前言

本书共分七章，除导论和结语外，其他五章以应对核电风险整体法律制度框架的思考——核电安全管理机构的建构——公众对于核电风险可接受性研究——决策程序的规范化研究——司法审查功能的再定位为逻辑脉络。具体各章内容如下。

第二章首先探讨如果要规制核电风险，整个法律体系框架需要面对哪些挑战以及相应的对策。我们先对核电风险的内涵与外延进行分析，将核电风险划分为客观风险和主观风险两类。对于这两类风险，规制的方式是有所差别的。为此，我们又从四个方面分别论述了规制核电风险需要处理的问题，即规制主体究竟选择市场还是政府、如何看待专家理性、科学的民主化难题以及司法机关在判决因核电风险所引起纠纷时的困境。毋庸讳言，对于这四个问题，原有的法律体系已经无法提供适当的解决之道，必须寻求变革。当然重构整个行政法的框架需要一个突破口，我们选取的突破口就是重新定义“合法性”这一概念。详言之，在传统行政法的研究范式中，学者们在评判行政活动是否具有“合法性”时，仅仅停留于是否满足“合法律性”的要求，而我们现在是需要追问行政机关能否为其行为提供充分合理的解释并且能否让民众接受。随着合法性概念的拓展，我们的研究视野也变得很宽泛，已不再局限于司法审查活动，整个行政法的研究重心也已转移到行政决策过程之中。

第三章的关注点主要聚焦于核电风险规制领域，怎样的管理机关最适合于管理因新建核电站所带来的风险，怎样的权力配置才能有效地完成既定的规制目标，怎样的制度架构最能保护公众的合法权益，怎样的制度设置才能防范来自外界的非正常干扰因素，以及设置的新的管理机关是不是能被现有的法制框架所容纳等。在传统的行政法学研究范式中，行政机关的具体架构并不在研究范围内的，而是将其让与行政管理学。但是随着规制权力行使的过程牵扯越来越大的裁量空间、利益分配和公共性等因素，这些并不是采用技术方面最优的管理方式就能予以解决的。这就涉及从行政法学的知识框架下研究行政组织的另一个问题，即采用什么样的方式是实现行政目的最合适的方式。所以，从本章节一开始我们就从为何需要将行政机关的运作模式纳入行政法学的研究范围入手展开分析。接下来，又从两个方面阐述监管核电行业的行政机关应采用独立管制模式的原因，即弥补行政决策知识不足的缺陷和保障行政决策不受不相关因素的影响。实际上，放眼域外，我们重点探析了两种不同类型的独立管制模式的利与弊：一种是美国的行政—专家相对分离模式。这是一种技术精英完全负责决策的模式，即通过设立相对独立的核安全管理委员会，并赋予其相关政策的最终决定权（fi nal say）。另一种则是法国的行政—专家融为一体模式。这一模式最大的特征不是追求核电安全管理机构在法律地位上能享有绝对的独立性地位，而是将其放置在整个行政体系的框架之内，在此基础上，确保其享有相对独立的法律地位。对于这两种不同的模式做如此深入的比较研究，其出发点还是考虑如何建构中国自己的核电监督管理机构。所以，在本章节最后一个部分，我们的关注点又聚焦于中国问题本身，从两个层面进行论述：一方面，结束多头管理的局面，尽快建立独立的核电管理机关；另一方面，具体模式的选择，究竟是选择专家主导模式抑或行政主导模式，这才是最为棘手的问题。

第四章紧紧围绕一个问题展开分析，即民众为何不愿意接受核电风险，以及如何说服民众接受核电风险。详言之，我们的政府在面对“反核电”声浪的时候，似乎已陷入一种很难处理的困境中，即“核电项目上马—公众反对—宣布停止”的消极过程，而更为吊诡的是，各地遭到反对的核电工程并没有明显的法律瑕疵（各类手续齐全且符合环评的要求），这不免让我们所有人都心生疑惑。不过在展开具体分析之前，我们会厘清几个前提性的假设条件：公众可以就核电风险问题与政府机关或专家展开协商，但对话的基础是科学理性，避免陷入科学虚无主义的误区；在研究路径方面，一定要突破“知识缺失模式”的束缚，即简单地将公众不能接受专家的意见（核电是低风险的）归因于公众缺乏相关的科学知识，实际上，事情的缘由远比这要复杂；科学如何能够被理解，尽管还存在一定的争议，但已建成的核电站通过运行事实表明核电的确是非常安全的，发生事故的概率也是比较低的，但让我们感到困惑的是：为何公众不能接受核电？因此，探知民众的安全底线就显得尤为重要。接下来，我们会详细分析公众不接受核电风险的原因，并主要归纳为三个方面：一是政府公信力的问题。当政府部门失去公信力时，公众在潜意识方面则已经认定政府是在欺骗他们，从而反对政府所做出的相关决定。二是邻避情结，基于个人利益的权衡。随着个人权利意识的日渐增强，因核电建设而发生的邻避抗议活动时有发生，所以个人权益的保护机制必须尽快完善。三是区域既有文化的影响，同样不容忽视。相关事实已经证明，在与民众沟通有关核电风险问题的过程中，说服对方接受专家意见最为紧要之处恐怕不是科学事实本身，而是取决于能否协调好既有区域文化与科学事实之间的关系。随后针对这三方面的问题，我们提出了具体的应对措施：一方面通过过程透明和同行评审制度重塑政府的公信力；另一方面引进公众参与机制并完善个人利益补偿机制，最大限度平衡社会公益与个人利益二者之间的关系，努力实现从邻避情结到迎臂效应（yes in my backyard）的结果转变。另外，也就如何在文化影响之下，建构规制风险的制度提出了一些建议。最后，还是回到中国问题层面，即如何能让民众接受“核电风险”。为此，我们建议从三方面完善现有的制度：核电信息一定要公开、透明；完善专家监督体系；建立和完善合理的利益补偿机制。

第五章主要是从程序上思考如何规范与核电建设有关的决策过程。正因为核电建设的重要性，决定权（fi nal say）应当置于法律的控制之下。那么，究竟应以哪种方式规范政府的决策过程呢？既然囿于知识的不足，不能在实体方面建构完善的、明确的规则体系，那么只能从程序着手。为此，首先，应对决策的现状进行客观描述，力求准确、全面地掌握制度发展的特征：行政决策的法治化日益受到重视，科学性、民主性不断增强；经过不断努力，以安全性为目的的程序规则体系正在形成；为满足公众不断提升的信息需求，核电决策的信息日渐公开、透明；随着核电建设与公众利益之间越来越紧密的联系，政府在作出相关决策的时候，也有意识地吸纳公众参与其中，尽管目前参与的广度和深度都非常有限。其次，在清晰认识现状的基础上，仔细观察、总结和梳理决策程序所存在的问题，大致可归纳为四个方面：程序的公平性仍有待提高，在整个决策过程中，公众的话语权则明显不足；信息公开还需更彻底、准确，涉及核电建设的信息都应在第一时间向社会公布；专家、民众的参与仍不充分，核电建设技术含量非常高，须增强专家的话语权，在关键的技术环节，还应授予其决策权，同时也应让公众实质性地参与到决策过程中；行政决定的合理性说明需要加强。任何一项决定都应有充分的、科学的依据予以支撑，做与不做都应说明理由。再次，从制度层面更深层次地探析问题成因：程序法制不发达，没有一部统一的程序法典；正当程序理念还未充分贯彻于决策过程之中；专家、民众参与的重要性贯彻执行不充分、不全面；行政决定权的监督机制还不完善。最后，对症下药，提出有针对性的改革建议：应制定一部专门规范核电决策过程的程序法典；应在决策过程中树立正当程序原则；应设置增加专家决策权的程序；应完善公众参与决策的程序；应整合监督体系，完善问责程序。

第六章主要是从法教义学的角度探讨在涉及核电纠纷的案件中，法院究竟应当扮演怎样的角色。坦率地讲，传统的司法体系框架已经不能为案件的裁决提供理论上可行、规范上可欲、实证上充分的说明，改革势在必行。不过在重新建构新的司法体系框架之前，有几项基本原则需要提前言明：审查的目的不应局限于“个人权利”的保护。理由很简单，毕竟社会公益更重要，如果能让更大范围的民众享受到清洁能源，适当的牺牲也是必要的；司法机关应当保持谦抑，不能代替行政官员作出决断。当然，这主要是指涉及科学事实方面的事项；以程序建构为抓手，重塑新的司法审查制度框架。然后，依据这三个原则，我们开始思考如何具体建构理想中的司法审查制度：首先，本书需要解决的问题是，对于行政机关就科学事实问题作出的判断，法院究竟应当持何种态度。对于这一问题我们不可能以一种“拦腰截断”的方式进行处理，为达到司法审查目的，需要建构一系列精巧的制度。其次，因为在科学事实的判定方面，法院能起到的作用非常有限。所以在建构整个司法审查制度的时候，我们将公众参与权作为核心支点，尽最大可能发挥法院外在的监督作用。最后，重点强调的是，一旦政府作出修建核电站的决定，部分民众的合法权益就可能受到损害，政府有责任给予他们公平的补偿。至于是否公平，则需要引入“第三方力量”（主要是法院）予以评判。在此基础之上，我们再将观察的目光拉回到中国司法体制改革的路径选择方面，即在符合中国政治体制结构的前提下，思考如何具体建构能解决因发展高科技而引发纠纷的司法裁判制度，如核电、化工工程和转基因食品等。为此，我们建议从以下两个方面寻求解决的办法：一方面固本清源，抓紧制定《原子能法》和《行政程序法》；另一方面行政诉讼制度本身也需要变革，如扩大受案范围、改变证据提供的规则和完善公益诉讼制度等，以适应高科技风险规制的要求。