推荐序 推进高科技风险规制决策过程的各论研究
“风险”概念和现象涉及自然科学、医学、工程学、社会学、文化、经济、法律等多学科，[1]其横亘于理论与实践、事实与价值之间，可谓“横看成岭侧成峰”。或可对风险的特征做如下的概括：其一，诸如气候变化、食品药品安全等风险，已经超越了一国的领土范围，构成了风险的全球化；其二，有些风险构成了复合风险，乃至涉及不同风险的叠加；其三，风险有时会造成巨大的乃至不可逆的损害后果；其四，风险具有时间性，有时很难预判风险发生的时间或阶段；[2]其五，风险也是政治、经济、法律和科学变迁的产物，风险是动态演进的；其六，公众有时很难对风险有理性的认知，有可能高估或低估风险；其七，风险并非一种客观的程度或数值，而是一种社会建构（social construct）。[3]或有必要建构风险法的学理体系，将风险法理解为以保护集体利益或公共利益为依归，以科学为信息来源，来进行规范建构，进行利益权衡的规则体系。[4]
近年来，我国行政法学者对风险规制与风险行政法进行研究，对英国、美国、德国的风险行政法和风险规制理论进行译介。[5]赵鹏讨论了风险规制与发展的关系。[6]王贵松讨论了风险行政的组织法构造，认为风险行政组织的架构应符合中立性、独立性、透明性、参与性和科学性等特别要求，应特别关注风险行政中的专家咨询机构、事故调查机构和议事协调机构的作用。[7]金自宁主张风险规制的“民主化”，倡导引入公众参与和软法治理。[8]但目前对高科技风险领域规制决策过程的学术研究成果，还尚不多见，结合某一具体风险规制领域的研究则更为寂寥。
尽管自2019年9月1日起施行的《重大行政决策程序暂行条例》中明确规定了科学决策、民主决策、依法决策原则，要求依法履行法定程序，充分听取各方面意见，保障人民群众通过多种途径和形式参与决策，但目前高科技风险规制决策过程往往还是呈现出“自上而下”的决策模式，其形成程序往往是封闭或半封闭的，就风险规制政策的议程设定和规制方案实体内容的选择而言，专业行政部门往往占据了主导地位，具体内容则会咨询某些与行政部门有经常联系的专家。公众参与的时间节点相对较晚，很难通过恰当的程序装置来表达自己的利益诉求，理解风险规制政策的实体内容，也很难有能力提出实质化的建议。风险规制决策呈现出行政权力与专家权力的合谋，“科学”“专业”往往成为捍卫此类封闭式规则制定程序的最好辩护。潜台词是对于公众而言，科学的精义在于确定性和精确，科学永远不会犯错误，科学问题可以有唯一正解。
但风险规制并非纯粹科学、客观的过程，还涉及价值排序、政策考量、利益衡量。因此，有必要探究如何将审议民主的理念注入风险规制的形成过程之中，通过改革风险规制的组织体系，完善专家咨询制度，引入公众参与，以实现“科学过程的民主化”。这并非追求客观的终极答案，更非去预设一种绝对的、确定的标准，而是要设计能包容多元利益、多元价值的程序，使为达成科学合意建构商谈、辩论与妥协的空间；让包括公众、社会团体、新闻媒体在内的利益相关方，都能在信息充分、参与机会平等、决策程序公平的条件下，对相应风险政策进行公开讨论；让不同声音都能进入政策的竞技场，以调和彼此不同的利益、立场与目标，进而，改进风险规制决策的程序正当性和实体合理性。
风险规制或许是绵亘于法律、科学和政策之间的“跨科学”（transscience）学问，如仅仅停留在一般原理层面的讨论，而不结合具体行政领域的具体场景展开阐发，则很难将研究深入下去，也无以“致广大而尽精微”，通过分论研究提炼风险行政法的学术原理，或许是一条可行性的方案。而核能核电领域的风险规制决策问题，是颇具理论性与实践意义的学术课题。1979年美国三里岛核电站事故，1986年苏联的切尔诺贝利核电站事故，2011年日本福岛核事故，都是核电领域的惨痛教训。我国是世界上为数不多拥有完整核产业链体系的国家，《核安全法》于2018年1月1日起施行，其第五章题为“信息公开和公众参与”，要求就影响或涉及公众利益的重大核安全事项，通过问卷调查、听证会、论证会、座谈会，或者采取其他形式征求利益相关方的意见，并以适当形式反馈。这构成了研究核电规制的制度背景。
呈现在读者面前的这部由杨尚东博士完成的书稿，题为《高科技风险决策过程的法律规制——以核电的开发应用为分析对象》，是基于他的博士论文，之后历经数年打磨而成。作者在本书中以核电开发应用为分析对象，探讨了核能核电规制的课题，但其研究旨趣更侧重于为高科技风险决策过程系上法治之锚。作者在一定程度上关注到了行政法学的结构转型，认为行政法学不能仅仅关注行政诉讼的“下游”，还要关注作为行政过程的“上中游”，关注由行政法释义学向行政法政策学的转型。
杨尚东博士在北大读博时曾在美国加州大学伯克利分校访学，这使得他能够利用较多关于核能核电规制的英文学术文献，他还较多利用了我国核能核电规制的实证资料，这使得研究立论相对更为扎实。本书结合行政组织法的视角，结合美国、法国核能规制体系的不同制度安排，探讨我国核电风险监管机构的架构方式，探讨行政规制与专家咨询之间的关系。本书结合风险文化，讨论了公众的风险认知，并探讨了如何有助于公众理性认知风险的制度设计。本书较为系统地讨论了核电风险规制决策中的信息公开、公众参与、专家咨询与说明理由。本书还利用比较法的素材，讨论了核电风险司法审查的法理及可能的制度要点。本书不仅是对核能行政法的一次探险与寻踪，也有助于提取出若干“中度抽象水准”，来推动建构我国风险行政法的一般理论，从而更好把握我国高科技风险领域的规制体制、风险认知、行政程序、公众参与、信息公开、专家咨询、说明理由、司法审查等课题。
杨尚东博士这部著作是对核能行政法研究的重要推进。作为行政法学人，挺进此种具有高度技术性、政策性的行政领域，难免会遇到实证资料不易寻觅、技术术语难以理解等困难，面临难以把握实务真问题、难以在学术理论上有所贡献等挑战，但杨尚东博士迎难而上，借助制度史的梳理、比较法的借鉴和行政法学理论层面的分析，借助若干公共管理学、认知心理学的知识，给核能行政法的研究带来了学术增量，为风险规制决策过程的法律研究贡献了智识。
我与杨尚东博士相识多年，在2019年“青蓝文库”的评审过程中，我首次完整阅读这部书稿。我当时认为尚东能选择核电风险决策这样一个高难度的选题，并贡献了若干知识增量和理论增量，虽需完善，但应嘉许。在之后的一年半时间里，我和尚东博士就这部书稿的修改，以电邮、电话、微信等形式交流多次，我也曾对这部书稿的过程稿作出过数百处批注，总体建议是聚焦核能核电风险规制主题主线，探求行政法学、政府规制理论与核能核电规制实践的交融。尚东博士数易其稿，使得著述的研讨深度与论述精度有了较大提升。相信这部著作能对核能监管部门、核能行业有裨益，对关注风险行政法、风险规制与治理的同人有所启发。
就包括核能行政法在内的行政法各论研究而言，未来应深入研究具体行政领域，努力探求行政法各论的制度改革。同时还应探求行政法各论与总论的互动，我们首先要梳理行政法各论的法律规范、法律制度和法律案例，但其间还要尽量把握具体法律问题的学术坐标，从中提炼出对一般性法律理论、一般性法律制度的思考。通过行政法学各论与分论的相互学习互动，让行政法学总论真正成为能根据外部环境变化适当增减内容的动态体系，并推动行政法学总论的持续改革。[9]
以上不成熟的见解，与尚东博士及学界同人分享。衷心祝愿杨尚东博士未来在风险行政法、核能行政法领域取得更为丰硕的学术成果，也希望更多学者能在行政法分论领域攻城略地，各有专攻，并期待更多同人能投身包括核能、食品、药品、环境、职业安全、公共卫生等领域在内的风险行政法诸领域研究，让研究成果能更好地回应我国风险法治建设实践需求，推动行政法学总论的结构性改革。
2021年7月31日
[1] Ortwin Renn，Risk Governance：Coping with Uncertainty in a Complex World，Earthscan，xv （2008）.
[2] 刘刚编译：《风险规制：德国的理论与实践》，法律出版社2012年版，第22页。
[3] 周桂田主编：《台湾风险公共性考察》，台湾远流出版事业股份有限公司2015年版，第20页。
[4] 刘刚编译：《风险规制：德国的理论与实践》，法律出版社2012年版，第94页。
[5] [美]史蒂芬·布雷耶：《打破恶性循环：政府如何有效规制风险》，宋华琳译，法律出版社2009年版；金自宁编译：《风险规制与行政法》，法律出版社2012年版；刘刚编译：《风险规制：德国的理论与实践》，法律出版社2012年版。
[6] 赵鹏：《风险规制：发展语境下的中国式困境及其解决》，载《浙江学刊》2011年第3期；赵鹏：《风险社会的行政法回应》，中国政法大学出版社2018年版。
[7] 王贵松：《风险行政的组织法构造》，载《法商研究》2016年第6期。
[8] 金自宁：《风险规制与行政法治》，载《法制与社会发展》2012年第4期。
[9] 黄宇骁：《行政法学总论阿基米德支点的选择》，载《法制与社会发展》2019年第6期。