鹏飞.伦敦新城规划建设的经验教训和对北京的启示［J］.经济地理，2010，30（1）：47-52.

［3］ 张捷，赵民.新城规划的理论与实践：田园城市思想的世纪演绎［M］.北京：中国建筑工业出版社，2005.

［4］ 文萍，吕斌，赵鹏军.国外大城市绿带规划与实施效果：以伦敦、东京、首尔为例［J］.国际城市规划，2015，30（S1）：57-63.

［5］ 张军扩. 东京都市圈的发展模式、治理经验及启示［N］. 中国经济时报，2016-08-19（5）.

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[1]本报告由都市圈研究中心与城市空间团队共同完成。