第4章 《搬迁政策类相关法律问题》：不服搬迁政策方案，是否可以向法院提起民事诉讼？

——村民自治领域不属于法院民事诉讼受理范围

唐铸[2] 王子葭[3]

案情回顾

（一）诉腾退方案侵权，村委会成被告

白云[4]原是在白家村居住多年的居民，在该村109号有房屋一处。2018年，一份《白家村宅基地腾退补偿安置方案》打破了她生活的宁静。原来，为了实施棚户区改造工作，白家村被列入改造范围，白家村村委会在2018年4月20日组织召开第八次村民代表会议，该次大会决定通过《白家村宅基地腾退补偿安置方案》，白云的房屋也在腾退范围内。

2019年7月11日，白云以侵害集体经济组织成员权益纠纷为案由将白家村委会起诉至南城区法院，要求撤销白家村村委会在2018年4月20日作出的《白家村宅基地腾退补偿安置方案》。白云表示，该决定未经到会人员的过半数同意，违反了宪法、村民组织法、合同法、民法通则、土地管理法、资产评估法等相关法律，村委会和搬迁公司未取得搬迁腾退的合法手续，表决时存在代签情况，应认定决议无效。

白家村村委会表示，白家村村民代表作出《白家村宅基地腾退补偿安置方案》是依据村委会组织法的相关规定，实行的是村务民主管理的村民自治行为，按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条的规定，村民代表会议作出的决定本身违法或侵犯村民利益，应由乡镇人民政府责令改正，此争议不属于法院受理范围。白家村作出的《白家村宅基地腾退补偿安置方案》得到了白家村村民的大力支持，签约率很高，可以看出并未侵害村民的利益，白云并非白家村村民，是城镇居民，不具有集体经济组织成员身份，提起本案诉讼不符合法律规定。综上，请求法院驳回白云的诉讼请求。

（二）村民自治不归法院管，村民终败诉

南城区法院经审理后认为，起诉必须符合法律规定的起诉条件，应属于人民法院受理民事诉讼的范围，白云所诉事项属于村民自治范围内事项，不属于人民法院民事诉讼的审理范围，且白云是居民身份，并非白家村村民，最终依法裁定驳回了白云的起诉。

白云对上述判决不服，向南城市中级法院提起了上诉，她在上诉状中写道，本案符合法律规定的起诉条件，属于人民法院的受理范围，立案即说明法院可以受理。《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条规定，村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民代表大会无权制订腾退方案，腾退方案不属于村民自治范围，其违反宪法、法律规定，应予撤销。

南城市中级法院经审理后认为，白云以《白家村宅基地腾退补偿安置方案》违反宪法、村民委员会组织法、合同法等法律为由提起本案诉讼，请求判令撤销该《白家村宅基地腾退补偿安置方案》，故本案属于围绕征地补偿费的使用、分配等涉及村民利益的事项所产生的纠纷。《白家村宅基地腾退补偿安置方案》系由白家村第十届村民代表大会第八次会议表决通过，属于村民代表会议的决定，其主要内容为村民自治范畴的事项，由其引发的纠纷不属于人民法院受理民事诉讼的范围，故一审法院裁定驳回白云的起诉并无不当。而白云依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条上诉主张其有权申请人民法院撤销《白家村宅基地腾退补偿安置方案》，但该条规定系针对村民委员会或者村民委员会成员作出的决定，而本案所涉《白家村宅基地腾退补偿安置方案》属于村民代表会议的决定，故白云的上诉理由不能成立。最终，二审法院裁定驳回上诉，维持原裁定。

面对二审的裁定，白云心中仍有不服，于是她向南城市高级法院提出了再审请求，她表示，一审、二审认定事实不清，要求再审。南城市高级法院经审理后肯定了一审、二审法院的裁判依据及结果，驳回了白云的再审申请。

白云与白家村村委会之间关于《白家村宅基地腾退补偿安置方案》的纠纷可谓是一波三折，历经一审、二审、再审，最终仍然免不了被法院裁定驳回起诉的结果。那么，法院民事诉讼的主管范围到底有哪些？村民自治事项包括了什么内容？白云的起诉存在什么问题而被法院认定不属于审理范围？笔者将在下文一一进行法理分析。

法理分析

（一）民事诉讼的审理范围

《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定了起诉的四大条件：一是原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；二是有明确的被告；三是有具体的诉讼请求和事实、理由；四是属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。那么实践中如何对此进行判断呢？

通常而言，对第一项条件“有直接利害关系”，需要结合具体案情、证据材料及双方当事人的陈述进行实质判断。

对第二项、第三项条件“明确的被告”与“具体的诉讼请求和事实、理由”，则须根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十一条予以进一步明确，即“起诉状应当记明下列事项：（一）原告的姓名、性别、年龄、民族、职业、工作单位、住所、联系方式，法人或者其他组织的名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务、联系方式；（二）被告的姓名、性别、工作单位、住所等信息，法人或者其他组织的名称、住所等信息；（三）诉讼请求和所根据的事实与理由；（四）证据和证据来源，证人姓名和住所”。参考该条文的细化要求，“明确的被告”与“具体的诉讼请求和事实、理由”实际上更倾向属于形式审查的内容，即审查起诉状是否记载了相关事项。

对第四项条件“属于民事诉讼受理范围”，一方面，可以通过《中华人民共和国民事诉讼法》第三条所规定的该法的适用范围予以正面解释，即“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定”；另一方面，也可以通过该法第一百二十四条所规定的法院不予受理的民事诉讼范围予以反面排除，即“人民法院对下列起诉，分别情形，予以处理：（一）依照行政诉讼法的规定，属于行政诉讼受案范围的，告知原告提起行政诉讼；（二）依照法律规定，双方当事人达成书面仲裁协议申请仲裁、不得向人民法院起诉的，告知原告向仲裁机构申请仲裁；（三）依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决；（四）对不属于本院管辖的案件，告知原告向有管辖权的人民法院起诉；（五）对判决、裁定、调解书已经发生法律效力的案件，当事人又起诉的，告知原告申请再审，但人民法院准许撤诉的裁定除外；（六）依照法律规定，在一定期限内不得起诉的案件，在不得起诉的期限内起诉的，不予受理；（七）判决不准离婚和调解和好的离婚案件，判决、调解维持收养关系的案件，没有新情况、新理由，原告在六个月内又起诉的，不予受理”。

（二）村民自治事项的范围与规制

村民自治，简言之就是广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。从法律层面上说，村民自治主要受《中华人民共和国村民委员会组织法》的规制，纵观该法全文，村民自治权力的行使主体是村民会议、村民代表会议、村民委员会，而这三者绝不能混为一谈。简单来说，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，负责办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议，属于处理村中日常事务的机构，而村民会议、村民代表会议则是村民共同决定本村重大事项的机构，村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作，这也充分体现了村民会议、村民代表会议与村民委员会之间的关系。

对于村委会或者村委会工作人员作出的决定侵犯村民合法权益的情况，《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第一款作出了明确规定：“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。”这一条实质上赋予了村民向法院提起诉讼的权利，在民事诉讼中也存在侵犯集体经济组织成员权益纠纷的案由。因此，在现实生活中若出现该条文规定的情况，村民可以采取向法院起诉的方式维护自己的合法权益。

但村委会的权力并非万能，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款规定了村委会不能单独决定而必须通过村民会议讨论决定的村民自治事项，具体规定为：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。”同时，该条第二款规定，村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。显然，根据该条文的规定，可以明显看出征地补偿费的使用、分配方案应由村民会议讨论决定或由村民会议授权村民代表会议讨论决定，对于经过村民会议或者村民代表会议讨论作出的搬迁政策、方案等都应属于该范围之内。

而对于村民（代表）会议所讨论决定的村民自治事项如何规制，《中华人民共和国村民委员会组织法》在第二十七条第二款、第三款进行了明确规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”由此可见，如果经过村民会议或村民代表会议讨论通过的搬迁政策存在侵犯村民权益的内容，法律上并未规定通过法院诉讼的形式解决，而是应由政府责令改正。

（三）搬迁政策的效力是否属于民事诉讼的受理范围

在了解民事诉讼审理范围和村民自治的相关规定后，再让我们回归到本案，白云的起诉究竟是否属于法院民事诉讼的主管范围呢？

答案是显而易见的，仅针对搬迁政策的效力向法院提起诉讼，并不属于法院的受理范围。从白云的角度分析，她起诉的请求是撤销《白家村宅基地腾退补偿安置方案》，就此其提出了数个理由，核心观点就是该方案程序存在违法，内容上侵犯了其合法权益，依据的法律规定是《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条规定的撤销权。从前文的介绍可知，该条文规定的撤销权是针对村委会或村委会成员作出的决定而言的。但是，《白家村宅基地腾退补偿安置方案》却并非村委会或者村委会成员有能力作出或决定的，该搬迁政策属于村民会议或者村民代表大会讨论决定的内容，无论该村民会议或者村民代表大会的召开是否在程序上存在瑕疵，相关村民都理应通过《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条的规定进行维权，由政府出面责令改正，而非直接向法院提起诉讼。白云错误地将村民代表大会讨论通过的《白家村宅基地腾退补偿安置方案》当作村委会自行作出的决定，实质上是混淆了二者的概念，从最终结果看，白云的请求也并未得到法院的支持。

知识拓展

分析完了白云的案例和相关法理知识，我们了解到白云的起诉最终被法院驳回的原因，但这并不意味着事件就此结束，白云仍可以选择其他途径而非单纯通过民事诉讼的形式去解决她和村委会之间的矛盾纠纷。从白云的案例我们可以学到很多关于法院受理民事诉讼范围以及村民自治的相关知识，在此我们不妨跳出案件本身，再对实务中村民自治权可能受到侵犯的情形进行一番扩展讲解。

（一）乡镇政府侵害村民自治权的情形

乡镇政府对村民自治权的侵害主要有干预村民委员会换届选举、行政命令干预自治事项以及行政不作为三种情形。

干预村民委员会换届选举的行为主要表现为抵制选举、操纵选举、消极选举三种类型。抵制选举指的是乡镇政府无法定事由在法律规定的村民委员会换届期限内，不组织村民委员会选举或以行政命令禁止举行选举。操纵选举指的是乡镇政府超越权力范围，在选举各个流程中对村民选举施加影响，以实现满足自己意图的选举结果。消极选举指的是乡镇政府对于法律规定的职责不作为，对于选举过程中发生的事情毫不关心，在群众举报的情况下也不及时采取措施。

行政命令干预自治事项，在实践中主要体现为乡镇政府通过人事干预、资源诱导、基层党组织的领导甚至是直接的行政命令的方式使得政府与村民委员会之间的指导与协助的关系变成事实上的领导与被领导关系，因而，村民事务中一些应当交由村民会议或村民代表会议表决的事项变为乡镇政府的决定，结果剥夺了村民依法享有的民主权利。

行政不作为主要是指法律法规规定了行政机关、被授权组织以及他们的工作人员在某些情形下的作为义务，这些行政机关、被授权组织在客观上能够行使职责，但没有在法定期限内作为。例如，《中华人民共和国村民委员会组织法》规定了基层政府在村民自治过程中的指导、监督义务，当村民的自治权利如选举权和被选举权以及村务公开监督权受到来自村委会或其他个人的侵害时，基层政府有责任调查处理。但在实践中，存在基层政府对这些诉求回应不积极的情况，从而导致村民的权利虚置，而且大大损害了村民参与公共事务的效能感和积极性。

（二）村民委员会侵害村民自治权的情形

村民委员会作为村内的常设机构，在未召开村民（代表）会议的情况下可谓是村务管理的核心，实践中，村委会侵犯村民自治权的情形主要分为两种：

一是对村民自治民主权利的侵害。村委会作为村民自治机构，实践中可能存在以乡镇政府为领导，而不是以村民的利益和意见为主导的情况，事实上成为行政管理的附庸，阻碍了村民自治的实现。此外，拒绝召开村民会议或村民代表会议对相关事项进行讨论、拒不执行村民会议通过的议案、侵犯村务知情和村务公开监督权均属于对村民自治民主权利的侵害。

二是对村民人身、财产权利的侵害。在农村土地纠纷中，这种侵害多体现为村民委员会操纵村民代表会议决定收回、变更土地承包经营权，而村民对此毫不知情。此外还存在一类案例，村委会假借村民（代表）会议剥夺某个向上级举报村内问题的村民的户籍，或者面对村内财政审计管理，怠于行使自己的职责，也会构成对村民人身、财产的权利侵害。

（三）村民（代表）会议侵害村民自治权的情形

村民（代表）会议本是村民借以实现村民自治的机关，但实践中，村民（代表）会议制定或通过的决定、村规民约、自治章程却很可能存在侵犯村民的基本权利的情况，其主要表现形式有：其一，侵犯村民人身权利，举例而言，某村规民约规定偷盗的村民将被在胸前挂上锣去游街，又或者是规定乱扔垃圾的村民将被禁足关押一天；其二，侵犯村民财产权利，如隔壁家饲养的牲畜跑到自己家里，打死拿走也不赔钱，又或者决定通过了一个明显不符合市场价格的搬迁补偿方案等；其三，侵犯村民民主权利，这种情况更多是通过规定剥夺村民的选举资格等。

普法提示

上文已详细列举村民自治权受到侵害的各种情形，通过白云的案例分析我们也可以明确了解到，并非所有的纠纷都能通过法院民事诉讼的途径解决，那么在实践中，村民朋友们应该如何正确维护好自己的权益呢？笔者在此总结了如下途径可供解决纠纷：

1.权力机关救济：依据法条为《中华人民共和国村民委员会组织法》第十七条，启动救济的情形为村民选举权和被选举权遭到侵害，此时村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，由乡级或者县级人民政府负责调查并依法处理。

2.行政机关救济：依据法条为《中华人民共和国村民委员会组织法》第十七条、第二十七条、第三十一条、第三十六条，启动行政机关救济的情形分别为村民选举权和被选举权遭到侵害（处理方式：乡级或县级人民政府调查并依法处理），村民自治章程、村规民约以及村民（代表）会议决定违法及侵犯村民人身权利、民主权利和财产权利（处理方式：乡镇人民政府责令改正），村务公开中村委会不及时公布应公布的事项或公布的事项不真实（处理方式：向乡镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，由其调查核实、责令公布），乡镇政府干预村民自治（救济方式：上一级人民政府责令改正），村民委员会不履行法定义务（处理方式：乡镇政府责令改正）。

3.司法救济：依据法条为《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条，当村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。

4.内部申诉：依据法条为《中华人民共和国村民委员会组织法》第十四条第二款，对登记参加选举的村民名单有异议，可当自名单公布之日起五日内向村民选举委员会申诉，村民选举委员会应当自收到申诉之日起三日内作出处理决定，并公布处理结果。